摘要：英國實行的是中央對水資源按流域統一管理和水務私有化相結合的管理體制；法國則采用“議會”式的流域委員會及其執行機構—流域水管局來統一管理流域水資源，城市水務并不像英國那樣搞全面私有化，而是將其資產所有權轉讓給私營企業，實行有計劃的委托管理。

關鍵詞：水資源管理 資產管理 管理體制

一、英國水資源管理模式

英國國土面積２４．４萬ｋｍ２，人口５６００萬人，平均年降水量１０００～１１００ｍｍ，全國降水量年際、年內分配比較均勻。因此，英國水管理的主要任務是供水和水環境保護。英國的供水水源大部分為地表水，地下水在總供水量中占３０％左右，并有逐年減少的趨勢。

１英國水資源管理體制及其機構設置

２０世紀，英國水資源經歷了從地方分散管理到流域統一管理的歷史演變，目前定型于中央對水資源的按流域統一管理與水務私有化相結合的管理體制。中央依法對水資源進行政府宏觀調控，通過環境署發放取水許可證和排污許可證，實行水權分配、取水量管理、污水排放和河流水質控制；通過水服務辦公室頒布費率標準，確定水價；通過飲用水監督委員會制定生活水質標準、實施水質監督。私營供水公司在分配到水權與水量的基礎上，在政府和社會有關部門的指導和監督下，在服務范圍內實行水務一體化經營和管理。

在英國，與水資源管理相關的中央級政府部門主要有３個：農業、漁業和食品部，環境、運輸和區域部，科技教育部。農業、漁業和食品部主要負責農業灌溉排水等，并負責提供中央防洪經費。環境、運輸和區域部主要負責制定全國水政策、法律法規，保護和改善水資源，最終裁定有關水事矛盾，監督取水許可證制度的實施等。科技教育部主要負責有關水利方面的科研教育活動。

政府水資源管理執行部門主要有國家環境署、飲用水監督委員會、水服務辦公室、水事矛盾仲裁委員會。

①國家環境署。它負有發放取水和排污許可證、制定并實施取水排污和環境保護政策和計劃、制定國家防洪規劃和組織安排防洪工程建設、對相關法律進行解釋等職能。

英國從６０年代起即開始實施取水許可證制度。先是由流域水務局發放，后由環境署代表政府統一發放，先后共發放了４８０００份取水許可證。取水許可證期限一般為２５年，但現在取水許可證的年限在逐漸縮短。１９９５年環境法出臺后，國家環境署不僅發放取水許可證，而且發放排污許可證，污水處理不達標準不允許排放。１９９９～２０００年度，國家環境署共批準了約４０００余個排污許可證。國家環境署除了實施水資源政府管理外還擁有和運營直屬工程。

國家環境署實行管理成本與收入平衡的原則，每年預算約６億英鎊（２０００年為６．２４億英鎊），主要來源于防洪稅收、取水許可證及環保收費、政府撥款和有關項目的合作費用等。

②水服務辦公室。水服務辦公室通過控制水公司上限收入等手段代表政府對供水企業進行宏觀經濟調控，監督供水公司履行水法律賦予的各項職責。同時，制定合理的水價，保護供水公司和用水戶的合法權益。水服務辦公室主任由國務大臣任命，全權負責水服務辦公室的工作，不受其他政府部門的干預和支配。主任每屆任期為５年。

水服務辦公室起著溝通供水公司和用水戶的橋梁作用。一方面在保證供水公司履行其法律規定職責的同時，保證供水公司可靠且合理的收入和利潤；另一方面，水服務辦公室要確保用水戶的利益不受損害。這主要體現在兩個方面：一是監督供水公司的服務質量（含水質和服務）達到規定的標準；二是通過限制水價確保用戶所支付的水費合理。

③飲用水監督委員會。飲用水監督委員會是環境、運輸和區域部的一個職能部門，代表政府提出飲用水的水質參數，制定飲用水水質政策和檢測標準，檢查供水公司的水質檢測系統，提供有關技術咨詢以及與歐共體的談判等。

