〔論文關(guān)健詞〕農(nóng)村養(yǎng)老保障支撐條件制約條件

〔論文摘要〕農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保降制度是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中的基本組成部分。目前，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村最低生活保障制度的基本支律條件都已基本具備，但仍存在主、客觀兩方面的制約。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，只要具備了一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，每個(gè)國(guó)家和地區(qū)均可以建立與之相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。針對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，我們要構(gòu)建的合理有效的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是按照“水平適度、覆蓋廣泛、層次多樣、逐步推進(jìn)”的原則，首先以完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度為基本目標(biāo)體系，因?yàn)樗嫦虻氖亲顝V泛的和最弱勢(shì)的群體，以保障這部分人的基本生活為宗旨，體現(xiàn)了追求社會(huì)公平和公正的人本精神。在此基礎(chǔ)上，努力發(fā)展商業(yè)人壽保險(xiǎn)和個(gè)人養(yǎng)老保障方式，積極探索農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老福利事業(yè)。目前，中國(guó)農(nóng)村已基本步人總體小康，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件雖說(shuō)不很充分，但顯然已經(jīng)趨于成熟。

一、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基本支撐條件已基本其備

大量的研究顯示，構(gòu)建一國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需具備的基本支撐條件主要有:農(nóng)業(yè)GDP的比重、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重、人均GDP等經(jīng)濟(jì)條件，農(nóng)業(yè)人口比重等社會(huì)條件。

1.農(nóng)業(yè)GDP的比重和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重。1957年建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的聯(lián)邦德國(guó)，糊寸農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重僅為5.7%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額為13.7%，而工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為54.5%，工業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額為47.3% 。20世紀(jì)50年代的德國(guó)已是十分發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家，農(nóng)業(yè)的發(fā)展完全依賴工業(yè)剩余的支援;日本1971年建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)占GDP的比重由20世紀(jì)50年代初的25.6%下降到8%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)由50.9%下降到14.7%;北歐古老的農(nóng)業(yè)國(guó)丹麥?zhǔn)鞘澜缟系谝粋€(gè)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家(1891年)，相對(duì)于英、德、法等國(guó)，其工業(yè)化要晚得多。20世紀(jì)印年代前后，隨著工業(yè)化進(jìn)程加快，丹麥的農(nóng)業(yè)份額也加速下滑，農(nóng)業(yè)占GDP的比重由20世紀(jì)60年代的14%下降到1976年的6.9%。波蘭20世紀(jì)70年代中期建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)份額相對(duì)于其他發(fā)達(dá)國(guó)家要高些，但也僅有14.5%。13個(gè)歐盟國(guó)家在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)GDP的比重在3. 1%一41%之間不等，平均數(shù)為16.2%。我們不能不注意到這樣一個(gè)事實(shí)，即各國(guó)在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，面臨的共性問(wèn)題都是農(nóng)業(yè)份額的銳減，農(nóng)業(yè)在各部門(mén)中的地位已經(jīng)顯著下降，農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重。

改革開(kāi)放近30年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在工業(yè)化程度和國(guó)民經(jīng)濟(jì)得以顯著提高的同時(shí)，也出現(xiàn)了類(lèi)似發(fā)達(dá)國(guó)家的情況，即“三農(nóng)”問(wèn)題進(jìn)一步加劇，對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)構(gòu)成重大威脅。“三農(nóng)”問(wèn)題尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系能否從根本上解決，成為全面小康社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。《2004年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，農(nóng)業(yè)占GDP的比重已由1978年的28.1%下降到2003年的14.6%;農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)也由1978年的70.5%下降到2000年的50%和2003年的49.1%。這說(shuō)明，中國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本農(nóng)業(yè)條件已經(jīng)具備。事實(shí)上，中國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不算太早，因?yàn)橄竦湣⑷鸬洹⑵咸蜒馈⑽靼嘌馈⑾ＥD等五個(gè)歐盟國(guó)家在類(lèi)似中國(guó)上世紀(jì)90年代初或更低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段時(shí)便已開(kāi)始建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2.人均GDP。從各國(guó)工業(yè)化發(fā)展的歷程看，只要人均GDP達(dá)到1000美元，就意味著一國(guó)完全走上了工業(yè)化發(fā)展的道路，即農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供剩余使命的結(jié)束。此時(shí)，為了使緩慢發(fā)展的農(nóng)業(yè)與快速發(fā)展的工業(yè)和諧進(jìn)步，就巫需用工業(yè)剩余來(lái)反哺農(nóng)業(yè)。換言之，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)歷史階段的一個(gè)有機(jī)組成部分。一些典型國(guó)家和地區(qū)在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，除斯里蘭卡(1987年)人均GDP僅368.9美元、波蘭(19'77年)是1822美元外，其他國(guó)家人均GDP都在2000美元以上，有的甚至更高，如加拿大(1990年)、美國(guó)(1990年)均在20000美元以上，芬蘭(1977年)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)(1994年)超過(guò)了10000美元，德國(guó)(1957年)、日本(1971年)均在7000美元以上。

