現階段中國就業弱勢群體及其社會扶助對策探究

佚名

摘要：就業弱勢群體是指在求職和就業中容易和已經遭遇挫折和困難的人群，主要包括下崗失業人員、農民工、女性就業者等。就業弱勢群體的基本表現在具有上的低收入性、生活質量上的低層次性和心理上的高敏感性。同時，就業弱勢群體問題的存在且日趨嚴峻，也必然公正、社會穩定和社會經濟。因此，必須通過國家立法、制度和政策上的扶助，充分發揮社區服務和非正式的扶助作用，逐步解決就業弱勢群體的社會問題，才能體現社會公正原則，維護社會穩定，化解風險，促進經濟社會發展。

就業問題是經濟學的傳統課題。而在社會學的視域中，失業與就業問題不僅是一個社會中重要的經濟問題，同時更是一個十分敏感的社會問題，因為它直接關系到一個國家的經濟發展和社會穩定。在實踐中，失業率通常與經濟增長率、通貨膨脹率一起被看作是一個國家或地區經濟社會發展的"晴雨表"。在我國，"耕者有其田，勞者有其工"，則更是上各朝各代的人們一直在追求的一種社會理想。

然而，隨著我國體制轉軌進程的加快和深入，以及勞動力市場的不斷發展，計劃經濟條件下的"充分就業"政策逐漸被"有效就業"政策所取代，過去在"充分就業"政策下形成的隱性失業日益公開化，職工下崗與失業問題的深層矛盾也暴露得愈加充分，就業弱勢群體及其種種問題日趨凸顯，并且愈益引起社會各界的廣泛關注。朱镕基總理在今年的《政府工作報告》中也特別提到了弱勢群體問題，指出要對弱勢群體給予特殊的就業援助。學術界也對這一熱點問題展開了研究和討論。本文將根據我國就業弱勢群體的構成狀況及其所存在的現實問題，深入探討針對這一弱勢群體的社會扶助對策。

就業弱勢群體的界定及其構成狀況

失業現象是一個世界性的社會問題。而目前所面臨的失業問題，不僅是歷史上前所未有的，也是世界上獨具特色的。中國是一個勞動力資源十分豐富的國家，中國的人口總數占世界人口總數的1/5以上，中國的勞動力總數則占世界勞動力總數的1/4以上。然而，中國的資源卻相對貧乏，生產力發展比較落后。所以，中國勞動力失業問題的存在不僅不可避免，而且必然是十分重要的經濟社會問題。本文所謂的就業弱勢群體，是指在求職和就業中容易和已經遭遇挫折和困難的人群，主要包括下崗職工和失業人員，同時也包括城鎮隱性失業人員、臨時工、農民工，以及中大量存在的剩余勞動力，甚至女性就業者也是就業中的弱勢群體。這些就業困難人群的出現是現階段我國產業結構調整和經濟體制改革過程中必然出現的經濟社會現象。根據問題的突出程度，本文主要下崗失業人員、農民工、女性就業者，以及殘疾人四類主要的就業弱勢群體。

（1）下崗、失業者群體。失業者群體是一種典型的就業弱勢群體。在我國現階段主要由失業人員和未重新就業的下崗職工組成的。長期以來，我們在上不承認中國存在失業，在政策上則用犧牲經濟效益的辦法實現"充分就業"，結果既損失了經濟效益又造成了大量的隱性失業。到了90 年代中期以后，我國的下崗失業問題日益凸顯出來，城鎮失業率翻了一番還多。根據國家統計局的統計，1999年底，我國的下崗職工人數為650萬人，登記失業人口為600萬人（登記失業率為3.2%），下崗失業總數為1，250萬人。2000年，這一數字則要達到1，350萬人。另據楊宜勇的研究，2000年我國的城鎮綜合失業率為5.05%，2001年估計則會上升為5.74%。[1] (p.15) 到2001年底，國有（含國有聯營企業、國有獨資公司）下崗職工515萬人，比上年底減少142萬人。90%以上國有企業下崗職工的基本生活得到保障。全年共有227萬國有企業下崗職工實現再就業，再就業率為30.6%。截止到2002年3月底，全國國有企業下崗職工為489.9萬人，其中有430.8萬人進入再就業服務中心（進中心比例為87.9%）、424.8萬人簽訂了基本生活保障和再就業協議。（資料來源：http://www.molss.gov.cn/news/2002/4303.HTM）而隨著下崗與失業的并軌，我國的失業問題還將會更加突出。

