論文摘要：本文介紹了環境保護民間組織的基本情況，闡明了中國環境保護民間組織在、和環境領域的作用和，了中國環境保護民間組織的政策和，重點了有關環境保護民間組織的指導思想和原則、一般政策和專門政策。

關鍵詞：非營利部門，環境保護民間組織，環境保護，民間組織，環境政策，環境法律

當代中國的環境保護民間組織是非營利部門的一個組成部分，是中國保護環境資源、防治環境污染和環境破壞的重要力量。研究、掌握環境保護民間組織的現狀、性質、特點、作用和發展，制定適當的環境保護民間組織的政策和法律，對于發揮環境保護民間組織的積極作用，促進社會、經濟和環境的可持續發展，具有重要的現實意義和意義。

一、環境保護民間組織發展的一般情況

中國的環境保護組織性活動，絕大多數由中國政府直接支持、贊助、組織和發動，主要是各種形式的環境保護宣傳活動，如環境保護宣傳月活動、環境日活動；也有少數由部分公民自發形成的反污染活動和環境保護義務活動，但這些活動一般規模較少、聲勢不大。例如，早在1964年，因湖北省武漢市葛店化工廠的嚴重環境污染導致工廠周圍居民自發組織群眾活動，忍無可忍的農民曾堵死工廠的出水口，當時的湖北省省長急忙派武裝人員將帶頭“鬧事”的農民逮捕入獄才平息這次事件[2] .1986年至1987年間，河南省信陽地區接連發生3次特大污染事故，造成農民直接經濟損失100多萬元；由于沒有得到及時解決，一部分農民便自發地開始“抗糧”、“抗稅”；拖到1987年夏，問題仍然沒有得到解決，致使羅山縣10個村的上千農民聯合要求上訪行署以表示對那些踐踏農民利益者的抗議，經過縣鄉干部苦苦相勸，才暫時平息了風波[3] .

在中國，按照西方標準的純民間環境保護組織雖然很少，但近幾年已屢有所聞。例如，遼寧師范大學學生、生物系團委書記許巖于1985年發起成立了“愛鳥協會”，這個協會以“傳、帶、幫”的形式一級一級地流傳至今[4] .據1989年1月31日《中國環境報》報道，安徽一批有志于環境美學研究的美學專家及其他社會工作者成立了一個“綠色文化與綠色美學研究會籌委會”。1991年，北京大學學生自己組織了一個致力于環境保護宣傳教育事業的“環境與發展協會”；吉林大學的幾名大學生發起成立了環境保護協會，到1997年已有9個系200多名大學生加盟這個組織。1992年3月，廣州師院生物系成立了有30名社員參加的“環境教育活動社”，到1997年已有在校學生社員200多人。1993年3月，廣東省環保學校成立了“綠色學社”，每年有固定社員60多人。據1995年2月18日《中國環境報》報道，1993年6月，四川省道教學者李遠國先生在其所居的成都市設立了國際環境教育中心“綠色文明俱樂部”，發起了名為“為了唯一的地球”的全國簽名運動，該簽名運動得到藏密氣功領導人劉尚林先生等人的響應，迅速征求到28萬名簽名者。1993年12月，山東省威海個體戶谷成榮成立了被《中國環境報》撰文認為是我國第一個民間綠色協會的“威海市民間綠色協會”。1994年12月，民政部正式批準由全國政協委員梁從誡先生于1994年3月在北京成立的“中國文化書院綠色文化分院”，簡稱“之友”，主要研究環境教育和信息的關系，還舉辦過綠色文化講座、青少年綠色夏令營和環境意識調查活動；該組織也被《中國環境報》稱為中國第一個純民間環保團體，并于1995年11月在日本獲得“亞洲環境獎”。1995年1月6日，中國綠色環境發展中心在北京成立。據1995年6月13日《中國環境報》報道，到1995年6月福州市已成立“鼓樓區安泰街道環保協會”等14個環境保護民間組織；據1997年5月15日《中國環境報》報道，福州市有27個環保監督隊和18個環保協會，先后有上千人參加上述民間環保組織。1995年春天，河北經貿大學教師張忠民組織幾名學生成立了大學生環保社團“自然之子”，短短幾個月，“自然之子”發展到300多人、擴大到全校十幾個系。據1996年3月26日《中國環境報》報道，我國第一個由農民自發組織的生物多樣性保護組織──“云南高黎貢農民生物多樣性保護協會”，在高黎貢山國家級自然保護區所在地（云南保山市芒寬鄉白花林村公所）掛牌成立，有會員50人，聯合國“人、土地與環境變化項目”負責人哈羅德博士得知消息后，申請加入該協會成為第51名會員，并交納了第一筆會費。1996年4月北京“綠色大學生論壇”成立，該論壇由北京各高校倡導環境保護的大學生社團組成，旨在倡導校園綠色文明，提高大學生的環保意識，積極推動中國青年的環境保護運動[5] .1996年6月5日，北京輕學院學生成立了GREEN DAY環保協會；1996年秋天，云南大學生物系96級生態學專業學生倡導成立了環保志愿者協會“喚青社”，很快發展到57個志愿者。由于《中國環境報》等新聞媒體的大力介紹和有關部門的支持，1997年是中國環境保護民間組織發展較快的一年。許多民間環境保護組織開始在報紙上亮相，《中國環境報》1997年7月27日用整個頭版一個版面介紹了過去從未在報上披露的6個學生環境保護組織，在此前后還介紹了一些環保民間組織。1996年年底，重慶大學物理系95級學生李志峰等3名學生，在校園發起了有2000多人參加的“綠色行動”簽名活動，1997年5月，重慶市第一家校園環保社團重慶大學“綠色家園”環境組織正式成立，該組織成立不到3個月，就團結了100多名學者和學生，以“保護生態環境、傳播綠色知識”為旗幟，迅速地將綠色風暴推向重慶市的各個高等學府。1997年5月，北京農學院成立了一個由60多人組成的“綠色俱樂部”，暨南大學綠色志愿者服務隊成立時首批隊員就達180多人。據《《中國環境報》》1997年5月29日報道，由海內外關心和從事中國環境保護事業的各類專家和學者組成的“全球中國環境專家協會”近日在美國華盛頓正式成立，已有來自美國、加拿大、歐洲及亞太地區的200多名會員。據1997年6月29日《中國環境報》報道，甘肅省張掖地區近日成立了一個青年民間環保組織，叫做“青年志愿者綠色環保服務大隊”，將青年志愿者活動與環保事業有機地結合在一起。1997年12月2日，“武漢大學環境保護協會－現在就行動”這一學生環境保護群眾組織正式成立，該協會一開始就有180多人參加，成立后不久就與澳大利亞悉尼大學的環境法學生聯合開展活動。1998年4月，青海首家民間環境保護團體－青海江河源環保促進會在西寧成立，該組織的宗旨之一是促進民間環保工作的開展，提高公民的環境道德和意識，爭取實現江河源區流域社會經濟可持續發展[6] .1998年8月，首屆全國“地球獎”獲得者、61歲的高級教師周美恩發起創辦了江蘇省首家民間環境保護組織“綠色之家”，并于8月8日至10日舉辦了首屆骨干培訓班[7] .另外，全國各地的地方報紙也相繼報道了一些環境保護民間組織成立的消息。