按美元匯價(jià)計(jì)算，中國(guó)在2002年時(shí)人均GDP達(dá)到1000美元，初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)即建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)條件。1986年中國(guó)開(kāi)始農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)探索時(shí)，即已基本達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家建立該項(xiàng)制度的最低起點(diǎn)。這說(shuō)明，加世紀(jì)即年代中期的探索以及全面建設(shè)小康社會(huì)中農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建都是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般內(nèi)在規(guī)律的。

發(fā)展中國(guó)家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，中國(guó)并非特例。土耳其1983年建立了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)工人的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，1999年將所有社會(huì)保障計(jì)劃整合，分別建立了公務(wù)員、雇員、自雇人(包括農(nóng)場(chǎng)主和農(nóng)業(yè)工人)的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，農(nóng)民按照核定收人的20%進(jìn)行繳費(fèi)，繳費(fèi)方式靈活，繳費(fèi)年限為15年，養(yǎng)老金出現(xiàn)赤字由財(cái)政提供補(bǔ)貼;與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)甚至稍微落后的印度，有20%至30%的人口生活在貧困線下，作為扶貧政策，政府向低收人和沒(méi)有供養(yǎng)人的65歲以上老人(包括老年農(nóng)民)每月提供5美元的生活補(bǔ)貼;實(shí)行“米保障”的越南(越南農(nóng)民在退休前每年繳納4擔(dān)大米，退休后每年領(lǐng)取6擔(dān)大米)，則以特殊的食物方式建立起了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;東帝墳也采取“養(yǎng)老糧”的農(nóng)民食物養(yǎng)老金制度;在20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)并不發(fā)達(dá)的日本也曾以類(lèi)似“米保障”的方式建立過(guò)階段性農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

3.農(nóng)業(yè)人口比重。農(nóng)業(yè)人口狀況是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，也是是否適宜構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)支撐條件。各國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥械谋戎囟己艿停缛毡緸?4.1 %，丹麥為20 %，芬蘭為40 %，波蘭為42%。農(nóng)業(yè)人口的比重雖低于非農(nóng)業(yè)人口的比重，但仍面臨著因出生率和死亡率下降而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)人口絕對(duì)量的增加、農(nóng)業(yè)人口老齡化等問(wèn)題。各國(guó)建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之時(shí)，往往正是老年人口壓力較大并處于上升的時(shí)期。中國(guó)農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥械谋戎匾延?978年的82.08%下降到入幻3年的59.47%。如果中國(guó)的GDP每年按照7.2%的速度增長(zhǎng)，總?cè)丝诎凑?.8%的年均增長(zhǎng)率增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2021)年，農(nóng)業(yè)人口比重將下降至40 %。這說(shuō)明，中國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)條件正趨于成熟。

這里需著重強(qiáng)調(diào)的是，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，面臨著極為復(fù)雜的情況，即中國(guó)人口眾多、未富先老、進(jìn)人高老齡化程度(65歲以上人口占到總?cè)丝诘谋壤?%上升到14%)時(shí)間短、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)渡蓋面還不高。由于上述因素的存在和影響，構(gòu)建中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度何談?shì)p松。但是，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家的教訓(xùn)都表明，養(yǎng)老保障渡蓋面不足或保障力度不夠，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平似乎并不是主要障礙，而往往是由于政府管理不到位和制度的非規(guī)范化，例如保障制度過(guò)于政治化、制度設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性或待遇計(jì)算公式不合理等所致。從這個(gè)角度講，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這個(gè)硬性支撐條件外，支撐中國(guó)構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的非經(jīng)濟(jì)條件還在于其本身的制度設(shè)計(jì)、政府的政策、籌資方法、資金的監(jiān)管、保險(xiǎn)資金的社會(huì)化管理能力以及法制建設(shè)進(jìn)程等。中國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面過(guò)低、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇結(jié)構(gòu)上的極不平衡、“兩個(gè)確保”的存在以及“個(gè)人賬戶”的空賬運(yùn)轉(zhuǎn)、逃費(fèi)等等問(wèn)題就是非經(jīng)濟(jì)條件影響城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)揮應(yīng)有功能的最突出的表現(xiàn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建應(yīng)力求注意避免這類(lèi)問(wèn)題的產(chǎn)生。

