提要：我國嚴重的失業從根本上源于傳統的戶籍制、身份制、等級制和單位制的就業制度；解決我國日益膨脹的失業問題的根本途徑是變革現存就業制度；其變革的目標是建設一個無戶籍、無身份、無等級和無單位的自由簽約型的統一、開放和充分流動性的就業制度。

關鍵詞：失業問題 傳統就業制度 變革 現代就業制度

，我國失業問題已是最重大的問題之一。面對緊迫的就業形勢，現在亟需從根本上解決失業問題的途徑。

一、我國的就業形勢究竟嚴重到了何種程度？原因在哪里？

據有關方面，我國城鎮實際失業率已超過10%；的實際失業率則遠遠大于這個數字；從絕對數看，最保守的數據是目前尚有1·7億左右的的剩余勞動力存量，并且每年有1000萬左右（這個數字與城鎮新增勞動力有一定數量的重疊）的人口進入勞動年齡。總體看，我國的失業率已遠遠超過12%的國際警戒線。可以說，失業和就業問題已成為我國當前和今后相當一個時期內的最有可能產生、和社會風險的矛盾焦點。解決失業問題的方案如何？現在的和實踐的主流是主張大力推動經濟增長以吸納更多的勞動力，并在城鎮實行鼓勵就業的積極的就業政策。這些主張的立足點都是放在用經濟措施去解決失業問題。從過來的實踐看，我國確實在用經濟的手段解決就業問題方面取得了巨大的成就。但是，實踐證明，這種手段在我國的作用是有限的。按國家有關部門計算，我國的GDP每增長一個百分點，可吸納的新增就業量為100萬人，即使每年GDP增長8個百分點，也只能新增就業量800萬人。而今后10多年中，我國每年新增的勞動力數量就超過1500萬人。這就是說，高速增長的經濟并不能從根本上解決我國的勞動力供求矛盾。有關數據顯示，自1978年以來到2000年，全國新增的勞動就業總量（不包括國有職工再就業人數）達到11760萬人；到2004年，這個數字接近1·6億人。如此顯著的就業成績卻使失業問題越來越突出了！問題出在哪里？人們習慣的回答是勞動力過剩，人太多了！表面看來確實如此。其實，只要作一個簡單的類比就會否定這一簡單的答案。日本以相當于我國1/25的國土，承載了相當于我國1/10的人口，并且維持了近30年的充分就業，其原因何在？有人可能會說，日本比我國發達。世界銀行的資料顯示，20世紀50年代，中日兩國的人均GDP差不多，日本超過中國是1960年以后的事情。這說明，我國勞動力的過剩是相對的。這種過剩除了經濟的原因之外，還有更深層次的原因。這個原因就是就業制度。正是就業制度滯后于社會的進程， 導致了我國生產力發展的落后和就業問題的日益突出。

二、我國就業制度的滯后表現在哪些方面？有多大弊病？

1、城鄉分割、區域封閉的戶籍就業制度

自1958年開始實行并在1982年得到憲法肯定的戶籍管理制度把公民從戶籍上劃分為農業人口和非農業人口，即占全國人口絕大多數的農村居民被限制在農業土地上，非經審批不得遷入城市。雖然，改革開放以后已有數以千萬計的農村剩余勞動力自發進入城市或自我開發了農村新城，實現了在第二、三產業的就業，近幾年，各地區在戶籍上也作了一些改革，但是，政策和上的根本性限制仍然沒有使城鄉分割的傳統就業制度得到突破，大量進城務工的勞動者仍然過著奇居城市的生活或呈候鳥遷徙狀態，其基本權利得不到有效保障。與城鄉二元就業制度相配套的是區域封閉的戶籍就業制度，即城市居民也只能在戶籍所在地就業，城市居民的遷徙同樣要經過嚴格的審批。在近600萬的深圳市常住人口中，有超過50%的人沒有深圳市戶口。類似情況不僅在廣東、浙江、江蘇等發達的省市較為較為普遍，而且在一些經濟欠發達地區也成為了一種常態。