從地區分布看，北京、廣州、重慶、福州等地的環境保護民間組織比較活躍。據調查[8] ，在1998年，北京市共有5家完全由民間發起，依靠民間力量組織起來的純民間性環保組織（或志愿者聯合體），即：自然之友，地球村，綠家園志愿者，綠色大學生論壇，大學生綠色營。從社會階層看，學生環保團體在我國環保團體中起著先鋒作用。其中，北京高等院校一直是我國大學生環保社團十分活躍的城市，在首都36所高等院校中有11所設有13個學生環保社團，即：清華大學綠色協會；北京大學綠色生命協會；北京大學環境與發展協會；中央民族大學綠色協會；北京理工大學的“資源與環境保護協會”北京工業大學雪鳥社；北方大學綠色之家；北京輕工業學院學生成立了GREEN DAY環保協會；北京航空航天大學環境與發展協會；中國農業大學綠洲社；北京林業大學山諾會（“科學探險與野外生存協會”）；北京師范大學生物學社以及北京師范大學PREED學社。，廣州地區的高等學校甚至中學，已經成立各種形式和名稱的環保團體。

從總體上看，目前我國環境保護民間組織的現狀是起步晚、數量少、作用小、影響微、活動范圍窄、與工業發達國家的差距大，不但與工業發達國家的民間環境保護群眾組織不可比擬，也與有12億人口的環境大國地位不相符合，難以滿足環境保護事業和市場經濟發展的需要。另外，在國際環境保護領域，我國民間環境保護群眾組織所起的作用、所作的貢獻也與我國的地位不相般配。

二、環境保護民間組織的作用和影響

在《可持續環境法》一書的第一部分“概論編”的第一篇“環境法的歷史”的“結論”中，美國環境法所的所長威廉？弗崔爾（J. William Futrell）寫道：在當代，民眾的爭論已經如同美國初期從13州向西越過阿巴拉契安山一樣而擴大到了生物圈。目前的形勢是重復環境歷史的主旋律，即公民社團在確定環境進程方面的重要性。這些社團一直是確定公眾價值、私人民事權利以及發動他們支持的公眾輿論方面的改革的發動機。美國演講中的許多道德主義都來自與這些社團的密切聯系，其中許多社團已經具有組織完備的派別。是公民團體對自然保護的關心而提出了問題，使得制定政策和法律的人被迫作出反映。如果沒有處于重要地位的由公民團體自愿結成的聯盟，在美國社會生活中任何改革都不能進行。對美國社會運動的主流而言，這些社團是富于創造性的源泉，他們敢于面對權勢說出真話。開明的領導人、家、科學家、家和作家，不僅通過他們的出版物，而且通過他們對這些社團組織的領導作用，在確定改變環境的議程、發起保護自然的圣戰方面起著領導作用。亞當斯（Ansel Adams）將他的照片捐贈給色拉俱樂部并且為該俱樂部的理事會服務了20多年。利奧波德（Aldo Leopold）幫助建立了原生地協會。自愿組成的社團培育著自然保護的信念和熱情，推動著世世代代走向改革的交替循環[9] .

