論文摘要：本文通過考察我國農村養老保障體系的現狀及問題，比較分析國外農村養老保障制度的典型模式及國內部分地區農村養老保障的實踐探索，提出我國應在政府主導下重建以養老保險制度為核心的農村養老保障體系，以貧困地區為重點推進農村基本養老保險合理差別的全覆蓋，并加快城鄉一體化的養老保障體制機制建設進程。

論文關鍵詞：農村 養老保障制度創新

我國2020年要基本建立覆蓋城鄉居民社會保障體系，目前新型農村合作醫療和農村最低生活保障制度已普遍建立，唯有農村養老保障制度建設嚴重滯后。鑒于農村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養老、土地養老保障功能的削弱，以及市場經濟自由競爭的體制環境，在農村社會保障的發展過程中，在重視社會救助的同時，要把社會養老保障作為重心來抓。

一、我國農村養老保障體系現狀及問題

l、農村家庭養老保障模式面臨挑戰 家庭養老是我國農村目前最主要的養老方式，在農村養老保障中發揮著主導作用。隨著社會的演進，農村家庭向小型化和核心化發展，一個獨生子女成年后將不得不為4—6位老人養老，這無論是在經濟上，還是在時間和精力上都將難以承受。社會價值觀念的轉變又使傳統的“孝道”觀念受到了巨大的沖擊。目前我國的農村家庭養老規范缺乏，養老質量完全取決于子女的意愿，普遍水平較低。一項涉及全國29個省、自治區、直轄市的老人家庭養老調查結果顯示，被調查者子女沒有提供任何現金的有24．5％，僅提供較少現金(1200元以下)的有57．0％，糧食與衣物的提供情況也也現金相似，這些資金即使在消費較低的地區也僅僅只能滿足老人最低的溫飽需求。

2、農村土地養老保障功能日趨弱化 土地是農民的重要養老保障，然而土地養老的功能也在弱化。一方面，由于城市化進程的加快，雖然農業人口的數量在減少，但耕地的減少速度更快，使得農民無田可種；另一方面，由于近些年農業的市場風險和自然災害增加，土地收益難以確保農民基本生活。而且，當農民年老、疾病時其勞動能力就會減弱或喪失，農民從土地得到的收益就會很低甚至沒有，所以，不僅失地農民失去了土地的保障，而且有地農民從土地上得到的收益也難有保證。

3、以養老保險為核心的保障制度亟需完善 我國農村養老保險制度源于民政部于l992年出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《方案》)，該方案確立了保險基金以農民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持的政策，實行儲備積累的模式，并根據積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養老金。但目前政府的政策扶持缺乏相關制度的強制性沒有保證；集體的補助因缺少資金而基本落空；個人的繳納受農村經濟、社會文化特點、農民的價值觀等各種因素的影響，農民缺乏投保的積極性。從實踐來看成效欠佳：一是覆蓋面窄，迄今全國僅有l1％左右的應保農民參加農村養老保險；二是保障能力脆弱，基金積累少，保障水平非常低，經濟發達的浙江省，2004年浙江麗水市各縣市區，參保農民到了領取養老金年齡，人均每月僅能領取2．85元養老金；哈爾濱市在目前開始領取保費的1萬人中，月領取標準在5元錢以下的占50％。這樣低的保障水平顯然難以起到養老的作用。

4、城鄉養老保障模式期盼體制機制的統一 由于歷史的原因，與城鄉二元經濟、社會結構相適應，社會養老保體系也呈明顯的二元化特征。農村社保制度長期以來一直被置于國家社會保障體系建設的邊緣，整體制度架構與城鎮社會保障制度分割明顯，缺乏銜接性。目前，農村養老保險制度主要是個人強制儲蓄，缺乏城鎮養老保險的社會統籌，無法實現與城鎮養老保險的對接。面對轉軌時期出現的農民工和失地農民，國家至今沒有系統合理且行之有效的制度方案，使這部分群體的利益無法得到有效保障。如農民工養老保險跨地區轉移和失地農民的養老保險標準過低等問題。從社會公正和構建和諧社會的理念來看，建立城鄉一體的包括養老保障在內社會保障制度是社會發展的必然趨勢，城鄉養老保障體制機制的統一勢在必行。

