第一、農民收入的增長幅度從90年代中期以來逐漸下降，甚至是負增長，城鄉居民的收入差距進一步擴大；特別是糧食主產區和西部地區的農民收入呈負增長。

第二、農民負擔過重、許多地方的農民負擔到了農民不堪忍受的地步，農民群眾怨聲載道；負擔重到一個什么程度？一般是一畝田200元左右，有的甚至400元。即農田收入的50--100%。

第三、農業的發展面臨市場的巨大風險，大綜農產品的賣難普遍發生，由此而引起農業結構調整和品質更新等一系列問題；

第四、由上述原因而引起的農村發展停滯、教育萎縮、治安惡化等等一系列問題。

三農問題引起了我國社會的高度關注，有的人稱三農問題是貫穿中國現代化過程的基本問題，它不僅是中國共產黨領導革命需要解決的基本問題，也是中國共產黨執政需要解決的基本問題，甚至是中國未來50年現代化需要完全解決的最大問題（武力，2002）。溫家寶總理在十屆人大會議上回答記者提問的時候，也把“三農”問題作為中國的首要問題。

“三農”問題的核心是農民收入問題。農民收入增幅的減緩甚至停滯，不僅源于農產品價格的下落，而且更重要的是源于對農民過多的索取。這就涉及到我們要討論的農業稅制了。

一、農業稅制基本情況

農村稅費改革之前，我國在農村征收的稅共有17種之多，包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅、增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護建設稅、耕地占用稅、車船使用稅、印花稅、契稅、土地出讓金等等。其中由鄉政府組織征收的有農業稅、農業特產稅、牲豬屠宰稅。這三項稅要占糧產區鄉鎮整個稅收的70％以上。有的地方甚至把其他稅種也攤進了農民負擔。我們所說的農業稅制的范圍，也就是這幾種稅 。

農業稅是根據1958年頒布的《中華人民共和國農業稅條例》征收的，到現在已有43年，中國農村的情況在23年以前就發生了翻天覆地的變化，這個條例一直沿用至今而沒有改革。 《條例》規定農業稅的納稅人主體，主要是合作社(后來是生產隊)。對農業稅征收主體，規定得并不明確，實際上是由人民公社（后來是鄉鎮人民政府）征收。農村改革以后，農村經營的主體發生了變化，集體組織變成了千萬個小農，納稅對象由集體組織的法人變成了自然人。基層組織包括鄉村兩級的干部成了農業稅的征收主體，都成了向農民要錢的征稅人！ 據1999年的資料，我國農業稅為162.4億元，占當年稅收總額的1.5%。

農業特產稅 不是一個單獨的稅種，而是農業稅的組成部分。1983年11月，國務院發出通知開始單獨對農業特產品征稅。當時開征特產稅的目的是要調節糧食與多種經營生產，后來發展成地方的一個主要稅種。它所規定的納稅品種，農業稅《條例》中已基本包括。它和上述農業稅的區別主要在于耕地與非耕地的區別，但是在實際操作過程中卻無法做到這樣的區別，因而鄉鎮就只好將上級下達的稅收指標攤到農戶，形成了耕地上的重復征稅。1999年，我國農業特產稅收入為139.5億元，約占當年我國稅收總額的1.3%。

以上兩項稅收共為301.9億元，占當年稅收總額的2.8%。1999年以后，我國稅收增長幅度較大，但農業稅、特產稅基本保持原有的數額沒有變化，到2002年，國家財政收入為18914億元，其中稅收收入為17009億元，農業稅和農業特產稅占稅收總額的比重僅為1.7%。

屠宰稅。1950年12月，政務院頒布了《屠宰稅暫行條例》，凡屠宰豬、羊、牛等牲畜等，需繳納屠宰稅，后來經過多次修改，到1994年稅制改制改革以后，下放到地方管理。屠宰稅應是屠宰牲畜的單位和個人為納稅人，由地方稅務局負責征收。但在納稅的過程中卻演變成委托村民委員會代征。村民委員會又演變成由農戶飼養戶代征，最后變成向農戶攤派。

以上是稅收的部分。隨著稅一起向農民征收的費的一塊，其項目就更多。主要有：

村級三項提留、和鄉級五項統籌，簡稱“三提五統”。在此之外，還有一些行政事業性收費和集資項目，如教育集資、血防集資、水電費、畜禽防疫費、共同生產費等，有的把農閑時期要農民出勞完成的水利工也折錢收取，明曰“以資代勞”。如果把各種攤派和集資一起加起來，每年從農民手中征收起來的稅費總額，較權威的說法大約2200個億。

現在的正在進行的農村稅費改革，用四個字概括是“除費并稅”加返還，農民的負擔要求減20%以上，當然越減得多就越好。在稅的方面取消了屠宰稅，今年要取消特產稅，把三提五統全部取消，只保留一個農業稅，另設一個農業稅附加，返給村里用，同時允許人平不超15元的村內公益性事業集資。