2、國有領域人員只進不出和國家承擔無限責任的身份就業制度

一方面，國有企業雖然自改革開放以來推進了多項勞動人事改革措施，如合同制、聘用制等等，并有5000萬左右的國企職工失去了工作崗位，但國家迄今未能推出具有全局意義的就業制度改革措，數以千萬計的國企職工仍然具有國家職工身份；另一方面，國有事業單位的就業制度還不曾有任何觸動，國家職工身份的事業單位職工仍然處在與國家公務員類似的狀態。事實上，國有領域的職工是國家的終身雇員，國家承擔著具有國家職工身份的雇員的無限責任。這就是身份就業制的實質，它使國家面臨著巨大的財政風險。

3、以所有制和行業作為標志的等級就業制度

這一制度是前兩種就業制度的進一步細分，即在最寬泛的范圍內將從業者分為農村籍和城市籍兩大等級，然后又將城市籍人員按從業的所有制和行業的不同分為若干等級，從低級到高級依次為：個體和私營企業、集體企業、各種混合所有制企業、國有企業、國有事業、國家機關從業人員等。其中，在國有企業因行業不同而劃分為若干等級，如競爭性國企、壟斷性國企、準公共領域和公共領域國企；在國有事業單位又因經費來源的不同而分為一般經費自籌、具有特許權的經費自籌、差額撥款、全額撥款等各種類型。各等級形成了一個相互分割、自我循環的就業體系，即各等級從業人員及其后代在等級內部具有從業優先權，若要跨等級特別是從低等級向高等級就業則存在制度障礙，進入成本高昂。

4、充滿人身依附關系的單位就業制度

這一制度是前三種制度的極化，即在城鎮公有制領域，一個人一旦就業就很難變更工作單位。因為單位雇傭制是建立在低貨幣新酬與高社會福利保障基礎之上的，就業者只從工作中獲取較少部分的勞動力價值的貨幣收入，較多的一部分勞動力價值則以社會福利保障的形式隱形地進入了單位這個不可分割的共同體中，如果一個人退出了就業單位，他所享受的這種福利保障就失去了。在這種情況下，如果他進入一個更好的單位，譬如從一家競爭性國企進入了一家壟斷性國企，他就會獲得更大的社會福利保障收入。但這種情況是較少的，因為制度利潤較高的單位具有較高的進入門檻。所以，一個人一旦就業之后就很難再次選擇單位，并不得不依附于單位。正是這種單位制將我國的傳統就業制度推向了極至。三、滯后的就業制度是如何推動失業日益膨脹的？

傳統就業制度的滯后不僅阻礙了的，而且將我國的失業問題推向了日益嚴重的境地。

1、戶籍就業制度對失業問題的推動力

戶籍就業制度一方面嚴重阻礙了市場經濟條件下勞動力市場的統一性和流動性，阻礙了剩余勞動力向其它產業的轉移，延緩了我國化、城市化和農業產業化、化以及全社會文明化的進程，加劇了農村居民的失業；另一方面，城市的發展受到城鄉間和區域間戶籍壁壘的限制，生產要素難以合理流動，城市勞動力結構難以適應產業升級的需要，導致了結構性失業的日益膨脹。前幾年，每年超過2000萬人的城鎮下崗失業者正是結構性失業的結果。因為在傳統體制下，戶籍就業使大量的城鎮勞動力停留在沒有競爭的低技術性崗位上，隨著產業的升級和市場自發的對戶籍就業制度的突破，傳統行業的相當一部分國有退出了，原有的勞動力一方面因素質偏低難以在較高層次的崗位上就業，一方面又因就業觀念落后不愿從事低層次的體力勞動和進行自主創業，以至于不得不加入失業隊伍。所以，的失業問題實際上是二元戶籍就業制度下產生的勞動力相對過剩和結構性失業，是多年來政府以制度規定城鎮居民就業特權使然。這表明，二元戶籍就業制度不但剝奪了農民的自由就業權利，同時也反壓了城鎮居民的進步精神，并最終使一部分人遭到了市場力量的淘汰。

