論文關鍵詞：農村社會養老保險家庭養老土地保障保障模式

論文摘要：我國剛剛邁進小康社會就面臨嚴峻的人口老齡化問題。由于城鄉二元經濟結構，我國農村社會保障一直處于社會保障體系的邊緣，農民只能單純依靠家庭養老和土地保障。隨著農村社會經濟的不斷發展，傳統養老模式面臨諸多挑戰，現行農村社會養老保險尚難以獨立承擔農村居民的養老重任。當前，應該多管齊下，充分發揮家庭養老功能，提高土地保障能力，健全農村社會養老保險制度，將家庭養老、土地保障與社會養老結合起來，是解決我國農民養老問題的現實選擇。

隨著農村人口出生率的下降以及人口城鎮化進程的加快，農村人口老齡化的速度和程度高于城市。日益龐大的農村老年人口群體對傳統養老保障模式提出了嚴峻的挑戰，劇烈變動的經濟結構與社會結構將農村社會養老保險推上了改革的前臺。但我國現行的農村社會養老保險制度尚未完全建立起來，并且面臨諸多問題。因此，解決廣大農村居民老有所養的問題，選擇適合中國國情的農村養老保障模式，是我國政府迫切需要解決的現實問題，也是理論界迫切需要研究的重大課題。

一、不容忽視的農村人口老齡化問題

老齡化是指老年人口占總人口的比重不斷上升的過程。據2000年第五次全國人口普查數據公報顯示，我國31個省、自治區、直轄市的人口中，0—14歲人口為28 979萬人，占人口總數的22.89%;15—64歲的人口為88 793萬人，占總人口的70. 15%;65歲及以上人口為8 811萬人，占總人口的6.96%。同1990年第四次全國人口普查相比，0—14歲人口的比重下降了4. 8個百分點，65歲及以上人口的比重上升了1. 39個百分點。人口年齡結構發生了較大變化，以人口科學劃分人口年齡結構的三種類型標準來看，我國人口結構已逼近老年型。老齡化進程的快慢取決于平均壽命的提高和生育率的下降速度。改革開放以來，隨著社會經濟的迅速發展，人民生活水平的巨大改善和醫療衛生保健事業的發展，我國人口平均壽命已從1949年的35歲上升到目前的70多歲;特別是20世紀70年代初開始的計劃生育，效果十分顯著，使我國成為世界上生育率下降最快的國家。估計到本世紀中葉，我國老年人口比例將接近1/4。從現在起，“我國將出現世界上前所未有的人口高速老齡化，老年人口比例將在很短的時間內達到一個相當高的水平”。

我國農村人口老齡化除具有全國人口老齡化的共同特征外，其人口老齡化的實際程度還要高于全國人口老齡化的平均水平。由于計劃生育的重點在農村，農村的獨生子女戶，特別是獨女戶和雙女戶在大幅度增加，“四、二、一”的代際人口模式正逐漸形成;目前及今后相當長的時期內還將繼續出現農村大批青壯年勞動力向城鎮流動和轉移，老人與子女呈疏離之勢，一些“老人村”正在形成，農村人口老齡化程度高于城市成為進一步發展趨勢。據統計，“2000年底，我國60歲以上老年人口達到1. 3億左右，其中，農村老年人口大約有1億，其總量遠遠大于城市老齡人口，是世界上農村老年人口最多的國家”。同時，我國農村除了面臨原有老年人的養老問題(存量問題)，還面臨新增老年人的養老保險(增量問題)，而城鎮面臨更多的是增量問題。這預示著未來農村養老問題將比城市更嚴重.更值得人們關注和深思。

