摘要：任何追求工業化和現代化的國家都會遇到“三農”問題。因為工業化和現代化過程本身就是對“三農”問題的揚棄。但是我國目前所面臨的“三農”問題卻是發達國家工業化、現代化過程中所沒有遇到過的。因此，有較強的特殊性。其原因就是多年來的非農化戰略、抑商政策，不太寬松的內部客觀條件和外部環境，特殊的行政管理體制和特殊的意識形態。

關鍵詞：“三農”問題 特殊性 非農化戰略

“三農”問題是一個世界性的課題，任何由傳統農業國向現代工業國發展的過程中都會遇到，都必須認真解決，否則難以實現工業化和現代化。與發達國家曾經遇到過、已經基本解決的“三農”問題相比，我國的“三農”則顯得更加嚴重、更加復雜、更加棘手。連朱容基總理都覺得是最頭痛的問題。為什么我國的“三農”問題會如此嚴重，如此難以解決呢？這是由我國“三農”問題的特殊性決定的。

一、特殊的歷史背景

長期的非農化的發展戰略。“冰凍三尺，非一日之寒”。我國“三農”問題之所以會有這么嚴重，問題積累這么多。不是一朝一夕的事情，是長期的、超常化的非農化戰略誘致的。非農化就是以城市為偏好的工業化，而工業化需要巨額資金和資源，籌集資金和資源成了工業化最大問題。在歷史上，工業化的資金和資源籌集有兩條道路，一條是西歐式的工業化道路，通過對外掠奪來為工業化籌集發展資金，如英國、法國、西班牙等西歐國家；另一條是外部資金注入，如臺灣、韓國、日本等國家的工業化。但是新中國建立以后，我們要打破以美國為首的西方國家的封鎖和制裁，就必須建立自己的工業體系，即要加速實現工業化。而建立工業體系需要大量的資金，歷史上兩種工業化的籌資渠道我國都不可能利用，只能通過國家內部解決。只能農業、農民、農村做出犧牲，即通過將農民的剩余用來作為工業擴大再生產的資金來源。因為在一定時期，“蛋糕”只有這么大，用在一個產業上的資金、資源多，用在其他產業上的資金、資源必定要少。非農化發展戰略就是通過行政手段將有限的資金、資源用來加速發展工業。這一政策保證了工業發展的需要，但是農村、農業和農民卻付出巨大的代價。一是農業失血過多。據統計，1952年-1989年，國家通過工農產品價格的“剪刀差”和農業稅從農業中抽走近1萬億元資本，而家業支農資金僅3000億元，凈流失7000億元。九十年代以來，國家仍然通過各種渠道收取和轉移農業資源和農民剩余，據有關專家預測，每年大約1000億元左右。二是農業積累不足，農民幾乎失去了投資能力。由于長期以來，農民只能獲得基本的生活，幾乎沒有積累，根本沒有能力進行擴大再生產。現在農民維持簡單再生產都難，更不用說進行擴大再生產。三是長期的城鄉二元分割，農村難以得到先進城市文明和工業文明的輻射和帶動。國家要保證“以農輔工”的政策能夠實現，必須嚴格的控制農村和農民。這就導致工業與農業、城市與鄉村的雙重二元分割。這種二元經濟比威廉·阿瑟·劉易斯(W·A·Lewis)所講的二元經濟結構更加不均衡，這是任何一個發達國家在解決“三農”問題時都不曾遇到。按照產業經濟轉換與發展的一般規律，即使國家不推行超常的非農化戰略，讓國民經濟均衡發展，也會出現“三農”問題。我們假定國民經濟均衡發展導致的“三農”問題為平均的或者一般性的“三農”問題，那么通過長期的非農化戰略后的“三農”問題已經遠遠超過了平均的程度。