2、國有領域身份就業制度對失業問題的推動力

國有領域身份就業制度一方面使國有領域形成了既定社會群體的就業壟斷，降低了勞動要素的吸納力和配置效率，推動了失業人員的不斷增加；另一方面，國有領域因為身份制的存在，國家又不得不以制度的形式容納越來越多的各種隱性的和公開的失業人員。從前者的實踐中我們可以看到電信、電力、鐵路、航空、鹽業、石油、供水等等國有壟斷行業、公共部門、準公部門的工作崗位被特定的人群特別是行業內部人壟斷，外部人只能望之興嘆的現象；從后者的實踐中我們可以看到國有事業單位的嚴重超員和國企下崗職工的社會保障日益膨脹的現象。這說明，國有領域的身份就業制使一部分特定的社會群體享受了身份收益和制度利潤即國家管制下產生的壟斷權利。這些社會群體耗費了大量的社會資源，其人均就業資源占有量大大超過了社會人均就業資源的占有量，從而激化了社會其他領域的就業矛盾。如果這種利益格局繼續在市場經濟條件下鞏固下來，國有身份領域人均占有的邊際就業資源遞增趨勢和非國有身份領域人均占有的邊際就業資源遞減趨勢將會加速推延，社會就業問題也只會越來越嚴重。

3、等級就業制度對失業問題的推動力

等級就業制度不但使社會勞動力市場割據為若干壁壘森嚴的的諸侯國，阻礙統一的市場體系的建立，而且會使各等級就業市場的內部同時并存勞動力供過于求和供不應求的矛盾，從而加劇全社會的結構性失業。等級就業制度對勞動者劃分為若干人群的依據如下：一是以戶籍制為基礎將勞動者劃分為城市人、鄉村人兩大等級和區域人多個等級；二是以所有制為基礎將勞動者劃分為國家人、集體人、個體人等三大等級；三是以領域性質為基礎將勞動者劃分為行政人、事業人、企業人等三大等級；四是以行業性質為基礎將勞動者劃分為公共人、壟斷人、特許人、競爭人等若干等級，即公共行業、壟斷行業、特許行業、競爭行業等若干等次的勞動者。以上這些等級形成了各自獨立、自我循環的就業體系，使整個勞動市場處于諸侯割據的非開放均衡狀態。一方面是各個等級的制度屬性要求本等級人群實現等級內就業，而另一方面又要求突破等級實現跨等級就業。因為各個等級能夠提供的工作崗位是多層次的，且各等級內人群的勞動素質也參差不齊，這就很容易造成一些工作崗位無人就業和一些崗位就業競爭主體太多的情況。等級制的失業人員從各個局部推動了社會整體的就業供求矛盾。這種矛盾可能在實踐中表現為多種形式，如國有領域的較高等級的企事業單位往往在大量雇傭所謂的體制外臨時工的同時又將一些等級內人員閑置起來甚至推向社會，非公有制領域較低等級的單位在本等級勞動力供給過剩的情況下卻需要雇用更多的高等級領域的勞動力。表面看起來，各等級人員似乎是可以自由流動的。實際情況是，目前的這種流動是市場力量的自發推動，并沒有得到制度性的認可，如農民在城市就業多年仍然是農民身份和農業人口，他們除了在農村繳納稅費外，還得在居住工作的城鎮繳納名目繁多的稅費，所謂的“農民工”，“流動人口”就是他們的代名詞；許多國有企事業單位甚至國家機關的人員已經“下海”多年，他們仍然是原單位的“干部職工”，如果要與原單位徹底脫鉤，他們還可以領到一筆可觀的“買斷費”。而且，這種市場流動一旦遇到大的政策變故，很快就會復歸原態，市場力量只是緩解等級就業制度下的勞動力供求矛盾的“鎮痛劑”。

4、單位就業制度對失業問題的推動力

單位就業制度激化了國有領域隱性失業矛盾，并為社會整體失業隊伍的擴大提供了來源。單位就業制度實質上是傳統計劃體制下城市公有制人員所享受的與經濟特權制度，是這些人員以人身依附承諾與國家的政治經濟特權的授予之間的交易結果，即職工以放棄自由選擇職業為條件換取國家對個人的政治經濟權利。其與勞動市場的自由競爭特性形成了嚴重對立：一是單位不僅是工作場所，它更是城市公有制的細胞，是國家對城市進行控制的權力單元；二是單位不僅是就業制度，它更是一種社會保障制度，單位人離開了單位將面臨巨大的成本；三是單位不僅是一個組織，它更是一個契約，一個人進入了單位，就等于簽訂了一個失去了自由權利的共同體合約。這三方面全面否定了自由競爭的勞動市場存在的可能性。雖然，正在發育的勞動市場部分地觸動了這種單位制，但是它仍然在城市的政治、經濟和社會生活中享有廣泛的被普遍認同的制度性效力。如果這一制度不予以變革，不但自由競爭的以勞動者自由簽約為核心的勞動市場制度不可能發育成熟，而且更為重要的是，國有領域單位的就業擁擠成本將越來越大，累進增長的冗員將以隱性失業的形式逐漸地拖垮這些單位，使其成為社會失業隊伍的重要來源地，從而進一步放大失業問題的危險性。如果國家以制度形式干預這種潛在的失業，政府的財政將難以承受并危及整個社會利益的有效實現。有關國有事業單位的改革已經醞釀多年，但要打破這樣一個重要的利益群體的資源分配格局無疑會面臨重大困難，故改革一直沒有多大進展。本文認為，這一改革應從變革單位就業制度入手，首先以增量改革的方式進行。