（2）農民工群體。這一群體是在中國城鄉二元經濟結構和戶籍制度的束縛下形成的一種就業弱勢群體。農村經濟改革后，農業生產率大幅度提高，使得一大批農業勞動力從土地上解放出來，他們離開土地和家園，到城市里尋找工作，并且在每年的春節前后形成聲勢浩大的"民工潮"。但是，由于種種現實條件的限制，農民工群體在城鎮就業體系中總是處于不利的地位。"我國城市市民由于其’近水樓臺先得月’的便利條件，一般說來，很容易進入到正規就業體系中來。而對于外來的城市民工而言，要想進入到正規就業體系中來，則要困難一些。"[2] (p.47) 雖然農民工是社會強勞力群體，但由于體制中的種種人為限制和就業歧視，城市社會對他們是"經濟吸納，社會拒入"，使他們在實際上成為城鎮就業體系中的一種就業弱勢群體。同時，進城農民工由于角色轉換與身份轉換的脫節，使他們在城市只能以準市民的身份，而不是以市民的身份存在，他們在與城市居民的互動中處于劣勢地位。[3](p.50)當前，我國農村適齡勞動力達4.5億，就地消耗2億，鄉鎮企業能夠容納1億左右，尚剩余1億多，在中國日益加快的城市化進程中，農村勞動力向城市流動似乎是一個包括阻擋的趨勢。根據有關專家的研究，中國的流動民工總數在8，000萬人至12，000萬人之間。[4] (p.6)而且，在中國每年新增加的1，000萬就業人口中，就有700萬左右來自農村地區，這就必然使我國的農民工群體成為一個規模不斷增長的群體。[5] (p.32)

（3）女性就業者群體。女性作為就業弱勢群體，在世界范圍內具有一定的普遍性。"勞動市場對婦女的歧視和男女職業分離使婦女集中在低工資工作部分、非正式工作部分以及處于’機動勞動’的隊伍之中。"[6] (p.45-46)但是隨著女權意識的增強和女性受水平的不斷提高，女性越來越多進入有償勞動隊伍。即使是在日本這樣一個傳統的"男性中心主義"社會中，女性就業者人數也在日益增加。據日本的國勢調查顯示，日本20-59歲的女性勞動力率從1975年的54.2%上升到1995年的64.4%，提高了10.2個百分點。[7] (p.39-40)我國作為世界上人口最多的國家，女性就業率高也是世界聞名的。1995年我國的全部就業人口中女性占44%，高于世界平均水平的34.5%。1996年我國城鎮女性就業人數已達6，200萬，比1949年凈增了近100倍。[8] (p.7)但是，我國女性就業中也存在著就業率高、失業率也高和高層次就業率低等性別歧視與變相的性別歧視現象。特別是體制轉軌過程中，女性越來越成為就業中的弱勢群體。由于企業自主權的擴大、所有制的多元化，以及"效率優先，兼顧公平"發展戰略的實施，女性首先成為企業減員增效、下崗內退的對象。到1999年底，女性從業人員僅占全部從業人員的38%，相反，在1，150萬下崗人員中，女性為680.8萬，占全部下崗人員的59.2%。[9] (p.26) 而即使從2002年的實際情況來看，女性就業的弱勢依然沒有比較明顯的改觀。

（4）殘疾人群體。這是一種生理性就業弱勢群體，由于其自身的生理缺陷，這一群體在社會競爭中處于不利地位，就業困難，生活貧困。目前全世界大約有5億多殘疾人，占世界總人口的10%左右。我國有殘疾人5，164萬。[10](p.132)在殘疾人群體中，一部分具有勞動能力或部分勞動能力，另一部分則不具備勞動能力或失去勞動能力。其中，有勞動能力或部分勞動能力的殘疾人中的一部分人在福利企業就業，但是收入較低；而沒有勞動能力或者喪失勞動能力的殘疾人則只能依靠國家救濟或家人撫養。據統計，我國目前70%的殘疾人的經濟來源是靠國家救濟或家人撫養。根據國務院新聞辦公室2002年4月29日發表的《中國的勞動和社會保障狀況》的白皮書介紹，1996年至2000年的五年間，社會各方面利用政府撥款和殘疾人就業保障金培訓殘疾人110多萬人，安置就業110多萬人，殘疾人就業率由70%提高到80.7%。但是，殘疾人的就業與生活狀況依然不容樂觀。