二、農村傳統養老模式面臨嚴峻挑戰

在探討農民的養老問題時，許多人的思想還囿于傳統的養老模式，即家庭養老、土地養老和集體養老。誠然，農村傳統養老模式曾起過重要作用，但隨著經濟社會的不斷發展，單純依靠這一傳統養老模式很難與時俱進。家庭養老在我國既是一種悠久的傳統，又是一項古老的制度.或者說是一種制度化的傳統。傳統的大家庭，由于人口多，且多以農耕為主，人口流動率很低，一家一戶構成完整的社會細胞，根本沒有社會化養老的可能，家庭養老是最自然的選擇。在農村，家庭養老是老年人最重要的養老方式，起著主渠道作用。據有關部門的調查和統計，中國農村家庭養老約占整個養老保障的92%。家庭養老有其相當深厚的經濟、文化、法律和心理基礎，但這并不意味著家庭養老具有超穩定性。隨著社會經濟的發展，家庭養老面臨著前所未有的挑戰:首先，老年人口扶養比例增大。老年人口高齡化的加劇，意味著需要贍養老年人口增多，養老資源需求加大，但家庭贍養能力并未同步提高，從而造成老年人口需求與家庭贍養能力之間的矛盾，長壽與生活質量難以統一。其次，農村老年父母身邊子女數的減少，弱化了家庭養老功能。農村人口向城鎮的流動以及計劃生育政策的實施都導致了他們身邊子女數減少，從而使得家庭養老不僅在經濟上而且在時間和精力上都難以承受。最后，現代社會的家庭觀和老年價值觀不斷沖擊著傳統的家庭觀和老年價值觀。在日益發達的市場經濟條件下，商品、貨幣觀念以及價值規律等對傳統家庭和倫理道德的沖擊日趨強烈，人們對小家庭的偏好和對大家庭的冷漠成為社會發展的必然結果，依賴傳統的道德倫理觀來維持農村家庭養老已顯得力不從心。可見，傳統的家庭養老正發生著決定性的變革。在發展市場經濟的今天，建立在自然經濟基礎上的家庭保障功能正在降低，一定程度上影響了家庭成員作為養老義務承擔者角色的發揮，家庭贍養和生活照料功能必然受到削弱。

土地養老在農村養老保障中同樣占據著相當重要的地位。長期以來，農民的社會保障實質上是以土地為中心的非正規保障，特別是在農民收人來源中農業所占份額比較大的地區。但由于受土地制度、土地收人以及土地數量的限制，僅僅依靠土地難以滿足農村老年人口的生活保障需求。根據我國土地政策的規定，土地所有權歸集體，農戶只擁有土地使用權，農戶從土地得到的收益主要來自于土地收成。然而，從農村當前實際情況看，由于受產量及價格等因素影響，農民人均土地收人增長緩慢。據統計，“2000年農民人均土地收入為1 090. 67元，而同年人均生活消費支出為1 284. 74元”。顯然，土地收人無力滿足養老需求。再從比較利益角度看，隨著我國加人WTO，農產品提價空間將越來越小，而在以農戶小規模分散經營為主的農業生產結構下，農產品成本增長勢頭卻一直比較強勁，由此導致了主要農產品的成本純收益率越來越低。2000年全國糧食、棉花的成本純收益率分別為19.48%，50.63%，在價格和成本的雙重夾擊下，土地的生產資料功能已嚴重退化。同時，隨著我國現代化、城鎮化的發展，耕地面積呈遞減態勢:"1990，1995年和2000年分別為9684. 6萬hm 2， 9 567， 3萬hm 2和9 497. 1萬hm 2，加之農村自然人口數量不斷增加，農民人均耕地占有量逐漸減少。有限土地中的有限產出，農民難有足夠剩余以備養老之需。

從農村集體保障功能來看，農村聯產承包責任制的實行，改變了人民公社時期“三級所有，隊為基礎”的農村經濟體制，實行了以分散經營為主的生產形式。這種經營方式的變革，促進了農村經濟的發展，但也使集體的內部積累機制受到嚴重削弱。在許多地區，集體保障的基礎非常脆弱，其保障能力與保障水平完全取決于當地鄉鎮企業效益的好壞，而鄉鎮企業在廣大農村地區的發展并不平衡，其本身是否盈利也充滿著不確定性，農村集體保障在資金來源上隨之顯示出極大的不確定性。特別在一些貧困地區，集體保障部分基本沒有經濟來源，其結果影響了集體對社區保障的投人，使“集體喪失了對農民養老保障的調劑作用或作用不大”。從當前實際看，“全國農村集體辦敬老院1. 9萬所，人住老人約27.5萬人，國家集體救濟的社會散居孤寡老人為282. 8萬人”，占農村老年人口的比例很小。