在前階段，中國很少有人像美國學者那樣看到環境保護民間組織的重要作用。但是，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和法制建設的健全，中國共產黨和人民政府的職能正在發生相應的轉變，黨和國家需要把一些工作任務交給社團去完成；黨和國家與社會團體的關系正在進行調整和改革，總的改革方向是切實改變社團的行政化和機關化傾向、將黨和政府與社會團體區別開來；因此，作為黨和政府聯系人民群眾的紐帶的社會團體和民間組織，今后其地位和作用將越來越重要。目前我國有關部門和高層人士已越來越認識到環境保護民間組織的重要性。例如，《中國環境報》1997年5月25日發表的文章“民間環保：小荷已露尖尖角”滿腔熱情地指出：“在世界性的環保潮流中，中國普通老百姓的環保意識逐漸覺醒，各種民間環保團體、學生社團以及各類依靠民間力量組織的與環境有關的科學考察、探險活動和環保活動如雨后春筍紛紛涌現，奏響了中國民間環保運動的高亢旋律。”同日發表的文章“環保是我們自己的事”認為：“中國民間環保正在形成一支不可忽視的力量”，“民間環保必將在我國的環保事業中發揮越來越大的作用”。全國人大環境和資源保護委員會主任曲格平指出：“民間環保組織的出現，是中國的一件新鮮事、一件好事”：“民間環保組織在這個時候出現，可以說是順應潮流、大勢所趨，它的數量不是太多了，而是太少了”[10] .在1996年7月召開的第四次全國環境保護會議上，國務院環境保護委員會主任宋鍵已經充分肯定“自然之友”等環境保護民間組織的作用，他在題為“依法保護環境，實現可持續發展”的講話中指出：“自然之友”等環保群眾團體，在宣傳環境保護、喚起公眾環境意識、提倡環境社會公德方面，起了很好的作用[11] .他在“一九九七年中國環境論壇──經濟、社會和環境可持續發展國際研討會”上的講話，再次強調了社會團體等非政府組織在發動、引導和保障公眾參與環境與發展事務方面的重要作用，明確指出：“社會團體代表著各自群體的利益，具有組織公眾、積極參與、共同行動的能力和積極性。在環境與發展事務中，社會團體的作用是重要的和不可替代的。”[12]從總的發展趨勢看，環境保護民間組織在我國社會、經濟和環境領域的地位、作用和影響將日益加強。概括起來，其作用和影響主要體現在如下幾個方面：

（一）環境保護民間組織形成保護環境的社會基礎和民眾力量，其活動有利于環境保護事業的發展

環境保護民間組織的種類繁多、功能多樣，它們從科學技術、文化教育、衛生、政治軍事、經濟貿易、道德法律、宗教信仰、民族風俗等各個方面，從事環境資源保護活動，開展各種環境服務和環境公益活動，將有力地促進環境保護事業的發展。政府和工業部門必須反映公眾在環境方面的愿望和要求；工業部門必須遵守政府制定的反映公眾意見的法規，必須更多更直接地反映內部職工、企業所在地居民以及顧客（消費者）所強烈堅持的環境觀點；這些因素使環境保護民間組織，即組織起來的那一部分公眾，比各自獨立行動的單個公民在決定環境優先時的作用更大。環境保護民間組織的活動有利于加強公眾與政府的聯系，它既是政府的依靠，又對政府進行監督；既是政府組織的補充，又在某些方面起著政府性環境組織所不能起的特殊作用。由于參加環境保護民間組織的成員大都是環保業余愛好者和有興趣或有志于環境保護的人；由于這些成員常常是自發或自愿結合的，他們大都能積極、主動地引導公民的環境保護意識，調動公眾積極性參與義務勞動、義務贊助等多學科、全方位的環境保護活動。環境保護民間組織可以根據群眾的反映、需要和環境狀況，及時、經常地采取植樹造林、清潔大掃除、收集廢物、專家咨詢、捐款、環境保護巡邏等各種群眾性的環境保護活動，開展和推動環境保護工作。環境保護民間組織在經濟上或活動經費方面不依賴政府，其活動經費主要靠本組織通過各種方式自行解決，即活動經費來源主要是本組織人員的會費、社會捐款、私人捐款等非政府渠道，顯然有利于減少國家和政府的財政支出。此外，通過民間環境組織還可以籌集民間閑散資金投入環保項目。因此，對政府環境保護部門而言，環境保護民間組織開展環境保護活動是一種不花錢或少花錢而辦大事的好形式。

許多國家的實踐證明，建立和發展環境保護民間組織，是保護環境的一種好的組織形式和有效途徑。目前，幾乎所有的工業發達國家都有許多非政府環境保護群眾組織，許多重大的環境保護運動和環境保護工作，都離不開非政府環境保護群眾組織的參與，有的則首先由環境保護民間組織發起或倡議；他們的活動和聲音幾乎傳遍環境與發展的各個角落，他們在環境保護領域的作用和影響越來越大，已經成為衡量一個國家環境保護事業興旺發達程度的標志。環境保護民間組織作為環境與發展領域的一支獨立力量，與各級政府、政府性群眾組織共同構成保護環境的完整的組織系統；他們的相互支持、補充、制約和促進，有利于形成對環境的全面保護、提高全社會的整體環境保護效益。這些國家的經驗說明，各級政府支持和依靠環境保護民間組織開展環境保護工作，不但有利于政府集中主要力量對付重點環境問題，節省政府的人力、物力和財力，而且有利于發動和依靠群眾保護和改善環境、有利于加快環境保護事業的發展。