除了上述３個水資源管理的政府職能部門外，還有一個消費者委員會。它由當地政界人士和普通用戶代表組成，負責受理和調解消費者和供水公司間的糾紛。它隸屬于水服務辦公室，但又保持相對獨立，只有當糾紛無法協調解決時，才移交水服務辦公室處理。

２英國私有化的供水公司

英國供水公司在獲得政府取水、污水排放許可證的基礎上，或者說在政府分配的水權和指定的服務區域內，自主經營，自負盈虧。１９８９年英國水務體制改革后，將十大水務局進行私有化改造，成立了十個大型流域性供水公司，保留原２９個小型私營供水公司。十大供水公司的水務管理區域基本按流域劃分，負責本流域的供水和污水治理。

以泰晤士河水公司為例。它的前身為泰晤士河水務局，１９８９年實行私有化并于當年年底上市，當時每股股票價值為２．４鎊。目前該公司水務服務范圍主要是泰晤士河流域，服務面積約１３０００ｋｍ２，擁有７４０萬供水用戶和１２００萬污水處理用戶，日供水量２９０萬ｍ3，日污水處理量４２０萬ｍ3。１９９９～２０００年，該公司收取的戶年均水費（含供水和排污兩項）為１８８英鎊（英國年均水費為２５５英鎊），年收入為１４億英鎊，稅前利潤為４．２億英鎊，稅后利潤為１．３億英鎊。公司１９９９～２０００年的資產投入為４．３５億英鎊，長期銀行債務約１０．８億英鎊?？梢?，泰晤士河水公司的服務和經營是相當不錯的。

根據歐共體反壟斷經營的要求，英國１９９８年出臺了新的競爭法案，英國供水公司正面臨新一輪的改革。主要是打破管網和供水一體化的壟斷性經營，實行供水廠網分開的體制。目前，英國供水公司的這一輪體制改革正在進行之中，尚未形成最終的供水工業新格局。

３英國水資源管理的特點

①以流域為基礎的水資源統一管理。這一層次主要是政府行為。英國政府通過國家環境署推行流域取水管理戰略（ＣＡＭＳ），按流域分析水的供需平衡、環境平衡、水資源的優化配置、跨流域調水的必要性和可行性、工程布局及其成本、社會“成本—效益”。政府通過批準和發放取水許可證實現對水權和水量的分配，平衡流域內地表水和地下水的開采量；通過批準和發放排污許可證，提出對污水治理的要求，實現對河流水質的控制，保護水資源生態平衡。英國的國家環境署下設８個派出分支機構，在水資源管理上有些類似于我國流域機構，但管理手段上（包括政策法規和經濟手段）要比我們流域機構強的多。

②以私有企業為主體的水務一體化經營與管理。這主要是市場行為。英國水務一體化的基礎是水權，供水公司在獲得水權的基礎上，在政府的監督指導下把水作為資產來經營和管理，轉換成水服務商品。水務一體化載體是市場，供水公司通過提供水商品服務（供水、污水處理等），自主經營、自負盈虧，并可以在金融和資本市場融資，獲得自身發展。目前，英國的供排水基礎設施建設主要是由供水公司在市場上融資進行。水務一體化的對象是市場中的直接用戶，包括家庭、工商企業、社會團體等，服務者與被服務者之間發生的是直接的經濟關系。

③公民參與水管理機制的完善。每一個區域都有消費者協會，由地方行政人員和一般民眾代表組成，對供水公司提供的服務進行監督，提出意見和建議。消費者協會的存在實際上相當于地方參與水管理。

④政府水資源管理的資金充裕，來源穩定。國家環境署每年都是按預算安排管理、服務等項目，當年收入是下一年預算的基礎。近年環境署每年收入均在６億英鎊以上，資金４５％來源于取水、排污及環保收費等。 二、法國水資源管理模式

法國國土面積55.16ｋｍ２，人口５５００萬，共分２２個區域（Ｒｅｇｉｏｎ，相當于省）、９６個行政區（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ）、３６５００市鎮（Ｃｏｍｍｕｎｅｓ）。法國屬歐洲大陸性氣候，平均年降雨量８００ｍｍ，干旱年不足６００ｍｍ，年均水資源總量２０００億ｍ3，人均水資源量約為３６００ｍ3。

