[論文關鍵詞]新型農村合作醫療制度;傳統農村合作醫療制度;創新

[論文內容提要]本文從傳統農村合作醫療制度的建立和新型農村合作醫療制度的構建入手，分析新型農村合作醫療制度與傳統農村合作醫療制度的區別，從而探究農村合作醫療制度的創新?

建立新型農村合作醫療制度是新形勢下黨中央?國務院為切實解決“三農”問題，統籌城鄉?區域和經濟社會協調發展的重大舉措，是全面建設小康社會?構建社會主義和諧社會的需要?新型農村合作醫療制度是由政府組織?引導和支持，農民自愿參加，個人?集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度?與傳統農村合作醫療相比，新型農村合作醫療制度進行了多方面的創新與發展?

一?傳統農村合作醫療制度的建立

傳統農村合作醫療制度是在合作化運動的基礎上和在各級政府的支持下，通過農村集體和農民個人籌資，并按參加者互助共濟的原則組織起來，為農村居民的醫療衛生保健服務的醫療保障制度，它為我國廣大農村居民的醫療健康保障發揮了重要作用?世界衛生組織也曾多次給予高度評價，并向其他發展中國家推薦中國農村衛生工作經驗?世界衛生組織和世界銀行稱之為“是發展中國家群體解決衛生經費惟一范例”?

我國合作醫療起源于20世紀40年代在陜甘寧邊區出現的“醫藥合作社”或“衛生合作社”?當時的邊區農民采用“湊份”的辦法集股?合作舉辦衛生機構，來解決農村居民缺衣少藥的問題?隨著建國后我國合作化運動的推廣和人民公社的建立，其合作性質也發生了一定改變，即由農民互助?個人籌資為主過渡為群眾出資?生產合作社公益金補助相結合的方式?正式出現具有保險性質的合作醫療制度，是在1955年農村合作化的高潮時期，山西高平縣米山鄉在農業社會保健站實行“醫社結合”，采取社員?群眾出“保健費”和生產合作社公益金補助相結合的辦法，從而建立起了合作醫療制度?

傳統農村合作醫療制度的特點主要有:①以農村居民為對象?合作醫療是農村居民自發形成的解決農村居民醫療保健問題的一項制度，保障對象是農民?②以群眾自愿為原則?傳統農村合作醫療是合作化運動的產物，實質上是群眾的互助互濟，它從一開始就強調群眾自愿的原則?③以集體經濟為基礎?傳統農村合作醫療制度的經費主要來源于生產大隊提留的集體公益金，在年終分紅時，由生產隊扣少部分資金作為個人交納的合作醫療費?④以全方位服務為內容?合作醫療不僅為農村社會成員提供一般的門診和住院服務，而且承擔著兒童的計劃免疫?計劃生育?地方病疫情監測的任務，并開展各項預防工作和愛國衛生工作等?⑤具有多種合作形式?從組織管理上分，主要有村辦村管型?村辦鄉管型?鄉村聯辦型?鄉辦鄉管型?多方參與型;從運行模式上分，主要有福利和風險型的合作醫療?風險型的合作醫療和福利型的合作醫療?①

二?新型農村合作醫療制度的構建

(一)重建農村合作醫療制度的迫切性

20世紀80年代以來，隨著農村家庭聯產承包責任制的實施，以及政社合一的人民公社的取消和生產大隊的解體，農村集體經濟持續衰弱，合作醫療賴以依存的經濟基礎已不復存在，農村合作醫療受到嚴重沖擊，出現了急劇滑坡衰退的局面，全國的覆蓋面大概只有10%左右?90年代初期，僅存的合作醫療主要分布在上海和蘇南地區?

