摘要：憲法、組織法、環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)地方法規(guī)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的立法規(guī)定存在沖突，沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為環(huán)境保護(hù)獨(dú)立主體的地位與環(huán)境保護(hù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立價(jià)值追求的要求，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)沒有得到充分發(fā)揮。有必要通過完善現(xiàn)有立法對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)規(guī)定的不足之處，強(qiáng)調(diào)其所承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職權(quán)，以促進(jìn)我國特別是農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；環(huán)境保護(hù)；職權(quán)；立法 政府在解決環(huán)境問題中發(fā)揮著極其重要的作用，是我國環(huán)境保護(hù)的中堅(jiān)力量。就目前來看，各級政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)是否真正得到重視及行使，是我國環(huán)境保護(hù)工作能否順利實(shí)施、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)能否圓滿實(shí)現(xiàn)的重要因素。 依據(jù)《憲法》1及相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基本的一級行政區(qū)劃，是國家在農(nóng)村地區(qū)最基礎(chǔ)的一級政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是我國行政體系中最為基礎(chǔ)的一級。作為一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依法承擔(dān)包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的許多職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)并非一開始就明確規(guī)定于我國的各類法律之中，而是隨著環(huán)境問題的日益凸顯和國家對環(huán)境保護(hù)的逐步認(rèn)識與不斷重視才逐漸出現(xiàn)在有關(guān)立法之中。目前，我國的許多憲法類法律、環(huán)境保護(hù)類法律都以不同方式在不同程度上規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)并未得到應(yīng)有的重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的弱化、消失，是農(nóng)村環(huán)境問題日益嚴(yán)重的一個重要原因。 一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)在憲法類法律中的體現(xiàn) 1.憲法及組織法的規(guī)定 (1)1954年憲法頒布之前的規(guī)定。在中國人民政治協(xié)商會議通過的《中央人民政府組織法》中僅規(guī)定了中央人民政府委員會及政務(wù)院等中央部門的職權(quán)，并沒有對地方各級人民政府的建置與職權(quán)作出規(guī)定。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，其中規(guī)定鄉(xiāng)、行政村人民政府委員會是本行政區(qū)域行使政府職權(quán)的機(jī)構(gòu)，它由同級人民代表會議選舉的正、副鄉(xiāng)(村)長和若干名委員組成。其職權(quán)是“執(zhí)行上級人民政府的決議和命令；實(shí)施鄉(xiāng)人民代表會議通過并經(jīng)上級政府批準(zhǔn)的決議案；領(lǐng)導(dǎo)和檢查鄉(xiāng)人民政府各部門工作；向上級反映本鄉(xiāng)人民的意見和要求”。2 (2)1954年《憲法》與《組織法》的規(guī)定。1954年《憲法》對地方各級人民委員會(即地方各級人民政府)規(guī)定的職權(quán)為“依照法律規(guī)定的權(quán)限管理本行政區(qū)域的行政工作；執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決議和命令；依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決議和命令”，沒有明確提到地方各級政府，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有環(huán)境保護(hù)的職權(quán)。但是值得注意的是，1954年《憲法》第六條規(guī)定了“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”，并且規(guī)定了國務(wù)院及地方各級人民代表大會有“保護(hù)國家利益”、“保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)”的職權(quán)。3因此，作為國務(wù)院下屬行政體系的一級以及地方人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)該保護(hù)這些屬于國家利益和公共財(cái)產(chǎn)的自然資源。相應(yīng)的，1954年《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》也沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)。 (3)1978年《憲法》與1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定。基于我國環(huán)境的惡化和對環(huán)境問題的認(rèn)識，1978年《憲法》第十一條首次明確規(guī)定了“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。但是，在國務(wù)院及地方各級革命委員會(人民政府)的職權(quán)中并沒有對此作出進(jìn)一步規(guī)定。1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》也沒有在地方各級人民代表大會與人民政府的職權(quán)中規(guī)定環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。 (4)1982年《憲法》及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定。1982年《憲法》對環(huán)境保護(hù)的規(guī)定則更為明確：第九條規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”而同年修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》仍然沒有將環(huán)境保護(hù)納入地方各級政府的職權(quán)之中。 (5)1995年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定。1995年第三次修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》終于對《憲法》的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)的需求作出了回應(yīng)，縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會和縣級以上地方各級人民政府行使的職權(quán)中，增加了“環(huán)境和資源保護(hù)”的內(nèi)容。4然而，值得注意的是，此次修訂及以后對該法的修訂都沒有再更進(jìn)一步在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)中增加“環(huán)境和資源保護(hù)”的內(nèi)容。 2.地方組織法的規(guī)定 由于1986年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》已在其附則中規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)該法和實(shí)際情況，對執(zhí)行中的問題作具體規(guī)定，因此許多省、市、自治區(qū)隨后分別出臺了有關(guān)的地方性法規(guī)。筆者對這些地方性法規(guī)進(jìn)行考察后卻發(fā)現(xiàn)，雖然在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中并未對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)作出規(guī)定，但是各地方性法規(guī)中卻對此作出了明確的規(guī)定。 1989年3月《上海市鄉(xiāng)人民政府工作暫行條例》規(guī)定：鄉(xiāng)人民政府的任務(wù)包括“制訂和組織實(shí)施鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃，加強(qiáng)公用設(shè)施建設(shè)、水利建設(shè)、土地使用管理和環(huán)境綜合整治，合理利用自然資源，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”。而在第六條規(guī)定了鄉(xiāng)政府可以根據(jù)工作需要設(shè)立環(huán)境保護(hù)助理，并于第二十三條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)助理的三項(xiàng)職權(quán)。5 同年，《陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例》(現(xiàn)已失效)規(guī)定“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源的管理。做好環(huán)境保護(hù)、防汛和水土保持等工作”。1991年《內(nèi)蒙古自治區(qū)蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府工作條例》規(guī)定了蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府“制定蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)公用設(shè)施的建設(shè)和土地、林地、草原的使用管理，合理利用自然資源，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”的職權(quán)。1996年《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作暫行條例》規(guī)定“加強(qiáng)水利建設(shè)、土地使用管理和環(huán)境綜合整治，合理開發(fā)、利用自然資源，保護(hù)耕地，改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境”。 可見，這些或早于或晚于1995年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的地方立法對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)的認(rèn)識并不相同。地方立法并沒有將環(huán)境保護(hù)職權(quán)僅限于由縣級以上人民政府承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)非但沒有得到否認(rèn)或回避，反而逐步得到了承認(rèn)和重視。這點(diǎn)從環(huán)境保護(hù)職權(quán)在所列舉的政府職權(quán)的位置逐步靠前中可見一斑。 二、環(huán)境保護(hù)類法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定 環(huán)境保護(hù)類法律、法規(guī)對政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的規(guī)定與憲法、組織法類法律、法規(guī)的規(guī)定并不相同。環(huán)境保護(hù)并不是被作為集中列舉的政府的抽象職權(quán)之一，而是規(guī)定了政府所應(yīng)承擔(dān)的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)具體職權(quán)，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極少作為一個獨(dú)立的主體出現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)類的法律、法規(guī)之中，而是往往隱身于“國家”、“一切單位和個人”、“(地方)各級政府／人民政府”這一類語言符號之內(nèi)。 1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職權(quán)的立法例 (1)國家。我國的環(huán)境保護(hù)類法律、法規(guī)充斥著對于“國家”的環(huán)境保護(hù)職權(quán)的規(guī)定。然而，究竟“國家”背后所代表的是什么，由什么主體來具體承擔(dān)“國家”的環(huán)境保護(hù)職權(quán)往往并不是很清楚。在各種場景之下，出于不同目的，“國家”所代表的主體范圍幾乎可以被無限擴(kuò)大，被賦予極為豐富的內(nèi)涵。正因?yàn)槿绱耍P者認(rèn)為，至少基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政體系一員所體現(xiàn)的公權(quán)力特性，其應(yīng)該可以被歸于“國家”這一話語符號之中，換言之，國家的環(huán)境保護(hù)職權(quán)也應(yīng)該成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)。6 《環(huán)境保護(hù)法(試行)》第三十一條就曾規(guī)定，“國家對保護(hù)環(huán)境有顯著成績和貢獻(xiàn)的單位、個人，給予表揚(yáng)和獎勵”。《環(huán)境保護(hù)法》第四條、第五條7，《水污染防治法》第二十二條8，《大氣污染防治法》第三條、第八條、第九條9等都規(guī)定的是“國家”在實(shí)施環(huán)境保護(hù)工作中的職權(quán)。這些職權(quán)也應(yīng)該被視為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)之一。