１法國水資源管理體制

歷史上，法國曾經實行以用戶為基礎（即以區域為主）的水資源管理。二戰后至１９６９年這一時期，法國由一個農業國迅速向工業國轉變，快速的工業發展和城市化進程，造成了水需求的迅速增長和水污染的急劇惡化。針對這種狀況，法國于１９６４年頒布了修定的水法，對水資源管理體制進行改革。其主要內容：一是從法律上強化了全社會對水污染的治理，確定了治污的時間目標；二是建立以流域為基礎的解決水問題的機制；三是建立流域委員會和流域管理局，作為流域綜合治理的主要融資機構，在環境保護的前提下，實現流域水資源的高效開發利用。１９６４年以后法國將全國按水系分成六大流域，各自的流域委員會和流域管理局負責本流域內水資源統一規劃，統一管理，目標是既滿足用戶的用水需求，又滿足環境保護的需求。１９９２年新的《水法》進一步加強了這一管理體制。

２法國水資源管理機構及其管理功能

法國水管理機構設置主要分為國家級、流域級、地方級等幾個層次。

①國家級的政府機構主要有環境部、農業部、設備部（建設、交通、居住部）等。環境部是法國水管理中起主要作用的政府部門，內設水利司，在有關地區設有派出機構——環境處。主要負責擬訂水法規、水政策并監督執行，監測和分析水污染情況，制定與水有關的國家標準、協調各類水事關系，參與流域水資源規劃的制定等。農業部主要負責農業及村鎮的供水、農田灌溉和農業污水處理等。設備部（建設、交通、居住部）與水有關的職責主要是防洪，在各地區均派有管水的管理分支機構。除了中央政府各部門的這些職能機構外，在中央一級還設立一個水資源管理的部際聯席會議，由與水資源管理相關的１３個部門的代表參加，主要討論國家水資源管理政策和法規。

②流域水資源管理。根據法律授權，流域委員會是一個流域水行政管理的權力機構。其職能主要包括制定發布水管理政策、批準流域規劃、審查工程投資預算、監督項目的實施、等等。法國流域委員會對水資源實行民主管理，采取的是一種“議會”形式，充分吸收各類用戶代表參與到水資源開發利用保護的決策過程中來，以增強決策的民主性和合法性。其成員構成主要有用戶代表、當地知名人士和各類專家代表，占委員總數的４０％～４５％；不同行政區的地方官員代表，占３６％～３８％；中央政府部門代表，占１９％～２３％。流域委員會的主席由上述代表通過選舉產生。如賽納河—諾曼底流域，面積９７萬ｋｍ２，人口１７７０萬，其流域委員會共由１１８人組成，其中：地方政府官員代表４５人，用戶代表４５人，中央政府部門公務員代表２１人，各方專家代表７人。

流域水資源管理局（簡稱流域水管局）是流域委員會的執行機構，負責處理流域委員會的日常事務。其領導成員從流域委員會成員內部選舉產生，組成流域水管局的理事會。理事會采取“三三制”的組織形式，即１／３的成員由流域委員會的地方官員委員中產生，１／３由用戶和專家委員中產生，１／３由中央政府部門委員中產生，此外還有一名理事來自水管局職工代表。流域水管局的主要職能有以下三項：

一是制定流域水資源開發利用總體規劃。

二是依法征收水資源、排污和用水費（以下統稱為水費）。一般講，流域管理局征收全部水費的２０％左右作為公共收入用于投資流域內水資源的開發、利用和保護工程。

三是收集發布各種水信息，提供技術咨詢服務。

③市政水務管理。法國的水務管理是在市鎮范圍內實現。法國法律規定供水和污水處理是地方政府的責任。法國流域水管局一般不擁有地產、水利資產和水權，它們均歸市鎮。對于大的市鎮，如巴黎，水務（供水、污水處理等）的經營和管理是在一個市鎮范圍內進行；對于小的市鎮，只有幾百戶人家，往往幾個相鄰的市鎮聯合進行水務的經營和管理。