（二）環境保護民間組織是維護其環境權益、自己保護自己的一種有效形式

環境保護民間組織最了解所屬人員的環境狀況，最關心本組織人員的切身環境利益。當政府活動和其它活動污染破壞環境時，當政府和污染者、破壞者不愿意或不能消除污染破壞或者為群眾提供充分的保護或救濟時，環境保護民間組織可以開展各種群眾自救活動，自己動手保護環境和和自已的環境權益。他們可以通過散發傳單、游行、集會、請愿、抗議、對話、談判、采取正當保護措施等行為和活動，對有關政府、公司施加壓力和影響，達到保護環境的目的。當群眾的環境權益受到政府行政行為的侵害時，或者當群眾的環境權益受到環境污染者、破壞者的侵害時，環境保護民間組織可以根據該國的法律，或者代表群眾以該組織的名義提起環境行政訴訟、環境民事訴訟特別是集團訴訟，或者支持該組織成員的上述訴訟，達到保護其環境權益或本團體所代表的利益的目的。對于環境刑事犯罪，環境保護民間組織可以依法支持和參與刑事訴訟。

（三）環境保護民間組織和群眾運動是公眾參與環境管理的一種有效形式，其活動有助于政府加強環境管理

環境問題和環境管理影響公眾的利益，公眾有權利得到環境信息，這是公眾參與的基本理由。通過環境保護民間組織和群眾運動，使公眾活躍地參與環境保護和環境管理，是保證環境政策和法規反映“民意”的必須，是促進公眾接受環境管理的必須，是減少政府和民眾摩擦的必須。環境保護民間組織可以采取群眾輿論、公眾評論、派代表參加環境政策制定和環境立法過程、派代表游說和訪問議員、派代表參加環境會議等方式，推動環境保護活動的開展。環境保護民間組織雖然沒有政府性環境組織那樣的權威、財力和手段，但它們活動方式多種多樣，且非常自由、靈活、分散和接近群眾，因而容易發現環境問題并及時加以制止和處理。環境保護民間組織通過參與環境管理，對政府環境政策和環境法規的制定和實施施加影響，監督政府、企業和其它機構在環境方面的行為和表現。

（四）環境保護民間組織在環境宣傳教育方面起著重要的作用，他們的活動有利于提高全社會的環境保護意識、促進環境道德風尚的形成

環境保護群眾運動和環境保護民間組織是一種發動群眾、宣傳群眾、教育群眾、組織群眾、動員群眾保護環境的好形式和有效途徑。群眾既是環境的主人，又是保護環境的主力。成立環境保護民間組織，群眾自己舉行環境保護集會、演講、報告、展覽、演出、情報交流、學術研究、義務活動、反污染抗議活動等各種群眾性活動；政府與環境保護群眾組織建立聯系，向環境保護非政府組織通報情況、發布消息、征求意見、舉行聽證會、進行環境行動動員等工作；這都可以提高全民的環境保護意識，影響、教育、動員大眾參與環境保護，起到很好的環境保護宣傳教育作用。

（五）在我國建立和發展環境保護民間組織，是適應社會主義市場經濟的需要，是與國際環境保護運動接軌的需要

在社會主義計劃經濟體制下，我國長期存在著黨政不分、政企不分甚至黨政合一、政企合一的現象，那時強調“一大二公”和高度集中，幾乎所有的企業都是單一的公有制。與這種情況相適應，社會團體和群眾組織也具有計劃經濟的性質，即實行單一而純粹的政府性社會團體模式，象工會、共青團、婦聯和學會這類群眾團體或組織均由政府和黨直接組織、直接撥款、直接管理，沒有也不允許有可能“與政府唱對臺戲”或不依賴政府撥款的自由群眾組織或民間團體。隨著改革開放的深入發展，我國進入了全面建設社會主義市場經濟體制的新時期。在社會主義市場經濟體制下，存在著多種所有制經濟，非公有制的企業逐漸增多，企業將逐步成為自行決策、處主經營、具有自主權的法人實體，自由和獨立的民眾成為市場的主體；市場經濟重視效益、平等、自由、公平和競爭，在統一、流動的市場中，處于平等地位的經濟主體遵循自愿、公平、等價有償等原則自由進行市場活動，政府不再直接管理企業而主要對市場實行宏觀控制，政府和作為市場主體的民眾的地位和作用都發生了相當大的變化；那種單一的、由政府直接管理和給予財政撥款的、政府性社會團體模式已經不能適應市場經濟發展的需要，市場經濟呼喚與其市場機制相協調的多元化社會團體模式，要求建立與黨、政組織相對獨立的民間群眾團體。市場經濟體制和市場的發展，引起了人們思維方式和價值觀念的變化，擴大公眾參與以及增加自由、民主、公開性和透明度的趨勢加強，這有利于形成環境與發展方面的群眾輿論、群眾壓力、群眾團體和群眾運動，從而為環境保護民間組織的產生和發展提供了條件。環境保護民間組織形式多樣、靈活機動，他們自主決策、自由開展活動、自己管理自己，具有在市場經濟體制下生存發展的能力和強大生命力。