在回答這個問題之前，我想把 最近一些年來，要求取消和廢除農業稅的呼聲作一些介紹。對現行農業稅制弊端，到90年代中期已有深刻的認識，特別是最近幾年，要求取消和廢除農業稅的呼聲已越來越多。一是認為農業稅是一種傳統的落后的稅種，他不管你是否有無收入都要納稅，這與以收入為依據納稅的現代稅制是不相適宜的，特別是中國加入WTO以后，如果還堅持這個稅種，則是對從事農業人員的一種極不公正的待遇（劉書明 2002）。二是從農民收入的情況來看，應該取消農業稅。現在全國農民年人均純收入為2300多元，每月不足200元。農業已是弱勢產業，農民已成弱勢群體，在這種情況 下如果還向農業和農民征稅，這在道德上說不過去。農民已經為國家的工業化進行了50年的積累，現在已經到了農不養政的時候（曹錦清：2002）。三、有的學者還從中國歷史上農民負擔與王朝興衰的教訓上來談改革農業稅制，證明不向農民征稅，對保持農村社會穩定的意義。有人作了一個分析，說我國封建社會自秦漢以來，開明的皇帝倡導輕遙薄賦，從而達到天下大治，比如漢代的文景之治，唐代的貞觀之治。那些橫征暴斂的朝代，天下都不太平。這里有兩個指標可作參考：一是要農民完成的遙役超過50%的時候，朝庭滅亡，比如秦筑長城，隋開運河。二是納稅，一般正常情況下是十一稅，即10%，到20%就比較重了，26%是一個極限，超過這個界限，朝庭就要滅亡。現在的農村稅費一般都超過了30%，農村只所以還有這么穩定，一個原因是非農產業和農民進城打工的支持，另一個原因還在于國家機器的現代化，已不是大刀長矛能夠打的了。對于廢除農業稅制的問題，中央財經工作領導小組的官員唐仁健先生在2002年第9期《中國農村經濟》、第10期《農業經濟問題》上連續發表了兩篇文章，認為農業要與其他部門一樣實行統一的稅制，還要經過很長很長的時間。這種觀點是不能茍同的。

為什么說農業稅制是三農問題產生的根源， 我有這樣一些理由：

1、現在農村最大的問題是農民負擔重。農民負擔就是基層政府向農民征收的稅費的總稱。在整個負擔 中，國家的農業稅、特產稅等，雖然所占比重不大，但是農業稅卻是農民負擔中最能說服農民交納的，農民自己也是這樣認為，交納農業稅是天經地義的，所謂“種田完糧，買賣當行”。農村其它的各項費用卻是搭著農業稅這輛大車，隨著農業稅一起下達并一起征收的，農業稅如果增加一點，其他費有可能增加二點，甚至增加的更多。這可以從80年代中期以來農業稅和其他稅費增長的比例中看出來。

2、農業稅征收主體無法明確，征收程序無法規范，農業稅的征收嚴重影響著農村社會的穩定。因為農業稅的征收對象是千家萬戶高度分散的小農，農業稅的征收如果僅靠稅務部門是難以征到的，必須借助基層政府的權威和力量。我想這是國家在改革開放以后至今沒有規定農業稅征收主體的原因。農村的其他費用，國務院頌布了《農民承擔費用和管理條例》，對征收的主體規定的很明確，是村集體經濟組織和鄉鎮人民政府。但是在征收的程序上卻沒有規定，這是因為對千家萬戶小農是無法按程序理順的（如果按規范的程序，其征收手續繁雜、時間很長，而且單個農戶的數量多，這樣征收的成本無法承擔），只能用行政強制性命令。大家知道，收稅是靠稅收征管法來約束的，但征收農村稅費，國家作沒有這的規定，就混著迷吧，太清楚了，農村的稅費就收不起來。所以每到大綜農產品收獲之際，基層政府包括村一級干部會全力出動向千萬戶小農去征收稅費，基層干部和農民群眾之間征收與反征收的對抗格局就形成了，干部和群眾之間相互致傷致死的惡性案件就累見不鮮，有的地方甚至發展成打砸鄉鎮政府的群體性事件。

3，征收農業稅使基層干部行為過激、違紀違法而有恃無恐。因為農業稅征收的數量大，任務重，難度大，因此縣鄉兩級政府為了完成稅費的入庫，對下級在征收稅費過程中的一些過激行為、違法違紀行為就抱著一種容忍的態度，原諒的態度，這就使鄉村兩級干部在稅費的征收過程中違法違紀而有恃無恐。如果大家不相信的話，我們可以回顧過去各地處理的農民負擔惡性案件來說明：沒有哪一起農民負擔惡性案件不是在媒體暴光、上級加壓，甚至是省、中央的領導追究之下才處分當事人的，沒有哪一個縣、哪一個鄉是自已發現了問題而處分當事人的，有的只是隱瞞和包庇當事人。這里可以以大家都知道的李昌平的事件來說明。1997年夏征時李昌平任黨委書記的柘木鄉致死人命，當時農民的狀紙告到了中央，農業部來人地方才引起重視，縣里不得不將當時任黨委書記的李昌平和鄉長撤職，李昌平認為他是“代人受過”（李昌平，2002）。縣里馬上又安排李任縣委農工部副部長，過了兩年又任他做棋盤鄉黨委書記。所以我說，在農業稅收征收的問題上，既使你侵犯了農民的利益，甚至幾近于犯罪，上級也會寬容你，原諒你，只是在上級的主要領導抵擋不住更上級的追究時才把自己的下級拿出去，丟卒保車。這還不同于諸葛亮失街亭，不得已而斬馬謖，我們的縣委書記根本就不愿處分自己的下級。農民的一條人命根本比不上一個干部的政治前途。這就不難怪中央三令五申，農民負擔依然如故了！