5、養老保險立法滯后，法律約束力不強 隨著養老保險制度改革以及大量社會問題的暴露，解決養老保險法制建設滯后的題日益緊迫。立法先行是各國社會保障制度建立和發展的顯著特點，也是值得借鑒的寶貴經驗。我國農村社會養老保險及其相關的立法相對滯后，制約了農村社會養老保險制度的發展，具體體現在缺乏專門的農村社會養老保險法、立法層次不高和缺乏系統性。社會養老保險制度多是以國務院有關部門或方以行政規章或改革指導意見出臺，與社會保障應有的法律地位不相稱，部門規章之間不銜接，地方標準差距過大。農村養老保險更主要是各地的實踐探索，缺乏法律層面的統籌和規范。已經頒布的一些部門行政規定，在實施過程中也存在缺乏法律責任制度問題，對政府、企業和個人的法律束力有限。

二、國內外養老保障制度的典型模式

(一)國外農村養老保險制度的典型模式 從世界l62個國家和地區社會養老保險制度看，其中70個國家和地區包含農村，其保障對象為全部農村人口或農民。其中，有相當數量是與中國發展水平相當的非社會主義制度的發展中國家和地區。口從養老保險資金的籌集模式上看，目前已有的農民社會養老保險模式主要有以下三種

1、投資互助型這一模式是目前世界上大多數國家的農民實行的社會養老保險模式，以德國、日本、美國等國為典型代表。該模式以律斯麥的理論為依據，堅持“援助自助者”原則，強調養老的“個人責任”，養老保險待遇與個人收入、繳費年限相聯系，即農民養老首先而且根本上是個人的義務，然后才是國家和社會的義務。

2、國家福利型國家福利型養老保險模式是實施范圍較大的另一種農民社會養老保險模式，實行這種模式的國家有英國、瑞典、加拿大等。該模式起源于英國，后為瑞典所發展。國家借助于財政政策的調節作用，來保障老年人晚年生活，緩解社會矛盾。

3、自我投保型自我投保模式也叫強制儲蓄模式。目前世界上只有少數亞非發展中國家農民實行這一模式的社會養老保險制度，實行結果比較成功的國家是新加坡。這種養老保險模式強調以家庭為中心維持社會穩定和經濟發展，其保險基金來自于企業和勞動者兩個方面，國家不進行投保資助，僅給予一定的政策性優惠。

從上述三種模式的實施效果看，福利型重公平、輕效率、強調保障的普遍性，其結果是社會養老保險開支過于龐大，在國民生產總值中所占比重隨著人口老齡化的加劇逐年上升，，從而導致用于生產的財力減少，政府負擔加重，影響了國民經濟的發展。自我投保型實行個人完全積累的籌資模式，受人口老齡化的影響比較小，不致使國家和社會背上沉重的包袱，但這種家庭內部互濟在其互濟范圍和數量上都十分有限，與社會統籌的互助共濟差距很大，難以達到社會共濟的目的，在客觀上有可能對社會的穩定發展產生不利的影響，適宜在城鄉和貧富差距不太懸殊的地區和社會推行。投資互助型的社會養老保險制度則強調效率與公平相結合，盡管有自身的缺陷，但由于其體現了權利與義務對等的原則，多渠道籌集資金，減輕了政府的負擔，能較好地適應現代市場經濟發展的需要，可以對社會經濟的發展起到“穩定器”的作用。因而，這一模式越來越受到眾多國家的推崇。