由于農村合作醫療的瓦解和基層衛生組織的衰弱，造成了極為嚴重的后果:首先，農村公共衛生?預防保健工作明顯削弱，新的公共衛生問題不斷出現，農民健康水平呈現出下降趨勢?衛生部公布的《第三次國家衛生服務調查主要結果》指出:雖然農村地區傳染病的發病率由5.7%下降到2.7%，但農村居民常見病?多發病仍以感染性疾病為主，如呼吸系統?消化系統和沁尿系統等疾病，與前兩次調查結果相比下降不明顯?同時，一些慢性疾病的患病率在農村則明顯增加，其中高血壓患病率比1993年增加了1.8倍?②其次，醫藥費用不斷上漲，廣大農民不堪重負，看不上病?看不起病現象相當普遍?2003年的調查顯示:農村居民中有75.4%的人應住院而沒有住院，比1998年的63.7%上升了11.7個百分點;因病致貧?因病返貧的農民占全部貧困農民的比例上升到33.4%;而在廣大西部農村地區，62%的患者因為經濟困難應治療而沒有治療，75.1%的患者還沒有治愈就要求提前出院?③再次，醫療資源分布嚴重失衡，城鄉差距?東南沿海與中西部的差距?富裕地區與貧困地區的差距進一步擴大，醫療衛生服務的公平性進一步降低，總體績效更加降低?因此，必須盡快建立能滿足廣大農民需求的農村醫療保障制度，使農民能從中得到實惠?

(二)新型農村合作醫療制度的運行現狀

2002年10月29日，中共中央?國務院發布了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》?2003年初，國務院辦公廳轉發了《國家衛生部關于建立新型農村合作醫療制度的意見》的通知?2003年，新型農村合作醫療制度試點已開始在全國逐步展開，新型農村合作醫療制度實行個人繳費?集體扶持和政府資助相結合的籌資機制?國務院會議決定從2006年起，中央財政每年對參合農民人均補助標準由10元提高到20元，中西部地區地方各級財政的補助標準合計達到每人每年20元，東部地區的人均籌資水平應不低于中西部地區的籌資水平，同時將中西部農業人口占多數的市轄區和東部部分省份困難地區的縣(市)納入中央財政補助范圍?2007年起我國地方財政補助標準要全部提高到每人20元，并不斷完善辦法，規范管理，確保參合農民真正受益?

截至2006年9月底，全國已有4.06億農民參加了新型農村合作醫療，占全國農業人口的45.8%，參合率達80.5%?2006年1至9月，全國有1.4億農民從新型農村合作醫療中受益，共得到醫療費用補償95.8億元?從總體上看，全國新型農村合作醫療運行平穩，農民醫療負擔有所減輕，看病就醫率有所提高，因病致貧?因病返貧的問題有所緩解，廣大參合農民得到了實實在在的好處?

三?新型農村合作醫療制度的創新

(一)在資金籌集上，實行多方籌資

從以往舉辦合作醫療的情況看，影響合作醫療發展的主要瓶頸和制約因素就是資金難籌集?目前我國大多數農村地區經濟不發達，農民對合作醫療出資的能力有限，考慮到目前我國農村經濟發展水平和農民的承受能力，新型農村合作醫療制度在籌資渠道和標準上，突出了各級財政給予一定的資金支持和引導，強調堅持多方籌資的原則?過去，各級政府對合作醫療的支持主要體現在宣傳?組織和發動方面，而新型農村合作醫療制度則明確規定中央財政對中西部地區除市區以外的參合農民每年按人均20元給予補助，地方財政以參合農民每年按人均20元給予補助，從而進一步完善了個人繳費?集體扶持和政府資助相結合的籌資機制，實現了“以個人投入為主”向“個人?集體?政府多方籌資”的轉變?在這三種來源相結合的籌資機制中，個人繳費是基礎，集體扶持是條件，政府資助是引導多渠道籌資的前提?