二、農(nóng)村最低生活保障制度的墓本支撐條件也已墓本具備

最低生活保障制度在國(guó)際上被稱為社會(huì)救助制度。作為正式的社會(huì)救助制度被確定并實(shí)施是16世紀(jì)在歐洲出現(xiàn)的國(guó)家濟(jì)貧制度，它由國(guó)家通過(guò)立法，直接出面接管或興辦慈善事業(yè)，救濟(jì)貧民。當(dāng)時(shí)，工業(yè)革命引發(fā)的激烈的社會(huì)變遷，使原本由教會(huì)或私人興辦的慈善事業(yè)無(wú)法解決層出不窮的貧困問(wèn)題，國(guó)家不得不接替救濟(jì)貧民的使命。世界上普遍建立了社會(huì)救助制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一個(gè)共同特點(diǎn)是，無(wú)不把貧困農(nóng)民也列為社會(huì)救助對(duì)象。

關(guān)于社會(huì)救助制度的作用，除了扶貧濟(jì)困之外，還對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有拉動(dòng)和緩沖的彈性作用。首先，在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛剛起步的時(shí)期，社會(huì)救助制度是一個(gè)較為“經(jīng)濟(jì)實(shí)惠”的制度。發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化過(guò)程中，社會(huì)救助制度的創(chuàng)立都要早于社會(huì)保險(xiǎn)制度，后崛起的亞洲和澳洲國(guó)家在經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)大多依仗社會(huì)救助制度;其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇波折的時(shí)候，社會(huì)救助制度的作用更為明顯。近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家為應(yīng)付高失業(yè)率紛紛對(duì)社會(huì)救助制度委以重任。

社會(huì)救助屬于純公共產(chǎn)品，它不強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等。為了防止和減少“搭便車(chē)”現(xiàn)象，其保障水平低于社會(huì)保險(xiǎn)。西方國(guó)家支撐社會(huì)救助制度的資金，是通過(guò)“不論其個(gè)人特征如何，給一切窮人有保證的最低的收人”的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度即“負(fù)所得稅制”實(shí)現(xiàn)的。在發(fā)達(dá)國(guó)家，個(gè)人所得稅約占整個(gè)財(cái)政收人的30%左右，主要用于社會(huì)保障的公共支出，大約也占到財(cái)政支出的20%一30 %。發(fā)達(dá)國(guó)家用于社會(huì)救助方面的開(kāi)支是相當(dāng)大的。1995年6月瑞典國(guó)際社會(huì)保障研討會(huì)提供的11個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的資料顯示，受助者占總?cè)丝诘谋戎匾话銥?%一25 %，平均數(shù)為9. 44%;救助經(jīng)費(fèi)占GDP的比重為0.5%一13%，平均數(shù)為3.2%;救助經(jīng)費(fèi)占社會(huì)保障開(kāi)支的比例在5%一100%之間，平均數(shù)為29.12% 。

中國(guó)最低生活保障制度1999年僅在城鎮(zhèn)得以正式建立，2002年6月以后開(kāi)始實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。這主要得益于中央財(cái)政的鼎力支持。1999年前，低保資金全部由地方財(cái)政開(kāi)支，中央財(cái)政基本不出錢(qián)。1999年開(kāi)始，中央撥出了4億多元，約占當(dāng)年低保總支出巧億元的27 % 。 2001年，低保支出達(dá)到42億元，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)了55%即23億元資金。

按照人均年收人627元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，2002年全國(guó)共有2820萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，其中接受社會(huì)救濟(jì)的為2288.6萬(wàn)人，占到81.08%。在接受社會(huì)救濟(jì)的人中，按傳統(tǒng)方式救濟(jì)的有1880.8萬(wàn)人，占82 %，而按農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)救濟(jì)的僅為404.8萬(wàn)人，占到18%。這樣，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)受助者占總?cè)丝诘谋戎丶s為1.76%，如果按照低保救助者計(jì)算，受助者僅占總?cè)丝诘?.3%，比城鎮(zhèn)低1.2個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2002年和2003年，國(guó)家用于社會(huì)救濟(jì)福利費(fèi)總支出分別為141.63億元、217.69億元，其中農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)分別為44.38億元、79.80億元，僅占全國(guó)總支出的31.33%，36.66%。 2002年和2003年，全國(guó)城鎮(zhèn)低保金支出約占GDP的0.99%和1.33 %，農(nóng)村就更低，大約比發(fā)達(dá)國(guó)家的平均數(shù)低約2個(gè)百分點(diǎn)。這表明，國(guó)家向農(nóng)村投放低保資金仍有較大空間。