(二)國內農村養老保障模式的實踐探索 由于《方案》存在著諸多問題，一些地方在實踐探索中形成了各自不同特色的農村養老保險模式。

l、青島模式青島模式中農民養老保險實行“個人繳費、集體補助、政府扶持相結合”的基金籌集方式，建立歸農民個人所有的農村社會基本養老保險個人賬戶。參保人死亡，其個人賬戶的余額可依法繼承。參保實行個人自愿與政府倡導相結合，財政補助和負責兜底。在養老保險資金的籌集上以支定收，各縣(市、區)根據本地以上年度農民人均收入確定繳費基數，個人交費設上下限，最低不低于6％，最高不高30％；村集體、鄉鎮、縣(市、區)補助l2％。財政補助資金可先行“掛帳”，視情況分期支付到位，但必須兜底。

2、蘇州模式蘇州模式是一種以政府高補貼為特征的福利社保模式，實行“一個體系，兩種制度”。農村各類企業及其從業人員參加城鎮企業職工基本養老保險；從事農業生產為主的農村勞動力(即純農戶)納入農村養老保險，并建立了兩者之間相互銜接的機制。農村養老保險堅持“個人負擔、財政補助、集體補貼”的原則，在養老保險資金的籌集上以支定收，繳費基數按當地上年農民純收入或參照上年城市企業職工平均繳費工資基數的50％左右確定。在此基礎上，個人負擔50％，集體和財政負擔50％，財政補助的資金必須全部到位，對推行農村養老保險制度之前男滿60周歲、女滿55周歲及其以上的老年農民無條件給予補貼。

3、北京“大興區”模式北京大興區實行的農村養老保險制度是由政府組織引導，農民自愿參加，個人、集體、政府三方籌資，建立個人賬戶，儲蓄積累與養老保險待遇調整機制相結合的養老保險制度。保險費以個人繳納為主，繳費標準按領取標準測算。區政府每年按應參保人數撥付專項資金用于對參加農村社會養老保險人員的補貼。同時要求有條件的村積極籌措資金，對符合參保范圍的人員給予適當的補助。個人繳納的保險費和村集體的補助以及區政府對個人的補貼一并記人個人賬戶。

比較來看，蘇州模式應該是建立經濟高度發達基礎上的高級階段的主要模式，與我國大部分農村地區的經濟條件不符。青島模式的政府信譽支持充分調動了農民積極性。北京大興區模式的繳費方式的靈活性以及在城鄉養老保險關系的轉移比較靈活的處理方式，充分考慮到了農民和農村的特點以及城鎮化、非農化的發展趨勢，具有較強的適應性。

三、構建適合中國國情的新型農村養老保障體系

中國老齡社會加速來臨，且農村人口數量龐大，二元經濟體制和非均衡發展的結果是地區和城鄉之間存在不合理的巨大差距，貧困地區農村農民的自我保障能力非常脆弱，中國要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，特別是在基本養老的重點領域，應該選擇投資互助型的模式，在激勵農民自力更生的基礎上，改進和完善政府扶持和有限補助為特征青島模式，以政府為主導大力推進體制機制統一、合理有序差別的城鄉一體化的農村養老保障體制建設。

1、明確政府在農村養老保障體系建設中的主導作用 一是中央和省級政府在政策制定和對經濟欠發達地區農村養老保障資金籌集上起主導作用。按照憲政國家的構建理念，政府有承擔保障公民基本生活和福利要求的積極義務，為公民提供基本生活保障是現代政府一個基本職責。養老保險資金的籌集不能主要依靠收人沒有保障的農民自身，國家和地方政府必須加大對農村社保的財政投入。二元經濟體制下，農民為國家的經濟發展做出過巨大貢獻，總數在數以萬億計。但是另一方面國家對農業低投入，這中間的“隱性”貢獻十分巨大；東部優先戰略下，西部地區農村及農民承受了更大的付出。現階段國家財政向農村和農民實行一定的傾斜，以清償國家對農民的隱性負債，應該說是必要的、合理的。所以在未來我國社會保障制度的建設中，政府應該在政策引導、制度建設、資金籌集等方面發揮更加積極的主導作用。