長期的抑商政策。我國歷史上就有重農抑商的傳統，長期以來將農業視為“本”，將商業視為“末”，其實這種重農抑商的政策，最終也變成了抑農政策。建國以后，也不太注重商業業態的培育，更嚴重的是將商業作為資本主義的尾巴來割，或者作為投機倒把來打擊。在這個時期，由于全國實行的是統制經濟，“三農”問題并沒有獨立的表現出來，而是被高壓的行政手段所掩蓋了。但是抑商所導致的“三農”問題，還是客觀存在的。改革開放后，抑商政策仍然沒有徹底根治，如繼續打擊投機到把，不允許私有糧商經營糧食、棉花等農產品等政策仍然在起作用，這些抑商政策后果立桿見影，過去所掩蓋的“三農”問題就完全暴露出來了。長期抑商政策的一個最大問題就是市場中介組織成長不起來，缺少中介組織的農業，猶如一只斷線的風箏，無法駕馭方向。不管是市場經濟，還是統制經濟，抑商就是抑農。雖然現在這種抑商傳統和抑商政策雖有所改進，但是在人們頭腦中根深蒂固的抑商輕商觀念還一時難以根治，而且過去抑商政策所引致的問題仍然需要長期的努力。在這些問題解決前，“三農”問題不可避免還要受市場的無序沖擊和震蕩。我國這種特殊的抑商傳統、抑商政策是其他國家所不曾有的。這也是我國“三農”問題特殊性的一種重要表現。

二、特殊的客觀現實

農業人口多，剩余勞動力轉移的任務重，壓力大，時間長。我國是一個農業大國，9.2億農業人口，占全國總人口的70%多。過高的農業人口比重也就決定了農業剩余勞動力的轉移任務艱巨，不可能在短時間內予以化解，而農業剩余勞動力不能解決，“三農”問題就不能解決。威廉·阿瑟·劉易斯(W·A·Lewis)認為，由于傳統農業部門剩余勞動力比較多，勞動力供給是無限的，勞動生產率很低，其邊際勞動生產率接近于零甚至是負數，農民的報酬極低。按照他的邏輯，在剩余勞動力未輸送完畢之前，農業部門的勞動生產率很難提高，農民的收入將始終處于停滯狀態。按照有關專家測算，現在我國農村大約有4億勞動力，而現在的耕地和生產力水平僅能容納1億勞動力，也就是說有3億人是農村剩余勞動力。農村人均勞動生產率要提高，必須將三億剩余勞動全部轉移出去。世界上沒有任何一個國家，在進入工業化中期后，還有如此高的農業人口比重，有如此多的農村剩余勞動力要轉移。這也是我國“三農”問題的特殊性。

人均資源少，特別是人均耕地少。農業主要依賴于水資源和土地資源，但是這二種資源的人均數量都較低。我國人均所擁有的水資源只有世界平均水平的25%。耕地資源則更加突出。2000年全國耕地實際保有量僅為19.24億畝，人均耕地不足1.59畝，14個省區的人均耕地不足1畝，其中有6個省區的人均耕地低于0.5畝，全國有20%（463個）縣（市）人均耕地低于0.5畝，有30%（666個）縣（市），人均耕地低于聯合國糧農組織確定的0.86畝的警戒線。這么少的耕地，無論種什么，都難以從根本上解決“三農”問題。按照目前的生產力水平，一個農民種植15畝地，即一家種植40-50畝地是比較正常的，如果達到這么一個生產經營規模，可以初步獲得單體規模經濟效應。而現在農戶的經營規模只有單體經營規模的十分之一。分散經營的小農業不可能獲得規模效應。不僅如此，經營規模如此小的耕地還必須承擔更多的社會責任，即保證12億人口的糧食供給問題，農民的就業生存保障功能，等等。據有關專家預測，要保證我國糧食供給的經濟安全，糧食種植面積不能小于16億畝。也就是耕地能夠機動種植其他高附加值經濟作物的耕地只有3億多畝。這就決定了大部分的耕地只能種植比較效益低的糧食。人均耕地本來就不多，而且這不多的耕地還必須以種植糧食為主。另外。要保證農民的就業和生存保障，土地必須失去作為生產要素所具有的流動性、效率性。“三農”問題的這種資源約束和社會功能是大部分發達國家所沒有的，這也是中國“三農”問題的特殊性之一。