供水和污水處理可以由市政府直接組織經營和管理，稱為直接管理；也可以租讓給私營公司經營和管理，稱為委托管理。委托管理中的財產所有權仍歸市政所有。９０年代之后，由于私有化進程，水務的直接管理不到２５％，委托管理占了７５％以上。政府直接管理的大都分布在偏僻地區或用戶較分散的地區，其經濟效益相對較差。委托管理又分兩種情況。一種是租讓，根據合同，經營者只承擔資產的運營與管理，不承擔固定資產的投資，不參與水價的制定，租讓合同期限一般為１２年。另一種是特許，這種合同下經營者不僅負責資產的運營與管理，而且要承擔固定資產再投入，并參與制定水價，特許合同期限一般為２０～３０年。目前在法國大多數水務委托管理采用租讓的方式。

３法國水資源管理的主要特點

法國的流域委員會或流域水管局，既是一個權力機構，像一個“議會”，由各方利益的代表組成，通過協商，確定流域水資源管理的大政方針；又像一個“銀行”，提供贈款和貸款，投資地方工程，實現流域的治理，同時可以獲得利息回報；它還是一個技術服務機構，提供各種技術咨詢，舉行各類專業知識培訓，提高流域的技術與管理水平。在水資源開發、利用、保護過程中，它采取了以水養水的政策，通過法律手段，確定了流域委員會穩定和充足的資金來源，使流域委員會有財力對流域全面規劃、統籌兼顧、綜合治理。流域委員會制定的規劃很有操作性，每５年制定一次，有戰略目標，有建設重點，有實現規劃目標的具體項目和投資估算，有保證項目有序實施的財政政策。所以，它能夠真正起到指導流域水資源可持續利用、流域社會經濟可持續發展的重要作用。

法國的城市水務管理與英國的水務管理不同，并沒有全面實行私有化，將城市水務資產所有權轉讓給私營企業，而是實行有計劃的委托管理，只是將經營權“租讓”或“特許”給私營企業。在“租讓”模式中，由于水價是由政府決定，居民有較強的安全感，但基礎設施的改造或建設還得由市政承擔，融資范圍受到限制?！疤卦S”模式可以激勵經營者的投資熱情，使經營者能有較長遠的打算，但政府需要加強對經營者的監管，保護居民利益。

三、英法兩國流域水資源管理和城市水務管理的區別

英國與法國水資源統一管理具體是通過流域水資源統一管理和城市水務一體化兩個主要層面實現的。然而，兩個管理層面的內涵和手段具有很大區別，主要有以下三個不同：一是管理目的不同。流域水資源統一管理，意思是協調和平衡流域內與水相關的各利益方面的不同目的，包括社會的、經濟的、人文的、生態的，最終實現流域水資源可持續利用和社會可持續發展；而城市水務一體化管理的目的是協調城市供水與污水排放之間的關系，使市政水務在保障供水安全和減少城市水環境污染的前提下，盡可能降低成本，取得較大經濟效益。二是服務對象不同。流域水資源管理的服務對象是各個利益集團，主要指區域和行業，服務與被服務之間的關系是政府與政府之間、行業與行業之間的協調關系；城市水務的服務對象是水的直接用戶，如城市居民、工商企業、社會團體等，服務與被服務之間的關系是通過水費連接起來的直接的經濟關系。三是管理性質和手段不同。流域水資源管理屬資源管理，以法律的、行政的管理手段為主，如制定流域規劃、水資源的配置、水權的確定、收取水資源稅（費）、發放取水和排放污水許可證、檢測和控制河流水質標準、保護生態系統等，以經濟手段為輔；城市水務屬資產管理，以經濟管理手段為主，流域分配的水量（水權）在水務管理中轉變為資產，與其他生產資料結合生產出水商品——城市生活和生產用水，因此城市水務管理應滿足資產管理中成本原則和效益原則。綜上所述，英法兩國的流域水資源統一管理屬于以政府行為為主的資源管理，而城市水務管理則是以市場行為為主的資產管理。