朱镕基總理在今年的《政府工作報告》中所談的弱勢群體實際上主要是指就業弱勢群體。根據勞動和社會保障部社會保險研究所所長何平的解釋，朱镕基總理所講的弱勢群體主要包括四部分人。一是下崗職工，或已經出了再就業服務中心、但仍然沒有找到工作的人。這部分人群中，女工多、年齡大、知識層次和再就業能力較低。他們沒有穩定的收入來源。二是"體制外"的人，即那些從來沒有在國有單位工作過，靠打零工、擺小攤養家糊口的人，以及殘疾人和孤寡老人。三是進城的農民工。他們沒有享受到城里勞動者的同等待遇，勞動權益得不到保護，單位并沒有按照《勞動法》為他們交納各種社會保險。他們有活干，但受歧視。四是較早退休的"體制內"人員。這部分人主要是從集體企業退下來的，當初退休時工資水平非常低，又缺乏社會保險。何平說，這部分人，目前的城市最低生活保障還覆蓋不了他們，需要政府單獨立項拿出錢來援助。[11]

盡管上文中對我國現階段的就業弱勢群體歸類存在部分交叉，但是我們已經能夠清楚地看出就業弱勢群體龐大的絕對數規模。而且，在當前深化改革和體制轉軌過程中，我國就業弱勢群體的規模還有進一步擴大的趨勢。因此，就業弱勢群體問題特別是其中的下崗失業問題實際上已經構成我國現實社會中一個日益突出的社會問題。對當前我國就業弱勢群體及其的深層

當前我國就業弱勢群體的問題主要表現在兩個方面。一方面是下崗失業或就業困難對就業弱勢群體自身及其家庭成員生活的影響；另一方面是就業弱勢群體對于的影響。

1．就業弱勢群體在社會生活中面臨的主要問題

首先，就業弱勢群體在遇到就業困難時直接面臨的問題就是經濟收入的減少。從實際情況來看，就業弱勢群體的經濟收入低于社會人均收入水平，甚至徘徊于貧困線邊緣。經濟上的低收入也造成了就業弱勢群體的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其它災害，他們很難具有足夠的承受能力。

其次，經濟上的低收入性決定了就業弱勢群體在社會生活中的貧困性，既表現為生活水平的數量低下，也表現為生活質量的低層次性。在其消費結構中，絕大部分或全部的收入用于食品，即恩格爾系數高達80-100%，入不敷出；日常生活中使用廉價商品、穿破舊衣服、沒有文化、娛樂消費，并有失學等后果。[12] (p.130)生活上的貧困性也是就業弱勢群體的典型特征。

第三，由于就業弱勢群體在經濟上的低收入性和社會生活中的貧困性，使得他們在社會中的心理壓力高于一般社會群體。美國社會學家丹尼爾·貝爾在《意識形態的終結》一書中指出："在通常情況下，人們工作的慣例化鈍化了挫折感，并提供了安全感。但是當個體即將面臨失業時，無助感便會高漲起來，自尊便受到了威脅。"（[美]丹尼爾·貝爾：《意識形態的終結》，江蘇人民出版社2001年版，第8頁。）在我國，長期的計劃經濟體制使人們已經習慣于"平均主義"、"大鍋飯"和安穩的職業，所以，面對體制轉軌造成的下崗失業，他們在心理上非常不適應。他們的職業技能缺乏市場競爭力，或者已經失去年齡優勢，因而沒有職業安全感，收入較低且不穩定，"常有衣食之憂"，對生活前途悲觀，心理壓力巨大。他們覺得自己是市場競爭中的失敗者，或者感到自己被社會所拋棄，有比較嚴重的相對剝奪感和較為強烈的受挫情緒。在社會生活中，他們缺乏社會支持感，而"具有較低社會支持感的人對他人的評估比較消極，而對自己本身，則產生人際交往無能、焦慮及社會排拒感"[13] (p.68)。在心理上容易產生不滿、苦悶、焦慮、急躁情緒，難以自我調適，進而容易對生活失去信心。

