[摘要] 我國(guó)民辦高等教育立法相對(duì)滯后，民辦高等教育辦學(xué)秩序混亂，民辦高等教育管理體制不健全和民辦高校產(chǎn)權(quán)屬性不清晰等問題制約著民辦高等教育的發(fā)展。本文試圖揭示民辦高等教育發(fā)展陷入困境的政策根源，在深入分析的基礎(chǔ)上，試圖提出促進(jìn)我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的政策建議。

[關(guān)鍵詞]民辦高等教育 政策演變 政策建議

我國(guó)民辦高等教育是伴隨著我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展的，民辦高等教育政策也隨社會(huì)改革進(jìn)程不斷演變。民辦教育政策的制定推動(dòng)了一定階段民辦高等教育的發(fā)展，又成為民辦教育繼續(xù)發(fā)展的障礙，民辦高等教育政策的合理性隨社會(huì)發(fā)展和教育改革不斷變化。我們要分析民辦高等教育政策的制度缺陷，根據(jù)民辦高等教育的屬性和發(fā)展要求，不斷完善民辦高等教育政策。

一、我國(guó)民辦高等教育政策的演變

民辦高等教育政策的演變是我國(guó)民辦教育政策發(fā)展的一部分。改革開放以來，我國(guó)民辦高等教育政策大致經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段。[1]

第一階段(1978-1992年)：允許興辦民辦高校，但對(duì)私人辦學(xué)嚴(yán)加限制。1978年以后，隨著戰(zhàn)略重心的調(diào)整，我國(guó)重新認(rèn)識(shí)到“百年大計(jì)，教育為本”及“科教興國(guó)”的迫切性，開始大力發(fā)展高等教育。順應(yīng)社會(huì)對(duì)高等教育的強(qiáng)烈需求，一些中學(xué)后民辦教育機(jī)構(gòu)應(yīng)時(shí)而生，數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大。如1982年創(chuàng)建的中華社會(huì)大學(xué)，1985年創(chuàng)辦的福建華南女子文理學(xué)院等，主要是為滿足社會(huì)的需求建立起來的。1982年《憲法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)際企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。”第一次以法律形式確立了民辦教育的地位。但是，由于我國(guó)的大一統(tǒng)體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制約，民辦高等教育并沒有獲得社會(huì)文化價(jià)值認(rèn)同的支持。直到1987年，原國(guó)家教委頒發(fā)的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》仍然對(duì)民辦教育進(jìn)行了約束和規(guī)范，社會(huì)力量被明確界定在國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)的范圍。“學(xué)歷文憑是國(guó)家教育水平的標(biāo)志，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)的要求。因此，必須加強(qiáng)管理，確保其規(guī)格和質(zhì)量，不能搞濫。”國(guó)家雖然承認(rèn)民辦高等教育是“我國(guó)教育事業(yè)的組成部分”，但實(shí)踐中仍是“國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充”，對(duì)民辦高等教育的限制政策成為民辦高等教育繼續(xù)發(fā)展的政策障礙。