二是在建立和完善農村社會養老保障管理體制和監管體制起主導作用。政府應當從管理體制的內部構造與管理、基金運營及事務管理的分離、專款專用及專人監督等方面著手建立符合我國農村現狀的養老保障管理體制，適當放寬農村養老保險基金的投資渠道，嘗試通過委托專門的基金管理公司進行投資運營來提高基金的收益，達到保值增值的目的。監管部門在資金收繳、投資運營和給付發放等環節的監督必須做到專業、到位和有效，政府還有必要鼓勵并推動社會、公眾和媒體等輿論機關實施多方位監督，以彌補政府主導的監管機制的不足。

2、倡行家庭養老和完善土地養老等傳統養老保障模式 現今，以養老保險為核心的農村養老保障體系尚未建立。即使農村養老保險體系已經很完善，倡行家庭養老和完善土地養老等傳統養老模式為仍有其重要意義。在中國的傳統文化中，家庭養老不僅是一種物質供養，更兼有家庭親人的精神撫慰，這是其它養老方式所不能完全替代的。目前家庭養老仍然是老年保障的主要形式，政府可從制度建設上、思想宣傳上倡導和鼓勵農村家庭養老。現階段，土地保障對我國農村老年人口的基本生活保障依然起到重要的作用。當農民年老時，若將土地轉移給子輩，則父輩的養老應主要由子輩來承擔；若將土地轉移給了他人，則可從土地的轉移中一次性或分階段獲得養老保險補償。政府應采取積極有效的措施，盤活土地資產，實現土地增值，加快農村土地流轉的進程，促進農業規模經營，實現土地保障功能的再造。

3、重建公平優先的以社會基本養老保險制度為核心的農村居民養老保障體系 一是農村社會基本養老保障體系的重建應貫徹公平優先原則。建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，應從全國范圍內統籌考慮農村社會養老保險制度的建立。從社會公正的理念出發，國家有義務使不同地域的農村居民享受的社會基本養老保險不致過分懸殊，全國農村基本養老保險制度的實施至少是有助于扭轉日益擴大的地區和城鄉差距，而不是相反去助長這種差距。二是我國已具備建立一個“初級的社會公平保障體系”的經濟條件。從國際經驗來看，農村居民的養老保障從以家庭保障和土地保障為主走向以社會保險為主是客觀趨勢。歐盟13個國家開始建立農村養老保險制度時，農業產值平均占GDP的17％左右，目前我國農業產值已經下降到GDP的15％的以下；根據聯合國開發計劃署2004年的《人類發展報告》的統計數據，按照購買力平價計算，我國人均GDP接近50o0美元，略高于年美國頒布《社會保障法》全面建立社會保障制度時期的水平。三是建立全國范圍的農村社會養老保障體系成為當前迫切的任務。舊的《方案》既難以調動農民的積極性又難以反映制度的公平性，更被實踐證明不符合中國實際而實際上處于廢止狀態，各地因地制宜地開展的農村養老保險實踐探索需要引導、整合和統籌。否則遺留問題的大量存在勢必成為今后制度整合和統籌新的難題，將來再統一制度必然帶來很高的改革成本。如發達地區與欠發達地區農村養老保險橫向地區差距的不斷拉大，農民工和農民跨地區流動時社會保險關系跨地區轉移，以及失地農民和各類弱勢群體養老保險的合理解決等等，重建以基本養老保險為核心的全國性的養老保險制度框架迫在眉睫。四是構建多元化的農村養老保障體系。強調社會基本養老制度為核心的同時，要倡行傳統家庭養老，完善土地養老功能，建立社區養老激勵機制，鼓勵社會力量廣泛參與，加之個人不同層次的商業保險和個人儲蓄等形式，形成多元化的農村養老保障體系。