四、我國應當怎樣以變革就業制度的方式從根本解決失業問題？

好的制度是先進的生產力。解決我國的失業問題除了要推動經濟的持續、快速和健康地增長之外，最重要的就是要變革傳統的阻礙了經濟發展的就業制度，創造一個好的就業制度。只有創造了一個好的就業制度，國民經濟的高速度、高質量增長才會有一個可靠的基礎，否則，都不可避免地要退回去。因此，一個好的就業制度是解決失業問題的根本途徑。那么，怎樣變革傳統的就業制度而創造一個好的新型的就業制度呢？

1、變革戶籍就業制度

一是取消農業戶籍與非農業戶籍的管理制度，代之以城鄉統一的居民戶籍制度，允許城鄉居民以平等自由的身份自由遷徙與擇業；二是取消區域性戶籍管理制度，代之以全國統一的居民戶籍管理制度，允許各地居民在全國范圍內自由遷徙與擇業；三是取消傳統戶籍制度附加的各種權利和限制，徹底淡化戶籍的政治、經濟和社會功能，代之以與世界接軌的人口管理制度，使戶籍不再成為居住和就業的障礙。可以預見，戶籍制度的變革將成為我國的又一次人民解放運動，并將從根本上扭轉我國在失業問題上的被動局面。

2、變革身份就業制度

一是從增量就業的角度取消國有領域職工的國家職工身份，變國家與職工間的制度性雇傭為契約性雇傭，建立起國家與職工間的有限責任制度；二是從就業存量角度實施國有領域職工的“國家職工”身份的退出工程，系統地對現有國家職工實施身份退出的成本補償，解除國家對職工承擔的無限責任；三是建設國有領域職工身份退出的成本補償機制，保證退出工程的順利實施；四是國家不再充當國有領域雇傭關系的主體，而是以授權主體資格委托社會中介機構與職工簽訂雇傭契約，將勞動雇傭權真正交給市場。

3、變革等級就業制度

一是取消戶籍等級，使人的地域身份不再成為就業等級的依據；二是取消所有制等級，使物質資本的所有權形態不再成為劃分人力資本等級的依據；三是取消行業和領域等級，國家對各種領域和行業的職工一視同仁，并對領域和行業的制度利潤進行市場化調節，確保全社會的勞動力價格圍繞勞動力價值波動，規范就業制度。

4、變革單位就業制度

一是取消單位的政治職能，使單位不再成為對職工進行超經濟強制的手段；二是取消單位的社會職能，使單位不再充當對職工進行社會保障和管理的社區組織；三是取消單位擁有的制度性特權，使單位提供給職工的收入完全貨幣化和明晰化；四是將單位建設成一個只有工作職能的勞動場所，使職工失去對單位的任何依附。

5、建設一個非戶籍制、非身份制、非等級制和非單位制的自由簽約型的就業制度

這一制度將真正使我國的勞動市場具備統一性、流動性、開放性和自由競爭性等諸多功能，充分體現市場經濟體制下的勞動要素優化配置的高效率，并在總體上扭轉勞動力總量供求矛盾不斷惡化的態勢，從根本上解決我國的失業問題。當然，制度的變革充滿了風險，這種風險主要來自于既得利益格局的慣性勢力反彈。可以相信：新型就業制度的推進是社會的必然選擇。因為一套新制度代替一套舊制度的推動力是：新制度的推行可以獲得在舊制度下不能獲得的潛在收益。