2．就業弱勢群體對社會經濟發展的影響

（1）對社會公正的影響。《禮記·禮運篇》就有關于大同世界的描繪："老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養。"這說明我國自古以來就有關于社會公正的理想追求。現階段我國就業弱勢群體問題的日益嚴重，違背了社會公正原則。因為意義上的社會公正，首先就表現在生存權、就業權、受權和社會保障權等基本權利。"只有對社會成員的基本權利予以切實的保證，才能夠從最起碼的意義上體現出對個體人締結社會的基本貢獻和對人的種屬尊嚴的肯定，才能夠從最本質的意義上實現社會發展宗旨亦即以人為本位發展的基本理念，也才能夠從最實效的意義上為社會的正常運轉確立起必要的條件。"[14] (p.54)然而，對于就業弱勢群體來說，就業的年齡歧視、性別歧視、地域歧視等等現象，顯然都違背了就業中的社會公正原則。

（2）對社會穩定的影響。社會風險最易在社會承受力最低的弱勢群體身上爆發。就業過程中的不平等和歧視，就業弱勢群體的生活貧困化，以及現實生活中的社會排斥等現象，都使得就業弱勢群體這一龐大的隊伍中蘊藏著巨大的社會風險隱患，極易于因"水桶效應"而成為社會動蕩的"火藥桶"。如果不能在消除社會絕對貧困的同時，逐步縮小社會成員之間的貧富差距，不能采取辦法縮小能力與渴望之間的差距，那幺這種"相對剝奪感"也容易使人傾向于暴力。[15] (p.156)現階段我國一些地方發生弱勢群體集體上訪，堵，圍政府等事件就是一種社會聚合行為。而在缺乏社會有力支持，不堪重負的情況下，社會弱者必然以極端的方式進行掙扎，甚至實施違法犯罪行為。[16] (p.21)這種社會極端行為的不斷出現，說明解決就業弱勢群體的社會問題，事實上已經成了改革過程中不容回避的問題了。因為，"弱勢群體是我們社會中的基本勞動群眾，是我國社會主義政權的重要支撐，是載舟之水，是我們社會主義事業的大廈之基。"[17] (p.25)弱勢群體問題如若不能得到有效的解決，則勢必會影響我國的社會穩定。

（3）對經濟發展的影響。"一個國家的就業狀況，反映了其社會資源的配置狀況、各種生產要素的組合狀況，決定著經濟效能的大小，直接影響著社會經濟的發展。"[18](p.43)減員增效，使國有輕裝上陣，這是我國市場經濟發展過程中的必然要求，也是現階段和今后一段時期國有企業脫困的重要途徑之一。但是大規模就業弱勢群體的存在，一方面，大量勞動力得不到充分利用，另一方面，在職勞動者的負擔加重。這就勢必會挫傷在職勞動者的生產積極性，進而會影響我國的穩定和經濟社會發展。1962年，美國著名經濟學家阿瑟·奧肯提出了一個引人注目的新發現，這一發現被稱作"奧肯法則"（Okun’s law）。該法則說明的正是失業率和周期波動中的實際國民生產總值（GDP）增長率之間的經驗關系。根據統計數據，奧肯發現了與既定的短期失業率增加相聯系的是國民生產總值的減少，二者之間呈現反向的比例關系。這種變化關系表明，高增長率使失業率降低，低增長率則會提高失業率。據此，奧肯還指出，失業率與實際國民生產總值增長率缺口之間的比率是1：2.5，即失業率每增加1%，則實際國民生產總值會減少2.5%左右。由此反過來講，如果要使失業率降低1%，則國民生產總值就必須增長約2.5%。我國就業問題的日益嚴重，也必然會影響我國經濟的增長速度和增長后勁。

就業弱勢群體社會扶助的對策思路

由于現階段社會中就業弱勢群體構成狀況的異常復雜性，解決就業弱勢群體社會問題就必須要廣泛動員社會的力量進行綜合治理，積極構建適應新形勢需要的就業弱勢群體社會扶助網。