4、構建全覆蓋、保基本、有差別、多層次的農村養老保險體系 農村社會基本養老保險制度建設作為覆蓋城鄉居民的社會保障體系的一個基本重點，作為以關注民生為重點的社會建設的重要組成部分，不能以多數人的權益否認少數人的正當利益。改革發展的成果應由全民共享，農村社會保險的體制構建應從廣覆蓋走向全覆蓋，貧困地區的貧困農民的覆蓋是重點和難點。一是在試點基本完成、情況基本清晰的情況下，農村養老保險的體制構建應從以有條件的富裕地區優先轉向貧困地區優先，以防止地區和貧富差距進一步拉大。事實上有條件的地區隨時可以順利啟動農村養老保險，而貧困地區則不然，或者說貧困地區即使能夠啟動保障層次也非常低。二是要保證真正處于“基本”線以下的農民能享受最大的政策優惠和財政資助。有差別的“差別”應本著有利于縮小差距的原則，應控制在合理的范圍之內，保證真正處于“基本”線以下的農民受益最大化，富裕農民可以把商業保險作為重要補充。

三是在資金的籌集上，中央和省級財政應向貧困地區傾斜。貧困地區應主要依靠省級和中央的財政支持，中等條件地區應以地方政府和農民個人為主，富裕地方則以農民個人、集體經濟和地方財政共同籌集為主的方式，為在省級和全國范圍內建立基本統一、差別合理的農村養老保險體系奠定基礎。四是變自愿參加為強制參加。要先落實政府的財政責任，對無能力繳費的農民可以整合救助資金予以考慮。應當指出，國家財政的補貼實質是一種普惠性的社會福利，任何公民的享受均不應有前置條件。

5、加快城鄉一體化的養老保障體制機制建設一是城鄉居民養老保險均采取統帳結合的帳戶模式。建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的基本目標是實現城鄉社會保障體制機制的統一，二者能夠相互銜接和轉換。城鎮職工和居民養老保險采取的是個人帳戶與社會統籌帳戶相結合的模式，個人繳費存人個人帳戶，社會統籌帳戶由其所在的單位、企業或政府出資。為更好的實現城鄉保險制度直接的銜接，農民的養老保險也應采取這種統帳結合的帳戶模式，社會統籌部分由政府和集體經濟承擔，個人繳費部分由個人或救助資金等予以解決。由于貧困農村地區農民養老保險主要由中央及省級財政承擔為主，因此不同地區農村之間、同一地區農民貧富農民之間和城鄉居民之間個人帳戶與社會統籌帳戶的繳費比例、繳費總額都是有差異的，它們之間的轉換應以總額為基礎進行科學折算和調整。

二是規范整合農民工和失地農民及城鎮靈活就業人員等的養老保障。在城鎮和農村社保制度逐步規范運行的前提下，農民工保障可以選擇性的靠一頭。趨于城鎮化的農民參加城鎮保障，選擇回鄉的農民可以選擇農村保障，同時積極創立城鄉保障關系轉移的有利條件。盡快實現社會保障的省級統籌和全國統籌，加快全國社會保險關系信息庫建設，借助現代先進信息技術，實現城市間、省際間農民工養老保險信息聯網和共享，大幅度減少中間環節，保證農民工社會保險關系建立、變動和接續快捷準確實現。在現行戶籍制度和征地制度下，農民的失地完全是被動行為，屬于社會風險。按照經濟學公共物品理論來說，失地農民的基本生活保障屬于純粹的公共物品，應該由政府來提供。按照“土地換保障”的思路，失地農民養老保險應分類管理：已經就業的失地農民，納入城鎮職工養老保險制度；而對尚未就業以及已經喪失勞動能力的農民則建立相應的統賬結合的養老保險模式。

總之，當前我國農村應在政府的主導下建立基本社會養老保險為核心的全覆蓋、合理差別、多元化、多層次的農村養老保障體系，國家應在統一的法規和體制機制下統籌考慮城鄉之間、地區之間、各種不同類型居民的養老保障和保險問題，在“援助自助者”原則下公正合理地構建覆蓋城鄉居民的社會養老保障體系，并根據歷史和現實情況至少在現階段注重向弱勢群體的政策傾斜。