（六）其他較為深遠的影響和作用

環境保護民間組織及其活動除了具有上述立竿見影的、容易察覺的直接影響和作用外，還具有某些深遠的、綜合性的影響。在全球范圍內興起的環境保護民間組織和群眾運動，以保護環境和合理利用資源為主題；以建立人類與環境和諧共處的新文化和新文明，實現經濟、社會和環境的協調、持續發展為目標；它實際上是人類歷史上一次偉大的新型革命。這場革命全面、徹底地審查、沖擊和改變著“人與自然關系”的各個領域，不但正在引起國際社會的一系列新的重大變化，也將對我國的社會、經濟和文化產生廣泛而深遠的影響。這些深層次的影響主要體現在如下幾個方面：第一，促進新的發展方式（包括新的生產方式、生活方式、消費方式）的形成和推廣；第二，促進人們價值觀念、政治觀念、思維方式的革新和環境道德的形成，促進中國經濟、社會和環境的變革和發展；第三，促進國際政治經濟秩序中環境安全和環境外交的發展，增加中國人民對國際社會的環境貢獻。

三、有關環境保護民間組織的政策和

在發達國家，一般認為，政府是指各級政府及各級政府機關；政府性群眾組織是指由政府直接組建并主要由政府撥款以維持其日常活動的群眾組織；民間群眾團體是指由群眾自己組建、自己決定組織領導人、其活動經費由群眾自己解決的民間性團體。本文中的民間群眾團體，是相對于政府直接管理、撥款的政府性群眾組織而言。自1957年以來，除了“文化大革命時期”曇花一現的某些“紅衛兵”組織外，我國基本上沒有較為長期存在的民間群眾團體。按照西方發達國家有關非政府組織或民間團體的標準，我國在環境保護方面的純粹的民間群眾團體很少。與此相適應，我國也沒有專門制定有關環境保護民間組織及其群眾運動的政策。筆者認為，這是我國環境保護民間組織政策的一個缺口。但是，值得注意的是，《21世紀議程》已設有“團體及公眾參與可持續”的專章。《國務院關于環境保護若干的決定》（1996年8月）已明確規定“建立公眾參與機制，發揮團體的作用”的政策。

（一）適用于環境保護民間組織的指導思想和原則

要制定正確的環境保護民間組織政策和法規，必須充分認識環境保護民間組織的作用、特點及其在保護環境方面的重要意義，高度重視和盡量發揮他們的積極作用，同時也應該清醒地看到環境保護民間組織的作用范圍的有限性和其他不足。環境保護群眾運動只是整個環境保護運動的一個組成部分，它不可能代替政府的環境保護工作，環境保護民間組織也不可能代替政府組織。任何群眾運動和民間組織都有其自身的缺點和不足，如某種程度的自發性、無組織計劃性、分散性等（相對于政府行為而言）、所代表利益的有限性等，環境保護民間組織也不例外。因此，應該制定正確的政策、堅持正確的原則對他們加以正確引導，揚長避短，促進他們的健康發展。

⒈ 堅持信仰、言論、集會、結社自由的原則

要發展環境保護民間組織和群眾運動，發揮他們的作用，必須實行信仰、言論、集會、結社自由的原則。《關于結社自由和保護組織公約》（國際勞工組織1948年7月9日第87號公約）、《世界人權宣言》（聯合國大會1948年12月10日通過）、《、社會文化權利公約》（聯合國大會1966年12月16日通過）、《公民權利和權利國際公約》（聯合國大會1966年12月16日通過）等國際法律政策文件，已經確認這些基本權利。我國和世界絕大多數國家的憲法也已確認這些基本權利。

信仰自由包括維持、改變和表達有關環境的信仰的自由；言論自由包括尋求、接受、傳遞、發表各種有關環境的消息、思想和意見的自由；集會自由包括組織、參加有關環境保護的集會、游行、示威、抗議等活動的自由；結社自由包括組織、參加有關環境社團的自由；這些自由僅受法律所規定的為保障公共安全、秩序、衛生、道德或他人的基本權利和自由所必須的限制。

上述原則乃是實現環境正義、公平、人與環境和諧相處的基礎，確認和實施上述自由原則是改善環境狀況、建立人與環境的正常秩序、加強環境保護管理的一個基本途徑和，只有憑借這些自由原則，環境保護群眾運動和群眾組織才能自由決定他們在環境領域的地位、行動和活動方式，才能謀求其發展。

⒉ 堅持“多元性和多樣化”的原則

環境保護民間組織不是政府機關，環境保護群眾運動不是國家行為，對他們不應強行劃一，而應該提倡和允許成立各種不同類型的環境保護民間組織、開展不同形式的環境保護群眾運動，即堅持“多元性和多樣化”的原則。只有這樣，才能促進環境保護民間組織和群眾運動的蓬勃、持續發展。由于環境保護群眾組織種類繁多、情況相當復雜，應根據不同類型的環境保護民間組織制定相應的政策。例如，對在不同地域范圍活動的環境保護民間組織，應制定適應不同地域范圍的政策；對國際性的環境保護民間組織，應為他們走出國門、走向世界創造條件、提供方便；對在不同行業、學科領域活動的環境保護民間組織，應制定適應不同行業、學科領域的政策，對、、文化部門的環境保護民間組織，包括各種學術組織、學生組織和文化團體，應為他們提供參與、開展環境科研、宣傳、教育的機會和條件；對非政治性、政黨性的環境保護民間組織，應為他們制定較為寬松的、自由的政策；對帶有宗教色彩的環境保護民間組織，應制定與其宗教政策相適應的政策；對成立較早的環境保護民間組織，應注意尊重其傳統的活動方式和習慣；對新成立的環境保護民間組織，應為他們制定有利于解決初創時期困難的政策，為他們的初期活動提供方便；對規模較大的環境保護民間組織，應制定與維護社會治安、社會秩序相配套的政策。