4、農業稅的征收還給農村干部的腐敗提供了制度性空間。因為收錢的面大，量大，人人都可收錢，人人手里就有錢，亂花濫用，用完了就去做假證明，有的鄉村干部還從農戶收錢后不開收據，或者打白水條子，將從農戶中收起來的錢化為已有。另外，在稅費征收集中的時期，如夏征、早稻旺征時，鄉里對干部征收催得緊，為了完成任務，干部們在農戶收的有缺口時，就四處去借高利貸，能夠有錢借出來的，也一般都是干部或者是干部的親朋好友，所以一方而是村里要承擔利息，另一方面，干部們也從中獲利。

5、農業稅的征收，是鄉鎮行政人員不斷增加和膨脹的制度性因素。我們現在總是埋怨鄉鎮人員過多，但要把千萬個小農手里的錢收起來，人少了行嗎？現在鄉鎮的工作主要就是征收稅費，平時感覺人多了，但一到征收時節，干部實行包村包戶，又感到人手不夠，還到處向其他單位抽掉人員，組織小分隊、突擊隊等等。在現在的稅費改革配套措施中把精簡人員作為主要任務，但是如果還是有向農戶收錢的任務，把人減了，錢又怎么收得上來呢？有的說，交給財政稅務部門去收，難道財政稅務部門的人不需發要工資？他們的人少了收得起來？這其實是一種惡性循還：要向農民收錢，就要增加人員，而人員增加了，又要增加支出而增加農民的負擔。

6、農業稅的征收，嚴重地障礙著基層民主制度的建設。我們國家的民主制度建設，實際上是要求從基層開始，比如村民委員會的選舉。但是由于要征收稅費，鄉鎮對村民直接選出的當家人是不放心的，他們擔心選出來的這個人不能向上負責，保證完成鄉鎮下達的稅費征收任務，所以在實際的選舉過程中，鄉鎮是一定要干預的。

7、農業稅費的征收，使農民的種植自主權至今仍然受到侵害。大家可能以為，改革20多年了，農民自由了，在種田問題上想種什么就種什么，其實不然，在現行的農業稅制下，農民手中一般沒有現金可征即使現金農民也不給，一般都是用實物抵交，而能夠抵交稅費、并且鄉鎮政府又能賣得出去換得了現金的實物就是大綜農產品，在中部平原地區就是糧食和棉花，而且糧食還有國家的保護價格和國有糧食企業代征代扣的支持，所以，從征收稅費的角度看，鄉鎮政府希望多種糧食好集中征收，每年春播時期，鄉鎮為了在秋后有效的征收稅費，則向農民下達糧食種植計劃面積。這種侵害農民自主權的行為也是因為現行農業稅制造成的。 象上面的理由，我還可以舉出一些，比如，下級在完不成農業稅的時候就借錢來交，從而形成了鄉村兩級巨大的債務包袱，再比如，鄉村兩級還可以農民不交“稅”為由而侵犯農民的人權，上門撮谷子、牽豬子，出門辦法教班等等，所以，現行農業稅制是農村問題產生的根源，一點也不過分。

中央在2000年《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》中說，要通過稅費改革，從根本上解決農村的問題。中央對農村問題的認識是非常清楚和非常重視的。實踐證明，中央關于農村稅費改革的決策是完全正確的，得到了億萬人民的衷心擁護。今年4月2日，國務院總理溫家寶同志又主持召開了全國農村稅費改革的電視電話會，并作了重要講話。他強調，“農村稅費改革是涉及全局的一項重大改革，要注意研究新情況，解決新問題，不斷完善政策措施。”根據溫總理的這種實事求是的精神，我結合自己的工作和調查，談一談稅費改革中出現的新問題。

（1）這種“并稅除費加返還”式稅制的改革并不徹底，“仍屬傳統框架內的改制”（秦暉，2002），農民負擔只是量的減少，基層仍然可以用收取“稅”的名義向農民多攤亂收，而對這種多攤亂收的行為又沒有有效的辦法進行監督和約束，僅靠體制內的行政強制來鞏固這種改革的成果恐怕會事倍功半。特別是村一級在行政體制之外，行政處分對村一級的約束并不見效。我們的稅費一大半是依靠村一級組織征收的，而村一級和鄉鎮卻是兩口鍋聽飯，村級級首先要看自己的鍋里有不有米，所以，村里一方面打著征收“皇糧國稅”的名義向農民多攤濫派，另一方面把錢收起來以后，在向鄉里交納稅費時又討價還價，截留克扣。稅費改革在年底的結算清退中用強大的行政手段處分鄉鎮干部，要求按政策向農民兌現，但仍然困難重重。這我們就要問為什么了？有的縣鄉人員精簡分流那么難，為什么能夠到位，而向農民征收稅費時就不能執行政策了呢？基層干部難道都愿意承擔被處分的風險去加重農民負擔嗎？都有和農民沒有感情嗎？不是的。對此我們只能從稅改政策的設計上去尋找原因。