1．國家要以立法的形式對就業弱勢群體進行社會扶助。

改革開放以來，我國的立法機關在弱勢群體保護方面做出了巨大努力，也已取得了舉世公認的成就。國家立法機關制定的《婦女權益保障法》、《未成年人保護法》、《老年人權益保障法》、《殘疾人保障法》、《消費者權益保護法》、《民族區域自治法》等，都是對社會弱勢群體實施特殊保護的法律。但是，我國還需要進一步制定有關保護就業弱勢群體，促進公平就業的法律法規，并且提高相關法律法規的具體性和可操作性。如對下崗職工、失業人員的再就業扶助，對女性就業者的公平晉升保護，對農民工的公平就業權保護和反歧視保護，等等。在這方面西方國家的一些經驗值得借鑒。如美國早在1967年就開始實施《年齡歧視法》，禁止雇傭中的年齡限制；法國也立法禁止在招工廣告中使用年齡限制，并且禁止企業實行強迫退休制度；日本在就業促進法律制度中也明確規定對特殊勞動者，如高齡勞動者、殘疾人、婦女的就業促進，從法律上保護就業弱勢群體的權益。又如美國政府的弱勢群體保護行動（Affirmative Action，簡稱AA）就是一項尋求推進社會公平價值的法律設計，公共機構通過對弱勢群體保護行動的計劃、政策和法律服從，承擔起執行這些法律規章的責任。在實施過程中，不僅反對就業雇傭歧視，而且要求雇主、工會和就業咨詢服務機構采取積極的行動步驟，通過準備和實行弱勢群體保護行動計劃，來減低社會中存在的弱勢集團成員不能充分被代表或雇傭的狀況。[19](p.158-159)

2．擴大社會保障覆蓋面，加大社會保障政策執行的力度。如上文所述，就業弱勢群體所面臨的首要問題是經濟收入的減少和生活的貧困。對這些就業弱勢群體的生活困難，政府就有責任以立法、制度和政策的形式予以保障。正如阿馬蒂亞·森所說的，"當饑餓現象發生時，社會保障系統尤為重要。"[20](p.12)，我國的社會保障制度建設首先需要不斷擴大社會保障覆蓋面，提高社會保障水平及社會化程度，同時加快建設社會保障制度。由于弱勢群體構成狀況的復雜性，對就業弱勢群體進行社會扶助的制度和政策也必然呈現層次性、多樣性和針對性。"社會福利政策以一般狀況或者以保障最低生活為基準，但它面臨的矛盾不可能是單一的，而是逐漸呈多樣化的趨勢。因此，單一的救助基準不可能解決全部的問題，它又會帶來新的、復雜的問題。針對這種情況，要對現金、實物、服務等各不相同的功能進行區分，同時還要更具體地掌握需求者、對象者的情況。在包括家庭和社區社會具體狀況的分析中，制定具有層次性、針對性的政策。"[21] (p.115)在當前條件下，除了要對下崗失業人員進行社會保障外，迫切需要建立的還有農民工的分層保障體系，設立農民工的工傷保障制度、大病醫療保障和緊急情況救助制度，分層分類保障農民工的合法權益。[22] (p.60)從而改變社會保障制度中的不合理結構、不平衡局面和不公正因素，形成社會保障新概念。其次是要加大社會保障政策執行的力度。目前，我國社會保障政策在執行過程中存在著一些問題。據估計，全國至少有600萬以上的下崗職工未進入"中心"，已進入"中心"的仍有一部分人沒有全額領到基本生活費；一些失業人員享受不到失業保險，到2000年底，全國城鎮登記失業的595萬人中，實際能夠領到失業保險金的只有220萬人，占37%。[23] (p.21)如果制定的政策不能得到有效的實施和執行，再好的政策目標也無法實現。