三、現行農村養老保險有效性有限

由于傳統養老模式的局限性明顯，很多農村老年人的基本生活并未得到充分保障，未來農村老年人的生活保障將越來越困難。在這種情況下，民政部于1986年號召各地探索建立農村社會養老保險制度，1992年在山東煙臺、威海兩市試點基礎上制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，并決定在全國有條件的地方逐步推廣。截止2001年底，“全國已有31個省市自治區的2000多個縣不同程度地開展這項工作，6 000萬農村人口參加保險，108萬人領取養老金，基金滾存結余達216億元”。這項啟動于20世紀80年代中期的社會養老舉措，是“中國歷史上第一個針對農民的正式的社會保障制度，其意義非常重大·具有鮮明的社會和政治意義。同時也在一定程度上緩解了部分農民養老的心理壓力，特別是對于改變農民的養老觀念起到了很好的作用。但是我們也應該清醒地看到.現行的農村社會養老保險，由于還處于探索階段，在制度設計方面存在一些問題，使其養老保障有效性的發揮相當有限。

(一)社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性

農村社會養老保險《基本方案》規定:農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這是由中國經濟特別是農村經濟發展的具體情況決定的:國家財力有限，城市的社會保障尚且受困于資金緊張的局面，農村就無暇顧及太多了，因而資金籌集只能依賴于集體和個人。由于大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼。這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上已經不具備“社會”保險的含義.它已經是商業保險了，已經“是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄了”。也正因為這一點，政府不能強制要求農民參加農村社會養老保險。但如果要使這項工作開展下去，往往需要采取強制性的行政命令，這又違背了我國農村養老保險的自愿性原則。農村社會養老保險在制度設計時就已陷入了兩難境地。

(二)農村社會養老保險存在制度上的不穩定性

各地農村社會養老保險實施辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。各地農村社會養老保險制度的建立、撤銷，保費的籌集、運用以及養老金的發放都是按照地方政府部門制定的一些規章制度執行的，“根本不是農民與政府的一種持久性契約”，因此具有很大的不穩定性。實際上，我國政府對農村養老保險的態度確實時常發生動搖，有些地方的養老保險已經真的停辦了，導致木來就心存疑慮的農民更加不愿投保，這是缺乏法律保障的結果。

(三)養老保險基金保值增值困難

《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理，主要用以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值”。在實際運作中，由于缺乏合適的投資渠道，缺乏投資人才，有關部門一般都采取存人銀行的方式。但是自1996年下半年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值已經相當困難，更不用說增值了。這一方面造成了政府的包袱加重.現已出現參保人數越多，國家賠得越多的局面，農村養老保險因而陷人了“欲進不能，欲退不可”的尷尬境地;另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養老保險賬戶利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于原來預定利率計算出的養老金，農民對農村養老保險的信心大打折扣。 (四)保障水平過低

農村養老保險規定了繳納保險費的十個檔次標準:從2元起算、2元進制、至20元止。由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，“如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4. 7元，15年后每月可以領取9. 9元”，這點錢對農民養老來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至10元，仍然難以起到養老保險的作用。

以上分析可以得出.農村傳統養老模式面臨嚴峻挑戰，現行的農村養老保險又無法獨立擔當農民養老重任，中國農村老年人養老保障模式及其良性運行機制尚未真正形成。因此，探討符合中國農村實際的養老保障模式，從根本上解決農村老年人的養老保障問題，已是擺在我們面前不容回避、刻不容緩的社會問題。如果不未雨綢繆，而是臨渴掘井，將產生無法彌補的嚴重后果。因為人口的運動有著巨大的慣性，人口規律往往表現在當人們真正感受到問題的存在時，已無力使問題得以根本解決。這一點已被以往出現過的人口問題所證實。20-30年后，我國將出現老齡化的高峰，我們必須充分認識到農村養老問題的嚴重性，早作準備。