第二階段(1992-2003年)：鼓勵(lì)民辦高校的發(fā)展，民辦高等教育的合法地位逐步獲得。以1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大召開為標(biāo)志，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，多種所有制結(jié)構(gòu)逐步建立，私營(yíng)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)獲得合法性地位，民辦高等教育獲得政策支持，民辦高校得以快速發(fā)展。《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、《中華人民共和國(guó)教育法》等都對(duì)發(fā)展民辦高等教育作了相應(yīng)的規(guī)定，“國(guó)家對(duì)社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針。”“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。這些政策規(guī)定進(jìn)一步肯定了民辦高等教育的合法性。1993年8月，原國(guó)家教育委員會(huì)頒布的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》明確指出，民辦高等學(xué)校及教師和學(xué)生享有國(guó)家舉辦的高等學(xué)校及其教師和學(xué)生平等的法律地位。民辦高等學(xué)校招收學(xué)歷教育的學(xué)生，納入高等教育招生計(jì)劃。學(xué)生畢業(yè)后可自主擇業(yè)，國(guó)家承認(rèn)學(xué)歷。之后，民辦高等教育機(jī)構(gòu)如雨后春筍般發(fā)展，隨著辦學(xué)規(guī)模的空前擴(kuò)大，民辦高等教育舉辦者對(duì)民辦高等教育政策提出了進(jìn)一步的合法性訴求。促成了我國(guó)第一部專門規(guī)范民辦教育的行政法規(guī)《社會(huì)力量辦學(xué)條例》的出臺(tái)。該條例重申了“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的十六字方針，并對(duì)發(fā)展民辦教育的基本原則、行政管理體制、民辦教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、教學(xué)和行政管理、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理、機(jī)構(gòu)變更與解散、政府保障與扶持及法律責(zé)任等進(jìn)行了具體的規(guī)定。1998年，《中華人民共和國(guó)高等教育法》以法律形式確認(rèn)了民辦高等學(xué)校的地位，確立了形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的高等教育發(fā)展格局的目標(biāo)。

第三階段(2003年以來)：民辦高等教育邁入依法辦學(xué)的新階段。2003年《民辦教育促進(jìn)法》的頒布，對(duì)民辦高等學(xué)校的法律地位作了進(jìn)一步規(guī)定，并把民辦教育提高到為國(guó)家培養(yǎng)合格人才的高度來認(rèn)識(shí)。《民辦教育促進(jìn)法》是中國(guó)民辦高等教育走上規(guī)范發(fā)展道路的里程碑，民辦高校無法可依的狀況得到根本改變，民辦高等教育事業(yè)獲得廣泛的合法性支持和社會(huì)認(rèn)同，社會(huì)地位不斷提高，并且表現(xiàn)出勃勃生機(jī)。但我們也清醒地看到，民辦高校辦學(xué)自主權(quán)的獲得和實(shí)現(xiàn)仍需時(shí)日。

二、對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》的政策分析

《民辦教育促進(jìn)法》的出臺(tái)不僅對(duì)民辦高等學(xué)校的法律地位做出了明確規(guī)定，還制定了許多扶持民辦高等教育發(fā)展的條款，在教育權(quán)由國(guó)家轉(zhuǎn)向公眾的道路上邁進(jìn)了一大步。《民辦教育促進(jìn)法》雖然沒有對(duì)民辦高等教育的法律地位、產(chǎn)權(quán)屬性等問題做出具體的規(guī)定，甚至還有很多不完善之處，但畢竟在民辦高等教育法制化道路上邁出了一大步。

1．《民辦教育促進(jìn)法》制定的社會(huì)背景

我國(guó)民辦高等教育政策的發(fā)展深受經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、科技體制、教育體制變革的影響和制約。隨著我國(guó)所有制結(jié)構(gòu)由公有制向多種所有制共存的方向發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，為民辦高等教育政策的改革創(chuàng)造了社會(huì)環(huán)境條件。政治體制改革的民主法制化進(jìn)程，為公民參與政治生活與社會(huì)管理提供了制度上的保證。尤其是教育體制改革的成果大大促進(jìn)了教育服務(wù)的多樣化，賦予了公民更多的辦學(xué)和參與教育管理的民主權(quán)力，人們對(duì)高質(zhì)量教育選擇權(quán)的獲得成為現(xiàn)實(shí)的要求。正是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高等教育大眾化和市場(chǎng)化的推進(jìn)，高等教育的類型不斷更新，民辦高等教育得到快速發(fā)展，對(duì)民辦高等教育法律地位和合法性的政策訴求成為必然。