3．政府還要通過其公共服務職能，向就業弱勢群體提供社會扶助。

"新公共管理"強調政府的公共服務，主張建立企業化政府，其主要目標就是要克服公共服務供給方面存在的問題，"把權力中心主義轉化為服務中心主義"。[24](p.35)同時，新公共管理理論還強調顧客至上或顧客導向，它通過把公民變成消費者（顧客），以市場取代政府，提供回應性服務，滿足公民（顧客）的不同需求。它還建立明確的服務標準，然后通過調查，傾聽公民（顧客）對公共服務的意見，測量其滿意程度，并根據績效指標（performance indicator）對目標完成情況進行測量和評估。[25](p.22) "新公共管理"還強調要通過建立執行機構或半自治性的分散機構，讓它們負責公共項目的執行和公共服務的提供，縮小官僚機構的規模和集中化程度；通過"一步式商店"（"一站式服務"）提高公共物品和服務供給的效率。[26](p.76)當然，政府的企業化是有限度的，如果政府完全以企業型政府自居，就有失去政府應有角色和責任的危險。所以，在轉變政府職能的過程中，應著重于提高政府的公共服務意識及公共服務的效率和質量，但是不宜將顧客導向的行政方式無限擴大至所有的政策領域。政府有責任把公共服務工作的觸角伸向各種類型的就業弱勢群體，為就業弱勢群體辦急事、難事和好事。解決就業的結構性矛盾，勞動力素質是關鍵，因此政府為弱勢群體提供的公共服務應該包括加強職業技術培訓，提高就業弱勢群體的基本素質和職業技能，實行勞動預備制，適時分布勞動用人的預測預報。同時，要加快完善勞動力市場，切實提高職業介紹作為勞動力市場中心環節的服務功能、服務效率和服務質量，特別要解決在有些大城市勞務市場中至今還存在的對農民工只收費、不服務的不規范行為，[27] (p.7)從而體現政府對就業弱勢群體的親和力，維護社會公正和社會秩序。

4．積極發揮社區服務對就業弱勢群體的社會扶助作用。

目前我國以國家和市場為主體的社會保障體系雖然已取得了巨大成績，但由于國家財力有限、居民收入不高，其覆蓋能力仍難以滿足日趨增多的就業弱勢群體的多方面需求。因此，把中國社會保障的側重點僅僅集中在以政府和市場為主體的社會保障和社會救濟層次上顯然是不夠的，"在社會保護中建立政府、市場和社會三方攜手的合作伙伴關系，充分發揮政府、市場和社會在社會保護中的不同作用，發揮社區服務、非盈利部門和志愿者在社會救助和社會互助中的作用，并使社區服務、非盈利部門和志愿者的社會救助活動成為社會保護的重要組成部分。"[28] (p.24-26)在發揮社區服務作用的過程中，除了直接向就業弱勢群體提供再就業服務外，還要向他們提供諸如住房服務、子女就學服務、老人照顧服務等，解除就業弱勢群體的后顧之憂。

5．充分利用非正式的社會的社會扶助功能

隨著就業弱勢群體規模的不斷擴大，以及就業弱勢群體構成的日益復雜化，社會成員之間的互助就顯得愈益重要。丘海雄等學者通過對下崗職工弱勢群體的調查，提出對下崗職工弱勢群體的社會支持應該并且正在從一元化向多元化的方向轉變，實施廣義的社會支持。隨著市場經濟的發展和企業社會功能的剝離，非正式的社會網絡在下崗職工的社會支持結構中已開始發揮越來越重要的作用，其中，血緣關系在經濟上和就業上給予下崗職工最重要的支持。"如果人與人之間都能互相支持，同舟共濟，社會網絡就能充分發揮社會支持的作用，我們便可以減少對單位、對國家的依賴，取得更多的自主空間，國有企業的改革、市場經濟的發展也將會有更穩固的社會基礎。"[29] (p.36-37)實際上，非正式社會網絡對其它各種就業弱勢群體都發揮日益重要的社會扶助功能。

現階段，能否有效地解決我國就業弱勢群體的社會扶助問題，使得他們都能夠過上體面的生活，不僅事關中國的社會穩定和國家的長治久安，而且也關系到中國社會主義市場經濟能否實現長期高效有序的發展。因此，只有建立多層次、立體化的就業弱勢群體社會扶助網絡，從立法、政策、制度，以及更廣泛的社會意義上解決就業弱勢群體的社會扶助問題，才能維護社會穩定，化解政治風險，促進社會發展。：

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