四、家庭養老、土地養老與社會養老相結合的綜合養老模式是我國農村養老的現實選擇

養老保障模式因社會、歷史發展階段不同而不盡相同，它是由生產力水平、社會結構和家庭結構共同決定的。多年的摸索與實踐告訴我們，盡管家庭養老面臨種種困難與挑戰，但并不意味著家庭養老將完全退出歷史舞臺。中國是一個農業大國，在農村仍以農業活動為主，且大多數地區仍處于貧窮落后的情況下，建立一種有效的與社會主義市場經濟相適應的市場化、社會化的農村社會養老保障體系，不可能一跋而就。家庭養老這種長期深刻影響我國廣大農民群眾的養老方式，仍具有其不可替代的重要作用，在未來相當長時間內仍然是必須采用的養老方式。同樣，在農村現有的經濟條件下，盡管土地的養 老保障功能十分有限，但還找不到能夠替代土地為 農民提供基本生活保障的物質條件，土地仍然是多 數農民的“衣食父母”，也是農村老年人作為交換子女養老的資源。但從長遠看，要從根本上解決農民養老問題，必須建立起與社會主義市場經濟體制相適應的農村社會養老保險制度。因此，在我國目前的社會經濟條件下，多管齊下，充分發揮家庭的養老保障功能，提高土地的保障能力。在此基礎上立足各地實際、分類推進農村社會養老保險制度，將家庭養老，土地養老與社會養老三者結合起來，是今后相當長的時間內解決農民養老問題的理性選擇。

(一)提高土地保障能力，充分發揮家庭養老保障功能

在社會養老保險一時還難以普及的現有社會經濟條件下，以提高土地的保障能力作為解決農民養老問題的基本出發點，仍具有十分普遍的現實意義。針對目前農村實際，主要從以下兩方面人手:一是提高農業經營效益和比較利益水平，活激土地的保障能力。一方面，積極促進農業結構調整，提高農業產業化經營水平，提高農產品的價格競爭力和加工增值程度;另一方面，從適應加人WTO后農業政策調整和農業競爭力提高的角度出發，改善政府對農業的調控方式，加強對農業基礎設施、農業科技、農產品營銷等方面的支持。二是變革與更新土地保障模式，積極探索多種形式的土地資本化道路。在有條件的地方，可實行土地股份合作制，將土地所有權或使用權以股份的形式界定給農民，農民可按股分紅。同時，各地應盡快建立與完善土地流轉制度，使土地通過反租倒包、轉包轉讓、租賃，拍賣、土地產權入股、大戶托管等形式，合理有償地流轉起來，使農民獲得相應的收人。

(二)逐步完善農村社會養老保險制度

1.重新認識政府在農村社會養老保障中的作用。農村養老保險在繳費問題上強調“農民個人是養老保險承擔的主體”，國家在經費上不予投人。在解決這方面的問題時國家把注意力放在了城市，并在城市職工的養老保險方面有比較大的投人。事實上，這里存在著一個如何看待農民的問題。中國的原始積累，農民做出過極大的貢獻，他們同城市職工一樣為國家、為社會創造價值，國家同樣需要一定的返還，城鄉養老保障的二元格局有悖公平。政府無論是從公民權利、從維護公平的角度，還是從穩定的角度看，都應該在農民的養老問題上承擔起自己的責任，加大對農村養老保險的資金投人。“通過制度的完善明確規定集體和國家對農民養老保險投人的最低限額·并落到實處，這是制度建立的關鍵所在。”

2.確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。國家關于農村養老保險的方針 政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地也沒有規范統一的業務、財務以及檔案管理等規章制度，從而導致了農村社會養老保險制度上的不穩定性。通過立法的形式健全社會保險與社會保障制度，是世界各國開展社會保險工作的通行做法。我國農村養老保險經過10多年的探索，越來越多的農村居民離開土地，需要進人到社會保險體系中來。因此，應當從法律上明確農村社會養老保險是中國社會保障制度的重要組成部分，受法律保護。同時，以法律形式規定農村社會養老保險的對象、模式、基金的繳納與支付以及基金管理體制等，使農村社會養老事業在法律軌道上全面健康地發展。

3.提高基金的保值增值能力，解決農村社會養老保險的支付問題。養老保險基金首先要保證其安全性，因為增值最大化并不是養老保險基金的主要目的。其次，允許養老保險基金進行適當的投資組合，適當放寬投資領域。可選擇投資回報率較高且較穩定的大型基礎設施建設領域進行投資，提高其盈利能力。最后，由于農村養老保險基金，大多集中在縣級保障部門，受人才、信息、投資能力等方面限制，保值增值能力較弱，可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資代理制，將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，提高積累資金的增值率。這樣，農民的養老才有保障，才能實現積累制養老保險的初衷。