（2）關于稅費改革政策與現有法律不相符合的問題。對這個問題，中央在于2000年7號文件中指出，有關法律法規與稅費改革精神不相符合甚至有抵觸的，要盡快進行修改。但中央的文件下了快3年了，有些法律并沒有修改，甚至新頒布的法律也有不符的問題，在實際工作中，究竟是依法還是依稅改革文件？現舉兩例。

其一，現在的政策把過去的村級提留作為農業稅附加與“稅”一起進行統征，這與《村民委員會組織法》的規定不相符合。《村民委員會組織法》第十九條規定，涉及村民利益的事項，村民委員會 必須提請村民大會討論決定，方可辦理。這些事項一共有八項，其中包括村提留的收繳及使用、本村享受誤工補貼的人數及補貼標準等。根據稅費改革精神，“農業稅附加”的用途主要是上述項目進如果與“稅”一起行統征，就無需提請村民大會討論決定。

其二，新的《農村土地承包法》今年3月1日起開始實施。國家實行農村土地承包經營制度。我國農村的土地所有權屬村農民集體所有。土地承包法規定，村集體經濟組織或者村民委員會是土地的發包者。這是土地所有權的體現。既是這樣的話，現行的農業稅及其農業稅附加，就應該向土地的發包者也就是土地的所有者征收，而不應向種地的農民征收。因為農業稅是根據土地及其土地上的收入計算稅額征收的。農民個人只是向村集體經濟組織或村民委員會交土地的承包費或土地租金。

現在的問題是：現行的稅費改革政策是將農業稅等稅費的項目，包括村級的公益性事業和公共生產費用的數額都一五一十地計算到戶，稅、費票據也分別開到農戶。從表面上看，這樣雖然可以限制鄉村在稅費的征收中向農民添項加碼，但卻無法解釋《農村土地承包法》第九條的規定：“國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地經營權，任何組織和個人不得侵犯。”國家保護集體土地所有者的合法權益如何體現？這就是由集體土地所有者確定土地的承包價格。土地承包法沒有規定土地的價格，這個價格是由發包方和承包方根據土地級差情況雙方談判確定的，在發包者和承包者雙方以外的單位或個人都不應該也沒有能力來決定千變萬化中的土地承包過程中的土地價格。發包方根據雙方談判所確定的土地價格，收取一定的土地承包費用，在交納國家規定的稅以后，再在村內開展適當的公益事業，這應該是土地發包方的合法權益。現在稅費改革試點中也出現了這樣的問題，鄉鎮以村為單位將每畝田應該承擔的稅費平攤到農戶，但到了村里以后，村級如果不根據本村土地的優劣級差情況確定土地的承包價格，而是將鄉鎮分下來的稅費平攤到戶，就會造成有些承包差田的農戶覺得不公，不肯交納稅費。這實際上是把村一級確定土地承包價格的權利剝奪了。

（3）稅費的征收主體問題。鄉鎮人民政府 是否應該參與征收稅費？過去的農業稅、特產稅等本來是應該財政稅務部門征收的，正是因為征收的量大，財政稅務部門征收不起來，才由鄉鎮人民政府去統征。稅費改革以后，征收應該更加規范，但稅費應該怎樣征收，鄉鎮人民政府 能否出面去收，收不起來的缺口如何彌補，關鍵之點還在于，縣委書記還向不向鄉鎮黨委書記要錢，縣長還向不向鄉鎮長向縣里結“財經任務賬”？這些都還沒有制定規定，特別是象《農業稅征收管理辦法》這樣的規定現在也沒有出臺，這就導致基層稅費征收不規范，正道不通，必出斜徑。 （4）農村債務，特別是村一級債務，嚴重影響農村稅費改革的推行。現在稅的征收在很大程度是依靠村一級在收取，正是因為這種情況，一方面是村一級要打著收取“皇糧國稅”的旗號加碼多攤解決債務問題，另一方面，債主也會趁村級征收稅的時候逼迫村干部用稅來償還債務。村一級如果不在“稅”的基礎上再增項加碼，就無法完成向上交的稅費任務。另一方面，鄉鎮的債務在很多情況下，也是因為向縣里的稅收不起來時，便借債完成所形成。

（5） 關于稅費改革操作層面上的幾個問題。

第一、新稅制給村一級的可用資金不足。在按新的稅改政策 安排任務后，一般村里的可用資金即農業稅附加（正稅的20%）只有2萬元左右，后來縣里將轉移支付返到村里，平均每個村也只有1萬元。而每個村的正常費用支出約5萬元。稅費改革以后，平均每村的資金缺口在2萬元以上。村一級經費如果不能滿足，勢必形成新的債務黑洞，或者干脆不向鄉里上交稅費。