不太發達的工商業，又遇上體制轉軌和資本替代勞動的革命。一是雖然我國建立了較為完整的工業體系，但是這些工業體系主要是以重化工業為主，對解決人民生活和就業，特別對于轉移農村剩余勞動力的牽動作用并不大。改革開放以后，雖然情況有所改觀，有助于解決就業的輕工業和鄉鎮工業得到了長足發展，但是面對龐大的農村剩余勞動力，仍是杯水車薪。可以說，沒有任何一個國家的工商業面對如此多的剩余勞動力轉移的任務。二是大部分的國有企業又要進行經濟體制改革，許多國有企業不僅不能夠吸納更多的農村剩余勞動力，而且還要釋放大量的失業工人，據有關部門統計，目前大約有下崗職工2000萬人，隨著改革的進一步深入，特別是加入世貿組織和政府機構、事業單位改革，還將有430萬人被分流，五年內還將有2900家大中型企業被調整，有近500萬職工失去就業崗位。這也在一定程度上阻撓了農村剩余勞動力的轉移。三是農村剩余勞動力還沒有從根本上得到解決，又遇上了知識經濟和信息產業的革命，許多企業為了增強競爭力，不斷采用資本密集型的生產方式，這又在一定的程度上起到了排斥勞動力的作用。而西方國家在工業化時期，雖然也存在資本對勞動的替代，但是在剩余勞動力基本吸納完畢后，才開始以資本替代勞動，沒有我國來得這么快，工業化與信息化和資本密集化幾乎同時進行。這也是其他工業化國家所沒有過的，這勢必進一步加劇“三農”問題的嚴重性。農業先天性“早熟”。進入九十年代以來，農產品的供給與需求基本實現了均衡，而且主要農產品還出現了結構性過剩。這一問題過早出現，打亂了我國解決“三農”問題的步伐。這一問題的出現也有一定的必然性，從發達國家發展經驗來看，在工業化中期階段，工業對農產品的需求依然強勁，仍然是需求大于供給，這種狀況對解決“三農”問題是大有益稗的。但是我國在工業化的中期，各個產業對農產品的需求就已經基本出現飽和了，這種畸形的“早熟”使我國在沒有任何思想準備和物質準備的情況下出現了。這也是發達國家不曾遇到過的問題。

三、特殊的外部環境

在發達國家解決“三農”問題時，全球化市場并沒有形成，不擔心其他國家搶占國內市場，而且發達國家還可以憑借強大的經濟、軍事和政治優勢為自己的農產品開辟新市場。因此，發達國家在解決“三農”問題時有著得天獨厚的優勢和機會。這些都有利于“三農”問題的解決。但是我國卻沒有這么好的條件和機會。其特殊性主要體現在三個方面：一是我國在著手解決“三農”問題時，全球市場形成，我國的農業生產經營納入了世界農業生產體系，而我國大部分農產品沒有比較優勢（規模小、成本高、質量低，標準體系不健全，等等），不僅難以開拓國外市場，而且連保住國內市場都難。今年以來，日本、韓國、歐盟對我國具有一定比較優勢的蔬菜、畜產品以技術性壁壘進行限制性進口，就表明我國要提高農產品質量、提高農產品的技術標準和進行標準化生產還任重道遠。二是加入WTO，縮小了政府保護農業的空間，這使我國不能像發達國家一樣，在基本上解決“三農”問題后，再開放市場，或者借助全球化解決“三農”問題。“屋漏偏遇連天雨”，我國是在“三農”問題最嚴峻的時候加入WTO，農民和農業所受的沖擊可想而知。據分析，如果中國承諾的農產品進口關稅配額全部完成，全國6.4%的播種面積將被替代，6.5%的農村勞動力將被迫放棄農業生產，平均每個農業勞動力將損失102元，中西部糧棉主產區受的沖擊更大。有關專家測算，入世后，我國的谷物將減產7.7%，小麥減產4.7%，大豆減產4.5%，棉花減產3%，油料減產3.6%，糖料減產2.5%，種植面積的壓縮將減少2086萬至2550萬個就業崗位。三是雖然我國加入WTO，便于擴大農產品出口，但是由于我們不太熟悉WTO的規則，必須承擔一定的“學費”，而熟悉和運用WTO的規則，需要較長的時間來摸索。在外國農場主游刃有余的利用規則時，我們還是“小學生”。