最低生活保障制度可以幫助農(nóng)村居民減輕他們?cè)谝泼襁^(guò)程中所承受的壓力和困難。因此，今后應(yīng)考慮使城市和農(nóng)村的最低生活保障制度接軌乃至合為一體。

三、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的制約因素仍然存在

主觀制約因素:認(rèn)識(shí)上的分歧。在對(duì)農(nóng)村是否需要構(gòu)建養(yǎng)老保障體系上，理論界和實(shí)際工作部門(mén)大都表示認(rèn)同。認(rèn)識(shí)上的分歧主要集中在對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定性定位和如何構(gòu)建上。

1.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)定性定位之爭(zhēng)。主要有四種觀點(diǎn):①中國(guó)目前不具備普遍建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，應(yīng)實(shí)行由國(guó)家倡導(dǎo)、農(nóng)民自愿參加、以個(gè)人繳費(fèi)為主(有條件的地方實(shí)行集體補(bǔ)助)、按照商業(yè)化原則運(yùn)營(yíng)的農(nóng)民養(yǎng)老計(jì)劃。政府不直接參與組織實(shí)施和基金運(yùn)營(yíng)，不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。②現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，屬于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇。政府在其中充當(dāng)制度建設(shè)的倡導(dǎo)者和管理者角色，應(yīng)在不加重國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的條件下，由國(guó)家引導(dǎo)和管理農(nóng)民實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)自我保障。③現(xiàn)行制度具有商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)性質(zhì)，應(yīng)由商業(yè)保險(xiǎn)公司而非政府部門(mén)作為經(jīng)營(yíng)主體來(lái)接管和運(yùn)營(yíng)。④現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)具有社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)，應(yīng)繼續(xù)完善和推進(jìn)。

2.現(xiàn)階段是否具備推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)條件。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，很多農(nóng)村地區(qū)已具備建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，應(yīng)積極著手建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)尚不具備建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)條件，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持家庭養(yǎng)老方式為主。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，應(yīng)在有條件的東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先行建立，中西部地區(qū)采取自愿方式、逐步過(guò)渡，重點(diǎn)仍應(yīng)放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理形式和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之爭(zhēng)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民養(yǎng)老金應(yīng)由商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，按商業(yè)化原則運(yùn)營(yíng)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，仍依靠原有機(jī)構(gòu)管理，但要提高經(jīng)辦人員素質(zhì)，改變養(yǎng)老金以縣級(jí)為主運(yùn)營(yíng)的體制，逐步將基金集中到省和中央兩級(jí)管理。將業(yè)務(wù)經(jīng)辦與基金運(yùn)營(yíng)分開(kāi)，政府不直接運(yùn)作基金，逐步將基金引入市場(chǎng)，委托金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，實(shí)行專家理財(cái)、比例控制。

4.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)之爭(zhēng)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于制度設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，基金潛伏著支付風(fēng)險(xiǎn);另一種觀點(diǎn)與之相反，認(rèn)為運(yùn)作和管理上的漏洞是工作問(wèn)題，而非制度本身的問(wèn)題，可通過(guò)加強(qiáng)和改善管理逐步予以解決。

5.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)去留之爭(zhēng)。有三種觀點(diǎn):如果保留現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，如何對(duì)之進(jìn)行改革;如果停辦，如何保證已投保的農(nóng)民的利益;如果維持現(xiàn)有制度，將出現(xiàn)養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題;如果把當(dāng)前業(yè)務(wù)合并到商業(yè)保險(xiǎn)公司，必將牽涉到三方利益的協(xié)調(diào)和現(xiàn)有資源的重新配置，難度較大。

客觀制約因素:農(nóng)村面臨養(yǎng)老保障資金短缺的硬約束或說(shuō)政府負(fù)擔(dān)的責(zé)任不明確。從某種意義上說(shuō)，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系能否建立和發(fā)展的主要障礙，不在于認(rèn)識(shí)上的差距，而在于養(yǎng)老模式的選擇，歸于一點(diǎn)，又是養(yǎng)老資金的責(zé)任承擔(dān)及其籌集方式和比例的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村最低生活保障制度處于發(fā)育遲緩、難以推進(jìn)的狀態(tài)，主要原因就是政府責(zé)任不明晰、資金不到位造成的。

從世界各國(guó)或地區(qū)建立與實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的實(shí)踐來(lái)看，經(jīng)驗(yàn)主要有兩條:一是法律先行，二是給予程度不同的財(cái)政補(bǔ)貼。我國(guó)有必要通過(guò)法律手段明確政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度構(gòu)建中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，而且可以考慮將個(gè)人所得稅的一部分專列為支持農(nóng)村最低生活保障制度的主要財(cái)源。