第二、村級稅費的征收缺口。（1）農村經濟狀況已越來越不平衡，至少有15%的貧困戶無法完成稅任務，有的戶甚至欠村里的幾千元、上萬元。（2）農村 有一部分狠人，他們有能力繳納稅費，但他們就是不繳，在農村 稅費征收制度不健全的情況下，村一級直至鄉一級無法將他們的稅征收到位。這一部分人的行為直接影響其他人繳納稅費的積極性，這種情況并且在逐年增多。（3）一部分外出打工農民的稅費難以征收到位。也許有人要問，稅費改革以后稅隨田走，外出打工者都不需交稅了。這是只知其一不知其二。外出打工者年初丟下的田租給人家種時，因為其中大部分是邊遠田或劣質田，或者根本就沒有打算交稅費，許多田每畝不過只收30至40元，而稅費改革以后的農田負擔仍然在100元以上，還有約三分之二的缺口。鄉鎮的財政預算，包括上交的部分，剛性很強，如不能征收到位，就要形成缺口，最終變成鄉鎮的債務。稅費改革對鄉鎮的收入缺口由誰彌補，，是縣財政呢還是再往其他農民頭上加，沒有作出相應的規定。 第三、關于稅額計算中各個要素的權威性問題。新的農業稅和農業稅附加的總量，取決于三個基本要素，即土地面積、產量和計稅價格。這三個方面在稅費改革中都有一個難以操作的問題。

一是土地面積。上面要求按第二輪土地承包的面積下達稅費任務，沒有經過土地部門核實辦了減免手續的面積，不得減免。這就問題來了。村組、鄉鎮和縣級各有一套數字。我工作過的鄉，鄉里分攤到村的土地面積是12萬畝，而縣里下達到鄉里的是123000余畝。空4300多畝。鄉里只好提高每畝稅額。而村里也同樣有空出的部分，主要是因為開河、修路、做學校等公益性事業占用了土地，又沒有辦理手續，上面又不同意減免，這樣就只好一級一級分攤空出的面積，最后到農戶，每畝的稅額就比縣里下達的高。現在政府不允許這么攤，但那些空出土地上的稅費缺口又向誰要呢？縣里是要結賬的。 二是常年產量。稅費改革的計稅，其依據是以1998年前5年年報產量綜合測算，再折成稻谷以后計算稅額。這樣算的結果，一般超出了農作物的實際產量。我工作的那個鄉，常年稻谷畝產量為960公斤。這就有討論的余地了。

三是價格。稅費改革的計稅價格由省里確定，每公斤稻谷為1.1元，但在實際中，除了國家的保護價外，市場上并沒有這么高的價格，最近兩年市場上的稻谷價格也就在每公斤0.9元左右。

第四、關于“一事一議”村內公益性事業建設集資，人平15元。這里“村內”的概念無法理清。現在一條路，要經過3---4個村才能出去，路壞了，誰也不去修，群眾意見大，政府牽頭在這些村集點資卻不行。再比如，幾個村共一所小學，學校要維修，村里也不能集資。再如一條河上的橋，也不能定為是村內。我再同有關領導討論用一事一議修路的時候，領導回答是這樣的路應由鄉級財政列支。現在的問題是鄉財政永遠也沒有錢來修這條路，那老百姓不就長期沒有路走？

（6）關于黃宗羲定律陷阱問題。黃宗羲定律這個概念是清華大學歷史系教授秦暉于1997年提出來的。溫家寶總理今年3月6日在十屆人大一次會議上，參加湖北代表團討論時談到農村稅費改革的問題時說，我們的改革一定能跳出黃宗羲定律的怪圈。溫總理的話堅定了我們搞好稅費改革的決心和信心。

黃宗羲定律，是指歷史上曾經搞過多次“除費并稅式”改革，在改革的當時，把所有過多過雜的攤派項目取消，改為一個或者兩個簡單的稅種。這雖然一時起到了減負的作用，但久而久之，人們便忘記了現在改革以后的簡單的稅種，已經包含有過去的雜派，而又另設名目向農民攤派雜項。這樣每搞一次稅費改革，農民的負擔就比過去又一步增加，黃宗羲稱之謂“積累莫返之害”。 黃宗羲列舉了從初唐的租庸調、唐中期的兩稅法，明朝的一條鞭和清代的地丁合一，得出的結論是：歷史上每搞一次并稅改革，就會催生出一次雜派高潮。根據這個結論，秦暉把黃宗羲定律用了一個公式表示：

楊炎的兩稅法 =唐初租庸調+雜派

王安石免役錢法=兩稅法+雜派

=租庸調+雜派+雜派

明朝一條鞭法 =王安石稅法+雜派

=兩稅法+雜派+雜派

=租庸調+雜派+雜派+雜派

倪元路稅法 =一條鞭法+雜派

=王安石稅法+雜派+雜派

=兩稅法+雜派+雜派+雜派

=租庸調+雜派+雜派+雜派+雜派

地丁合一 =……

=租庸調+雜派+雜派+雜派+雜派+雜派

通式：bn=a+nx. 式中 bn 為經過 n 次改制之后的新稅額， a 為原始稅額， x 為雜派， n 為改制次數。

正是出于對稅費改革的恐懼，明清之際的縣志作者就告誡后來人：“后之好事者切勿輕言歸并稅則，以貽后患。”