⒊ 實行“政群分開”和“依法管理”的原則

第一，實行“政群分開”的原則。環境保護民間組織和群眾運動的生命力在于他們的群眾性，他們一旦失去群眾性也就失去了活力。為了維持他們的群眾性，必須實行“政群分開”的原則。所謂“政群分開”是指把政府機關和群眾組織分開、把群眾運動和國家行為分開，維護他們的群眾性；決不能把政府機關和群眾組織、國家行為和群眾運動混同起來。這里的分開，不是說他們相互之間沒有聯系和，也不是說把他們隔離起來、割裂開來。實行“政群分開”，意味著國家政府機關對環境保護民間組織和群眾運動宜實行積極支持、正確引導、宏觀調控的政策，而不是包辦代替的政策。

第二，實行“依法管理”的原則。政府應該對民間環境保護群眾組織實行依法管理、宏觀調控、正確引導，而不宜對他們實行直接管理或包辦代替。對依法成立和活動的各種環境保護民間組織，國家機關不應實行歧視政策，依黨派、信仰、宗教、意識形態或長官意志等劃線，而應依法管理。任何不屬于某個政黨、宗教和群眾組織的事業單位和公益組織，宜依法實行超越各政黨、宗教和群眾組織利益的“社會中立政策”。所謂“依法管理”，是指國家應該通過立法建立健全群眾組織參與環境保護管理的機制，通過立法去規范環境保護群眾組織和群眾運動，政府機關應該按照法律的規定對環境保護民間組織和群眾運動實施有效的管理，企業事業單位和公益組織應該依法對待各群眾組織。

上述兩個原則的有機結合，要求處理好政府與環境保護民間組織的關系，國家機關或政府部門要依靠和重視環境保護群眾運動和群眾組織，依法對他們進行調控和管理，為他們提供參與環境保護事業和可持續發展過程的條件和途徑，為他們創造參與決策過程和環境管理的條件，而不是用政府機關或國家行為包辦代替他們或直接管理他們。

⒋ 宜實行鼓勵和促進環境保護民間組織的政策

應根據我國市場經濟、環境保護發展的需要，積極穩妥地促進建立和發展環境保護民間組織。在當前我國環境保護民間組織發展不足甚至發展困難的情況下，應該制定鼓勵建立和發展環境保護民間組織的政策。應該結合市場經濟體制的特點，針對不同類型的環境保護民間組織，制定相應刺激和鼓勵的政策。應該在鞏固原有政府性環境保護群眾組織并繼續發揮其作用的基礎上，建立和發展環境保護民間組織。有關環境保護民間組織的政策，應該有利于發揮他們的積極作用和功能，有助于限制和避免他們的消極作用和缺點。

（二）適用于環境保護民間組織及其活動的一般政策

目前我國有關環境保護民間組織的專門政策較少，但是《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國集會、游行、示威法》（1989年10月）等法律、法規，已經對我國境內的社會團體及其活動規定了一系列政策和要求，這些政策和要求雖然不是專門針對環境保護而言，但大部分政策和要求的精神基本上適用于環境保護民間組織及其活動。筆者將這些政策稱為適用于環境保護民間組織及其活動的一般政策。

⒈依法成立社會團體和開展活動是我國憲法賦予公民的基本權利、自由和義務

我國《憲法》規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”（第2條）；中華人民共和國公民“有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”（第35條）：“對于任何國家機關和國家機關工作人員，有提出批評和建議的權利”（第41條）：“有進行科學、文學藝術創作和其他文化活動的自由”（第47條）。根據上述規定，中國公民依照法律規定，可以自由地組織各種環境保護民間組織，并通過這種途徑和形式參與環境保護和可持續發展領域的事務；結社自由是國家根本大法賦予公民的一項基本政治權利，只有法院才能依照法律規定的程序依法予以剝奪和限制，其他任何單位和個人都不得非法侵犯。中國公民在保護環境和可持續發展領域有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，有進行有關科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由，有向任何國家機關和國家機關工作人員提出批評和建議的權利，這些自由和權利，既是憲法對環境保護民間組織開展有關活動提供的根本保證，也是環境保護群眾組織的主要活動方式。公民依法開展環境保護群眾運動，是依法享受憲法和法律規定的權利和自由；但同時必須履行憲法和法律規定的義務，在依法行使自由和權利的同時不得損害國家的、集體的和其他公民的合法的自由和權利。

⒉ 社會團體應有本團體的章程，社會團體的成立、變更或者注銷和解散，應該按照法律規定的程序進行

我國對社團組織實行登記制度。為了對社團組織進行有效的管理，凡在中華人民共和國境內組織的協會、學會、聯合會、基金會、聯誼會、促進會、商會等社會團體，均應按規定申請登記。中國社會團體的登記管理機關是中華人民共和國民政部和縣級以上的地方各級民政部門。社會團體的業務活動受業務主管部門的指導。有關業務主管部門和登記管理機關應當對經核準的社會團體負責日常管理。登記管理機關對社會團體行使的監督管理權包括監督社會團體遵守憲法和法律、依法履行登記手續、依照登記的章程進行活動等。社會團體應當制定章程，章程應當載明如下：名稱；宗旨；經費來源；組織機構；負責人產生的程序和職責范圍；章程的修改程序；社會團體的終止程序；其他必要事項。國家保護社會團體依照其登記的章程進行活動，其他任何組織和個人不得非法干涉。