四、特殊的農村行政管理體制

我國的農村管理體制是當時理想的政治制度設計的產物。主要有三個方面的目的：一是為了完成計劃管理的目標，即催耕催種；二是為了保證國家的工業化戰略能夠實現，嚴格控制農村和農民；三是當時的交通、通訊不便，行政管理的幅度小。在上述要求下，農村設立了龐大的管理機構，有大量的鄉村行政管理人員，而且這些行政管理人員都必須由農民來供養。其特殊主要體現在二個方面，一個是鄉村行政管理人員的工資全額由農民支付；另一個，供養的人員是如此之多，承擔的鄉村管理費用是如此之大是全世界所罕見的。“吃皇糧”的人多得怎么樣呢？我們可以從以下幾組數字看出一個究竟：一是從大數來看，農民承擔了70%的“吃皇糧”的人員，即農業以15%左右的產值負擔了70%的“吃皇糧”的干部。二是從鄉鎮來看，我國農村共有2.38億戶、9.2億人，設立近4.5萬個鄉級政府，平均每一個鄉級政府僅5320戶，2萬人，特別是中西部大多數鄉鎮財政收入只有一百多萬元，有的鄉鎮甚至不足一百萬元，嚴重入不敷出，收支缺口必然要農民的剩余收益來填上。三是從縣一級政府來看，縣一級財政平均供養大約為15000人，多的超過了20000人，少的也有12000人，如果是百萬人口的縣，平均每1000人供養的“吃皇糧”的為15人，多的為20人，少的為12人，如果再將村組干部包括進來，每個村含村組干部折為8人，則每1000人供養的干部平均則會達到23人以上。但是并不是每個縣都有百萬人口，所以每1000人所供養的人口要遠遠大于23人。四是縣級財政的80%以上是用來養人，鄉村兩級干部收稅費其實就是收自己的“口糧”的現象也說明了這一點。“食之者眾，生之者寡”，農民的收入要先養這一大批“吃皇糧”的人員，增收當然難。農民支付的農村行政管理費有多重呢？筆者從湖南、湖北的部分鄉鎮的調查情況和新聞媒體的反映來看，農民人均負擔（包括合法和不合法的負擔）畝平高的達400多元，低的也有300多元，人平300元左右。目前我國的“三農”問題嚴重，與我國特殊的行政管理體制可以說相輔相成，而農村行政管理體制與我國的政治體制是一脈相承的。所以特殊的農村行政管理體制和政治體制使“三農”問題特殊化和復雜化。這是任何一個發達國家在解決“三農”問題時所沒有的遇到的問題。

五、特殊的意識形態

解決“三農”問題，幫助農民增收致富，是所有政府的職責，而且這個問題，解決得好不好是衡量政府績效的重要標志。古今中外，概莫能外。但是我國“三農”問題往往與意識形態交織在起，賦與了很多的政治涵義，給了政府更多的壓力和責任，也給了農民更多的怨恨理由和機會。特殊之一：社會主義的根本目的是共同富裕，如果農民不能與城里人一樣富裕，如果城鄉差距還不斷擴大，就會有違社會主義的根本目的，從而使社會主義站不住腳。特殊之二：共產黨是為大多數人謀福利，如果70%以上的農民的問題不能解決，則使農民失去對黨的信任和支持。特殊之三：土地公有。傳統社會主義者認為，現在農村最能體現社會主義的就是土地公有。可以說，土地公有是社會主義的最后堡壘，而要控制土地就必須控制土地所有權。國家控制土地雖然可以保證人人有土地，但是犧牲效率，控制土地的機會成本極為高昂。這些特殊性使黨和政府在解決“三農”問題時任務更重，壓力更大，政策選擇的空間更小，不可能推行如英國的“羊吃人運動”。這些特殊性也使農民和經濟專家不從農民身上找問題，總是片面的從政府身上找問題，怨恨政府，有些人甚至把這種特殊性作為攻擊政府的武器。可見“三農”問題的意識形態性也是外國在解決“三農”問題過程中所沒有的。

由于“三農”問題有如此多特殊性，這就要求我們必須客觀的看待“三農”問題。一是“三農”問題解決的難度大，復雜程度高。二是不是政府不想解決“三農”問題，而是沒有能力解決“三農”問題，“三農”問題不是那一屆或者那幾屆政府，或者某一項政策或者某幾項政策導致的問題，而是一個長期的歷史積累的問題。三是不是農業本身就能夠解決的問題，而是需要各方面的力量共同作用。四是“三農”問題的解決需要很長的時間不是一年二年就能夠一蹴而就的問題，需要長期有艱苦努力，可能還需要二、三代持續奮戰。當然我們也不能以“三農”問題的特殊性為藉口，推卸責任或者夸大問題的嚴重性。我們只有用客觀的眼光看待“三農”問題，才不會一味的求全責備，才不會急功近利，才會用務實的精神正確處理和解決“三農”問題。

1、張倩肖、王榮鴿，“論政府農業上的政策偏差及取向”，《經濟改革》1998年1 期；

2、農業部農村經濟研究中心：“收入增長·就業轉移·城鎮化推進”，《管理世界》1999年第1期；

3、賈大明，“中國農業如何面對入世的沖擊與挑戰”，《科技導報》2002年第10期；

4、陳吉元、韓俊：《人口大國的農業增長》，上海遠東出版社；

5、國土資源部編《全國土地利用總體規劃綱要》；

6、歷年統計年鑒。