我們現在的稅費改革，也是把所有的項目都砍了，保留了農業稅和農業稅附加。但這能否堅持下去呢？就以去年來說，已經增加了一個水費，今后還有不有別的東西再出現而上級來開口子呢？

對這個問題，因為我讀書不多，只能作一些膚淺的解釋。

我國的農業稅起源于春秋戰國時期的初稅畝，秦漢時期演變為田租，唐朝的租庸調、兩稅法，以及后來的一條鞭、地丁合一等等都是農業稅。農業稅是一個傳統的稅種，帶著明顯的封建社會的特征，與現代稅制是格格不入的，特別是我國加入世貿組織以后，對農民來說是極不公平的。那么，我國幾千年的封建社會，為什么要堅持這種稅制呢？我想主要是基于兩個方面的原因，一是由于生產力的低下和連年的自然災害與戰爭，人們的溫飽問題長期得不到解決，就是說農業生產不能提供人們最低的食物需求，糧食的生產就成為大問題，因而統治者就要千方百計把人們固定在土地上以生產更多的糧食。為了實現這個目標，歷來的統治者都采取重農抑商、抑工的政策，把工商業視為洪水猛獸，因而封建時代的工商業得不到發展（當然，中國封建建社會的工商業得不到發展還有其他種種原因，但我以為統治階級的打壓是第一位的）。這是第一。第二，正是基于上述原因，工商業不發展的直接后果，是國家除了農業以外，在其他的領域，無法得到收入，封建王朝也就只好把所有的負擔都轉移的土地之上，轉移到農業之中。這是我國農業稅制形成的原因。

人們要問，新中國成立以后，我們為什么樣還要實現這種稅制？對這個問題，我想說，前三十五年是不得已，后十八年是認識滯后。溫鐵軍先生在《中國農村 基本經濟制度》一書中對這個問題有較詳細的論述，大家可以參考。

我國在解放以前，盡管實行的是農業稅制，但農業稅的征收大部分并不是政府直接向農民征收。這又涉及到農業稅收的征管問題了。當時政府征收農業稅，主要是向土地的所有者征收，而70%以上土地的所有者是占當時農村人口不到10%的地主、富農（于建榮先生對清朝末年的考察，地主富農占當時人口的11%）（于建榮，2001）。政府當時并沒有直接向占農村 人口90%的個體農民征收，政府征稅的成本就不是很大，農民只是向地主交租金。那個時候所謂的鄉村自治，其實是鄉紳自治。即地方有地有錢的人管理鄉村的一些事務。所以在我們過去學習的教科書中，就只有農民控訴地主逼租的案例，最典型的就是劉文彩、黃世仁。但現在農民狀告的是村干部，鄉干部，但鄉村干部收的不是租而是稅。過去是“減租減息”，現在是“減輕負擔”，在農民負擔的問題上，其意義是相同的，都是找農民收多了，這都是農業稅制治理下的結果。

1949年，新中國建立以后，國家把從地主手中奪過來的土地平均分配給了農民，當時是四萬萬五千萬農民啊！人民政府 這個時候雖然實行的是低稅政策，用交糧食實物的辦法抵作農業稅（所謂公糧），來解決城里人的糧食問題。但是，糧食并不那么好征。由于政府征糧改變了征稅的對象，過去是向占農村人口不到10%的地主富農征，現在卻是向高度分散的千家萬戶小農征，征稅的難度大大增加，而且征收與反征收的斗爭也很激烈，大家不知看過達式常主演的一部電影《糧食工作隊》沒有，寫的就是解放初期征糧的故事。當時的情況說明了交易對象的數量龐大和高度分散，必然使交易的成本高到無法交易的程度。由于征糧的難度太大，造成了1953年城市糧食供給的短缺局面。進入城市的政府由于無法直接與高度分散的4億小農進行交易，因此不得不尋找另外的辦法，來解決與農民交易費用過高的問題，這個辦法就是統購統銷和合作化（溫鐵軍，2000）。中央決定在全國推廣解放區把農民組織起來的辦法，建立互助組或合作社，過去不論是征糧還是支前，只要將合作社的領導人和黨支部書記的工作做通，就能把千百萬農民動員起來。車輪滾滾開向前方，打敗了蔣家王朝。從1953年起，我國開始搞社會主義改造，在農村建立互助組、合作社、高級社，最后是人民公社。這樣國家通過農村的合作組織，就非常容易地征到了大量的農業稅。當時的農民盡管處于低收入階段，但由于沒有貧富的差別，互相之間沒有比較，加之我們的黨也的確為農民做了大量的好事實事，而且黨風好，干群關系好，支部書記一表態，就把糧食交了，大家也覺得應該交，交得好（只是發展到后來交過頭糧，群眾意見大），這就形成了中央高度壟斷資源，從農村 、農業、農民那里得到了巨大的積累來支持國家的工業化，使我國到上世紀80年化初期，成功地發展成為工業產值達到70%以上，產業門類齊全的初步工業化國家。