⒊ 社會團體必須遵守國家的法律和法規

根據憲法的規定，一切社會團體必須維護社會主義法制的統一和尊嚴，遵守憲法和法律，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。因此，包括非政府組織在內的一切環境保護群眾組織必須遵守憲法、法律和法規，維護國家的統一和民族的團結，不得損害國家的、社會的、集體的和其他公民的合法的自由和權利。社會團體不得從事以營利為目的的經營性活動。

⒋ 依法承認并保障社會團體的多種活動方式

我國群眾運動的主要活動方式有言論、出版、集會、結社、示威等。這里的言論，是指自由言論，就是公民通過言論發表意見的自由。發表意見的方式很多，從廣義上講包括新聞、出版、著作和繪畫；從狹義上講，言論自由和出版自由在表達方式方法上有所不同；從群眾運動的角度講，這里的言論主要指在群眾運動的場合自由發表意見。廣義上的集會，是指幾個人有目的而在特定場所的互相會晤。這里的集會是指自由集會或集會自由，主要指公民聚集于露天公共場所，發表意見、表達意愿的活動。這里的游行是指自由游行或游行自由，主要指公民在公共道路、露天公共場所列隊行進、表達共同意愿的活動。這里的示威是指自由示威或示威自由，是公民通過集會表達強烈愿望的活動，主要指在露天公共場所或者公共道路上以集會、游行、靜坐等方式，表達要求、抗議或者支持、聲援等共同意愿的活動。群眾運動必須貫徹和平原則、采取和平方式。集會、游行、示威必須和平地進行，不得攜帶武器、管制刀具和爆炸物，不得使用暴力或者煽動使用暴力。對某些群眾活動和運動，實行許可制度。舉行集會、游行、示威，應當按照法律規定的程序進行，必須遵守有關地域、時間、對象和方式等限制性規定和要求。公民依法進行群眾運動，各級人民政府依法予以保障。

⒌ 國家機關應當注意與社會團體的聯系

根據憲法的規定，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督。同樣，一切國家機關及其工作人員也必須注意聽取社會團體的意見，與社會團體建立聯系，接受他們的監督。

（三）適用于環境保護民間組織及其活動的專門政策

《中國21世紀議程》中的“團體及公眾參與可持續發展”這一專章，已經提出我國有關環境保護民間組織的某些政策。國務院環境保護委員會主任宋鍵在題為“依法保護環境，實現可持續發展”的講話中，第一次明確地闡明了我國對待環境保護社會團體及其活動的政策，他指出：“環境保護事業需要群眾團體和廣大公眾的關心和參與，所有的社會成員都有責任和義務參與環境保護”：“建立社會公眾的環境保護參與和監督機制，是強化環保執法的群眾基礎。各級政府要保護公眾參與的積極性，提供參與的機會。在制訂環境保護政策和法規的過程中，要充分聽取公眾的意見，保證決策的科學和民主，這也是進行環保教育和普法宣傳的有效措施”：“要充分發揮各種群眾組織在環境保護活動中的作用”，“對于關心環境保護事業的各種環保群眾團體，應該積極支持，加強領導，引導其健康發展”[13] [14].接著，《國務院關于環境保護若干問題的決定》（1996年）明確規定了“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為”的政策[15] .

概括起來，目前我國有關環境保護民間組織的政策主要集中體現在如下兩個方面：第一，有關環境保護民間組織及其活動的重要作用和意義的政策思想，有關建立和發展環境保護民間組織的指導思想或指導原則；第二，有關包括環境保護民間組織在內的公眾參與政策。

筆者認為，在市場經濟下如何建立和發展較為穩定而長期存在的環境保護民間組織是一個新問題。目前我國有關群眾組織和群眾活動的政策，在某種意義上仍然帶有一些“民（民間）政（府）不分”、“黨（共產黨）群（群眾）不分”的色彩，很少有關于民眾自發成立、自籌資金、自主活動的民間群眾團體的內容，今后應本著改革的精神從政策方面鼓勵、引導建立自籌資金、自主活動、自我約束的環境保護民間組織。為了積極穩妥地建立和發展我國的環境保護民間組織，必須研究、制定和實施有關環境保護民間組織的如下政策：

⒈ 政府和政府性群眾組織對待環境保護民間組織的政策

為了保證民間環境保護群眾組織的健康發展和正常活動，應該對各級國家機關、政府部門和政府性群眾組織提出如下要求：第一，各級國家機關、政府部門和政府性群眾組織，應該依法承認和保障民間環境保護群眾組織的法律地位、合法權利和利益，不得非法干擾他們的活動。第二，各級國家機關和政府部門應該注意征求、聽取非政府環境保護群眾組織的建議和意見。第三，有關政府部門應該設立民間群眾團體的聯系和服務機構，與非政府環境保護群眾組織建立經常的聯系。第四，各級國家機關、政府部門應該支持環境保護民間組織依法開展活動，為他們依法開展活動創造條件、提供方便。例如，向非政府環境保護群眾組織提供必要的信息、情報，對他們增加公開性、透明度，吸收他們參加有關環境與發展事務的公眾聽證會等。第五，各級國家機關、政府部門應依法加強對環境保護民間組織的管理、指導、監督和檢查。