(二)在合作方式上，突出了以大病統籌為主

新型農村合作醫療以大病統籌為主，主要補助因大額醫療費用或住院費用導致的因病致貧和因病返貧的問題，對那些年內沒有患過大病的人，要安排進行一次常規性體檢?這就將保障重點放在了重大疾病風險上，是符合保險學原理的? 以往的農村合作醫療之所以沒有成功，多是因為統籌的規模小?籌資水平低，除少數地區外，大多數地區都是將保障的重點放在門診或小病上，即“保小不保大”或“保醫不保藥”，保障程度不高，無法幫助農民抵御大病風險?而新型農村合作醫療則將重點放在迫切需要解決的農民因患大病而導致貧困的問題上，對農民的大額醫藥費用或住院醫藥費用進行補助，保障水平明顯提高，實現了由“門診醫療合作”?“住院醫療合作”向“大病統籌為主”的轉變?

(三)在管理方式上，加強了政府的組織與監管機制

新型農村合作醫療制度的建立，考慮到工作的復雜性和艱巨性，強調起步階段政府的組織?引導和監管?并重視政府的組織設計職能，由政府負責并指導建立健全新型農村合作醫療協調機構?經辦機構和監督管理機構，加強管理與監督，克服了傳統合作醫療管理松散?粗放的不足，并賦予了農民知情權和監督權，使制度更透明?更公平?

新型合作醫療在組織管理上，改變了過去以鄉?村為單位開展合作醫療的做法，提出將鄉(鎮)衛生院上劃縣級衛生行政部門管理，規定以縣(市)為單位進行統籌，政策性強，隨意性小?這就有別于傳統合作醫療的“村辦村管”?“村辦鄉管”?“鄉村聯辦”的較低層次的統籌管理體制，大大提高了監管力度，是農村衛生管理體制的一個重大改革?

另外，新型農村合作醫療強化了政府責任，建立了嚴格的基金管理與監督機制，做到讓農民放心?由縣(市?區)人民政府相關政府部門?人大代表?政協委員和參加新型農村合作醫療的農民代表共同組成農村合作醫療監督委員會，負責定期檢查?監督農村合作醫療基金使用和管理情況?農村合作醫療經辦機構定期向農村合作醫療管理委員會匯報農村合作醫療基金的收支?使用情況;農村合作醫療管理委員會定期向監督委員會和同級人民代表大會匯報工作，主動接受監督?并采取張榜公布或其他適宜方式，定期向社會公布新型農村合作醫療基金的具體收支?使用情況，保證參加合作醫療的農民享有參與?知情和監督的權利?此外，審計部門定期對農村合作醫療基金收支和管理情況進行專項審計，并公開審計結果?

(四)結合扶貧與醫療救助

新型農村合作醫療制度的創新之處還在于，考慮到貧困地區農民的特殊情況，新型農村合作醫療制度規定，對于出資困難的農戶，由民政部門和扶貧部門資助其參與新型農村合作醫療?《關于進一步加強農村衛生工作的決定》中明確提出“對農村貧困家庭實行醫療救助”?

農村醫療救助制度是通過政府投資和社會各界自愿捐助等多渠道籌資，并對患大病農村五保戶和貧困農民家庭實行醫療救助的制度?因為在開展新型農村合作醫療的地區，由于新型農村合作醫療籌資水平的限制，保障能力目前還比較低，對患大病農民的保障就更顯得杯水車薪，因此，就必須建立醫療救助制度，設立由政府投資和社會各界捐助等多渠道籌資的專項基金，通過民政?扶貧部門資助貧困農民參加新型農村合作醫療，從而照顧到了貧困人口的特殊情況，對合作醫療補助之后仍有較大困難的農戶，再給予醫療救助?

總之，新型農村合作醫療制度與傳統農村合作醫療制度相比，資金來源渠道更多，資金更有保障;統籌層次更分明，保障水平更高;監督管理加強，制度更完善?更透明?更公平?我們相信，通過對新型農村合作醫療制度的試點與探索，農村合作醫療制度必將在新時期獲得新的發展，廣大農民一定能從中得到實惠?

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[1]殷絳.新型農村合作醫療制度的創新分析[J].湖北社會科學，2004，(12).

[2]第三次國家衛生服務調查主要結果[EB/OL].

[3]衛生部長高強稱六大原因導致看病貴看病難[N].中國青年報，2006-02-19.