但是，改革開放以后農村的經營主體已經發生了變化集體組織變成了農戶家庭，我國為什么樣還要堅持農業稅制度 呢？我的分析 是這樣的：

第一，農業稅制是在工商業極不發達情況下的無奈之舉。到上世紀80年代初期，我國農業占國民生產總值的份額已降到30%以下，這時候就應該考慮對稅制進行改革了。但是，80年代初期，由于中央一系列政策的實行，使農民和過去對比，真正得到了實惠，農民因此而歡欣鼓舞，有可能當時根本就沒有認為這種農業稅制有什么不當，也許是我的閱讀量太小的原因，我們今天沒有看到在1992年以前有呼吁廢除現行農業稅制的文章，而只有“減輕農民負擔”的喊聲。這個時期農業稅制的問題開始暴露，而我們沒有認識。

第二，進入90年代以后，三農問題引起決策層的高度關注，向農民多攤濫派造成農民負擔沉重的問題已經引起共識，改革農村稅費提到議事日程。但是，一直到新世紀的初期，農業稅制的弊端人們認識并不深刻。在農村的經營主體變成了農戶以后，“如果沒有象合作化那樣的特殊制度和組織的安排，任何政府都不可能從高度分散的小農手里提取農業剩余而引起的矛盾。”（溫鐵軍，2000）。現在正在執行的農村稅費改革政策，在制度的設計上，從征稅過程到征稅形式，都還沒有跳出傳統農業稅制的的框框，因此應該盡快向現代稅制過渡，而不能等很久很久。非常可喜的是，我最近看到國家稅務總局副局長許善達的一個講話：用三到五年的時間全部廢除農業稅制。如果真是這樣的話，我也作一個預言：現行農業稅制完全廢除的時候，有可能是三農問題得到緩解的時候。

五、農業稅制改革的方向及對策

今后農業稅制改革的方向是 廢除農業稅制，實行城鄉稅制的統一。我還是想杞人憂天，談兩點設想。

第一、在現在稅費改革的框架內，按照中央的要求和部署，把農民負擔減下來，同時加快配套改革，比如精簡縣鄉兩級政府機構，分流吃皇糧的人員；理順縣鄉財政關系，規范稅費征收程序；等等，為最終廢除農業稅制打好基礎。

第二、改農業稅為耕地使用稅。耕地地使用稅可以歸類到財產稅中。現在稅費改革試點中，媒體宣傳說，農業稅和農業稅附 加加起來每畝不超過100元。我工作的鄉下到村里的農業稅和農業稅附加為每畝80.24元，還有每畝田15元排水費和人平15元村內公益性事業集資，農業綜合開發還款等，一畝田仍然要達到130元甚至更多，對比一畝田的農業收入來看，廣義的稅率仍然高達25%以上。如果將農業稅改為具有租金性質的耕地使用稅，根據土地收益情況 確定稅額，如果每畝征稅絕對額在30元以下，稅率可真正控制在7%以下。這樣改的好處，一是容易操作，簡單易行，不易反彈，二是稅率降低，征收的難度變小，三是農民負擔確實可以減輕，農村矛盾會緩解。

第三，取消鄉鎮財政。甚至有很多人呼吁要撤銷鄉鎮政府。我們華師中國農村問題研究中心徐勇教授就是主張撤銷鄉政府 的。我是同意撤銷鄉政府的。但因為撤銷鄉政府 的題目太大，我這里還是只談取消鄉財政。取消鄉財政的好處是可以確立鄉鎮斂財和進人兩種約束機制。一是鄉鎮政府 斂財的機制。過去鄉鎮黨委和政府的主要領導為什么樣要冒著被處分的危險增加農民負擔？是因為他們有必須要支出的項目不得已而為之，縣鄉分灶吃飯，一旦鍋里沒有“米”了的時候，鄉鎮就會去找農民收，其實這也是農民負擔為什么總是減不下來的根源。二是鄉鎮進人的機制。鄉鎮本來就是一級不完全政府 ，因為鄉鎮所有的人事權都在縣一級，不論是行政干部 也好，還是事業單位的干部也好，管人的權限都在縣里的主管機關。但縣里管人卻不管發工資，工資由鄉鎮發，縣里不僅不承擔發工資的責任，而且在鄉鎮發不出工資的時候，縣里還要到鄉鎮督辦。這是鄉鎮人員膨脹的主要原因。取消鄉鎮財政以后，今后誰進人由誰承擔工資。沒有工資來源了，誰還能進人？取消鄉鎮財政以后，縣里根據鄉鎮應有的人員和實際工作范圍來核定支出，縣鄉一家，也不存在縣里克扣鄉鎮經費的現象了。取消鄉鎮財政實際上是從制度上為農民負擔不再反彈提供了保證。