⒉ 通過立法，使環境保護民間組織的建立和活動規范化、制度化和法定化

首先應該制定專門的、綜合性的社團組織法律。目前我國有關建立群眾組織的法規級別不夠高、綜合性不夠強。建議由全國人民代表大會常務委員會制定專門的、綜合性的社會團體法律，對各種類型的社會團體的成立條件、程序和活動規則作出統一的規定。還應制定專門的環境保護民間組織及其活動的法規。雖然1996年7月召開的第四次全國環境保護會議，已經提出、明確了一些有關環境保護群眾組織和群眾運動的政策，但不夠系統、全面、完整。鑒于環境保護民間組織及其活動的重要性和特殊性，建議由國務院制定專門的環境保護民間組織及其活動的行政法規，明確規定這類組織的成立條件、程序和活動規則，將環境保護民間組織的活動規范化、制度化。另外，有關環境保護民間組織及其活動的立法應該逐步實現與國際社會的接軌。例如，根據《關于結社自由和保護組織公約》等國際公約，公民“有權享有結社的自由”、工人“均不須經過事先批準，有權建立經自己選舉的組織”；目前國際社會的絕大多數國家對結社均實行登記制度而不是批準制度。應該通過立法，對環境保護民間組織提出如下要求：遵守我國的法律、法規，在開展活動時不得損害國家、集體和其他個人的權利、利益。

⒊ 制定政策、采取措施，建立健全環境保護民間組織參與環境與發展管理的機制和程序

建立和發展環境保護民間組織，目的是為了更好地發動和依靠群眾搞好環境保護、促進可持續發展。為此，必須建立健全如下幾個方面的機制和程序：第一，環境保護民間組織參加制定有關環境與發展問題的法律、法規、政策、計劃、方案和戰略的機制和程序。在制定上述法律、政策和計劃時，應該吸收環境保護民間組織研究、討論，向他們通報有關情況，征求他們的意見和建議。第二，環境保護民間組織參加有關法律、法規、政策、計劃、方案的執行、監督和檢查的機制和程序。應該鼓勵和支持環境保護民間組織以該組織的名義或代表該組織成員，就環境與發展事務，向各級政府部門反映問題、提出批評，向司法機關依法提起環境行政訴訟、環境民事訴訟。第三，環境保護民間組織參加環境管理的機制和程序。在環境監理、環境影響評價、環境目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、環境標志等環境管理活動中，應該規定環境保護民間組織參加的環節和程序。第四，鼓勵、支持新聞、出版、、文化、藝術、等民間環境保護組織從事有益于社會的環境宣傳教育活動。

⒋ 環境保護民間組織的涉外政策

在我國恢復加入世界貿易組織和加入《公民權利和政治權利國際公約》后，隨著國內國際市場相互聯系的日益加強，國際環境保護民間組織與我國環境保護民間組織的聯系也必然有所增加。為此，必須研究和制定環境保護民間組織的涉外政策。第一，充分認識環境保護民間組織進行涉外活動的必要性和重要性，摒棄對環境保護民間組織的閉關鎖國政策，實行對非政府環境保護群眾組織的對外開放政策。第二，制定政策，采取措施，創造條件，提供方便，促進我國的民間環境保護群眾組織走出國門、登上國際舞臺，在國際環境與發展領域發揮更大的作用、產生更大的影響。第三，保障我國的環境保護民間組織及其成員出國參加非政府環境保護群眾組織召開的會議、舉辦的培訓班和舉行的活動的權利，保障我國的非政府環境保護群眾組織與外國和國際環境保護民間組織通訊、聯絡和共同活動的權利。第四，鼓勵和保障在我國召開環境保護民間組織的會議，鼓勵我國公民參加國際性的環境保護民間組織和環境保護民間組織的活動。第五，有重點有計劃地鼓勵、支持我國的環境保護民間組織發展成為國際性的環境保護民間組織，為他們在外國建立分支機構、聯絡站創造條件。第六，制定法規，使我國環境保護民間組織的涉外活動規范化、制度化、法定化。

[2] 蔡守秋：《國土法的與實踐》，中國環境科學出版社，1991年3月第一版，第324頁。

[3] 郭獻文、方正輝：《特大污染事故發生之后》，《半月談》，1988年第22期。

[4] 1997年7月27日《中國環境報》報道。

[5] 1996年4月4日《中國環境報》報道。

[6] 1998年4月23日《中國環境報》。

[7] 1998年9月3日《中國環境報》。

[8] 趙秀梅、肖廣嶺：《首都高校學生環保社團的現狀與發展》，《中國人口？資源與環境》，1998年第12期。

[9] Celia Campbell-Mohn， Barry Breen， and J. William Futrell， SUSTAINABLE ENVIRONMENTAL LAW，Environmental Law Institute ，Copyright （c） 1993 by West Publishing Co.

[10] 《中國環境報》1997年5月25日。

[11] 國家環境保護局編：《第四次全國環境保護會議文件》，中國環境科學出版社，1996年9月第一版，第48頁。

[12] 《中國環境報》1997年11月20日。

[13] 國家環境保護局編：《第四次全國環境保護會議文件》，中國環境科學出版社，1996年9月第一版，第46－48頁。

[14] 國家環境保護局編：《第四次全國環境保護會議文件》，中國環境科學出版社，1996年9月第一版，第46－48頁。

[15] 同上注，第91頁。