第四，政社分治。這是回答廢除農業稅以后，鄉鎮運轉的問題。“農村稅費革改革的深層目的，是重建國家在農村社會的合法性基礎和統治權威”（吳理財，2002），要實現 這個目的，從鄉村治理的角度看，學術界流行的觀點是實現“鄉村自治”。從財政的角度看鄉村自治的好處是：鄉村自己的事自己做，政府 不要管太多的事，管又管不好，農民總以為政府把他們的錢收去揮霍了，對基層干部意見大，這是基層政府與農民群眾矛盾尖銳的原因之一。如果還是按照過去的辦法由政府 去全面動員向農民收取稅費，不僅鄉村 自治搞不好，就是當前推行了的稅費改革也沒有辦法堅持下去。但是，鄉村有許多事又要做，國家給的轉移支付又有限，這就是“政社分治”要解決的問題。

“政社分治”，是指政府拿錢做政府 的事，農民拿錢做社區的事。這就要區分哪些是政府應做的事，哪些是社區應做的事。這個區分可用法律形式界定，也可由政府一方和社區一方談判確定。大致上，如教育、行政管理、計劃生育、民政優憮等，應由政府出錢；道路修建、生產費用、村級行管費用和農村五保戶、特困戶的供養等應由社區出資。

政府拿錢做政府 的事，取消農業稅以后，政府不再出面向農民收錢了，那么，基層政府是不是象有的人擔心的那樣就不能運轉了呢？從稅費改革以后按J縣計算的辦法到H鄉的轉移支付那一塊來看，是能夠保持基層政府 運轉的。倒是縣級財政收入減少了可能要發生更大的困難。2002年中央用于轉移支付據說是240多億，中央能否再增加100至200個億呢？即使國家拿2000億元也只占財政總支出的10%。用財政支出的10%解決占人口80%的農民問題，這為什么不行呢？我們再說回來，財政轉移支付即使按去年的水平我想也是夠用的。J縣給H鄉的轉移支付和下撥的資金共為695萬元，如果不再向農民收錢，這近700萬元完全夠用，用于教育400萬，用于行政干部的工資150萬，其余145萬用于計劃生育、民政優憮和行政管理，雖然很緊，但能做到。我們在H鄉人員工資結構表上，看到那么多七站八所的人員，他們完全可以在政策范圍內自己消化自己。如水管站，可以依據《水法》去收取水費和水資源保護費；農村合作經濟經營管理站可以依照有關法規開展會計服務和農村財務審計，從而收取服務費用；財政所可以依照有關法律收取一些小額的稅收。另外，還可以將農業稅改為《耕地使用稅》后的稅收，交由財政部門征收。再從其中提取手續費用。其實，這些站所過去都有法律法規作為依據去依法征收這些稅費，但在農業稅長期以來依靠政府統收的體制下，這些部門養成了搭便車的習慣。既不須征收，又可以安排人員，工資是旱澇保收，何樂而不為！使得這些單位越來越龐大。今后政府不向農民收錢了，更不會代替部門去收稅，這也就斷了機構膨脹、人員增長的源頭，稅費改革的成果就能鞏固。 農民拿錢做社區的事，是指社區內的公益事業由農民自己出錢做。對社區農民自己出錢做的事情，政府不要規定過多，只要農民群眾自己愿意去做，哪怕負擔多一點，政府也不要在一旁指手劃腳，政府所要做的唯一的事是：指導和監督所做的事要按社區自治的原則和程序去做，防止少數人借制度不健全和不完善而謀取私利。但是“社區”一方是何人又是一個非常重要的問題。過去是政府越俎代庖，處處都要“替民作主”（徐勇，2002），把應由社區做的事都做了，而農民群眾并不領情，現在要做事，總得有一個人來代替原來的政府，這個人（法人）就是農民自己要建立一個這樣的組織，比如村民委員會、農民協會、打工者協會之類。這個組織要在農村做到有權威，農民相信，首先是這個組織領導人的產生方式不是任命而是民主選舉產生，其次是這個組織內部必須建立一種不能產生腐敗的機制。怎樣進行選舉，怎樣建立好的機制，又是一個非常重大的課題。

1、溫鐵軍《中國農村基本經濟制度研究----三農問題的世紀反思》（中國經濟出版社2005月第1版）

2、武力《中國共產黨對“三農”問題的認識歷程及其啟示》（《黨的文獻》2002年第5期）

3、劉書明《城鄉統一稅制論》（2002年10月17日在華中師范大學中國農村問題研究中心“公共財政與鄉村治理學術研討會上的演講”）

3、曹錦清《農民問題：沒有被中國經濟學界深思熟慮？》（2003年月10月11日《經濟學消息報》）

4、于建榮《岳村政治》（商務印書館2001年12月1版）

5、徐勇《岳村政治——序言》（商務印書館2001年月12月第1版）

6、吳理財《農村稅費改革對鄉鎮財政的影響及其后果》（中國農村研究網）

7、秦暉《稅費改革、村民自治與弱干強支；歷史的經驗與現實的選擇》（2002年5月29日世紀中國網）

8、李昌平〈〈我向總理說實話〉〉（光明日報出版社2000年2月1版）

9、唐仁健《對農村稅費改革若干重在問題的探討》（《中國農村經濟》2002年第9期）

10、唐仁健《國外農業稅收制度及其對我國的啟示》（《農業經濟問題》2002年第10期）。