制度環(huán)境是民辦高校賴以生存發(fā)展的社會(huì)環(huán)境的一部分，主要指協(xié)調(diào)民辦高校發(fā)展中的利益和矛盾，保證民辦高校發(fā)展的制度體系的總稱。我國(guó)高等教育長(zhǎng)期以來是在“計(jì)劃體制”下運(yùn)作的，政府行政權(quán)力主導(dǎo)著高等教育的發(fā)展，高等教育發(fā)展的制度環(huán)境是“整齊劃一”和政府干預(yù)的結(jié)果。在這種體制下民辦高校不可能獲得發(fā)展的權(quán)力，從產(chǎn)生之日起就受到了較多的限制和歧視。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，政府逐漸“下放”對(duì)社會(huì)的“一體化”控制，民辦高等教育獲得發(fā)展的機(jī)遇。但由于缺乏促進(jìn)民辦高校發(fā)展的制度環(huán)境，導(dǎo)致民辦高校普遍存在社會(huì)信譽(yù)度不高，公眾認(rèn)同度低的窘境。民辦高等教育作為教育的一部分，具有公益性和營(yíng)利性雙重特征，其發(fā)展需要政府的政策支持和干預(yù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，引導(dǎo)民辦高等教育規(guī)范發(fā)展。政策導(dǎo)向和體制支撐是民辦高校發(fā)展的制度資本，只有不斷優(yōu)化制度環(huán)境，規(guī)范辦學(xué)行為，民辦高等教育才能實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。由以上分析來看，民辦高等教育發(fā)展是民辦高等教育政策演變的動(dòng)力，社會(huì)發(fā)展水平和教育制度環(huán)境是民辦高等教育政策變革的保障。

2．《民辦教育促進(jìn)法》使民辦高等教育進(jìn)一步獲得合法性

合法性的獲得是民辦高等教育發(fā)展的必要條件。“我們發(fā)現(xiàn)，只要取得了穩(wěn)固的合法性地位，哪怕只是拾遺補(bǔ)缺的依附地位，在一定時(shí)期內(nèi)，都很大程度地促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展與成長(zhǎng)，一旦合法性的地位隨著時(shí)代的變遷受到了其他因素的制約和影響，發(fā)展就會(huì)受挫。”[2]我國(guó)改革開放初期對(duì)舉辦民辦高等教育持消極態(tài)度，認(rèn)為民辦教育是“多余”的，民辦高等教育幾乎被忽視，發(fā)展緩慢。1982年《憲法》承認(rèn)了民辦高等教育的法律地位，認(rèn)為民辦高等教育成為教育事業(yè)的“組成部分”，《民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)一步規(guī)定“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”、“國(guó)家保障民辦學(xué)校舉辦者、校長(zhǎng)、教職工和受教育者的合法權(quán)益”、“民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”，加上《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等行政法規(guī)的實(shí)施，我國(guó)民辦高等教育的合法性逐步確立。

《民辦教育促進(jìn)法》的立法宗旨是鼓勵(lì)、扶持和促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展。促進(jìn)法規(guī)定，“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”歸學(xué)校所有，“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”。“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占”。同時(shí)還規(guī)定在民辦學(xué)校終止時(shí)，“對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)按照下列順序清償：(一)應(yīng)退受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用； (二)應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用； (三)償還其他債務(wù)。民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。”由于民辦高校獲得合法性地位和社會(huì)認(rèn)同，政府開始對(duì)民辦高校采取政策性扶持和獎(jiǎng)勵(lì)性扶持的政策試點(diǎn)。如廣東省已從地方財(cái)政拿出一筆錢用于對(duì)民辦高校的扶持，民辦高校再也不是體制外的多余存在。

3．民辦高等教育發(fā)展的制度性障礙

《民辦教育促進(jìn)法》施行兩年來，從根本上提升了民辦高等教育的地位。但民辦高校的發(fā)展仍然步履蹣跚，制度的羈絆隨處可見，有人形象地比喻，民辦高校是“帶著腳鐐跳舞”。那么，民辦高等教育發(fā)展有哪些制度性障礙存在呢?

首先，“國(guó)家承認(rèn)學(xué)歷”的政策制約著民辦高等教育發(fā)展。按照我國(guó)現(xiàn)行學(xué)位法，中國(guó)實(shí)行國(guó)家學(xué)位，所有學(xué)位都由國(guó)家授予，教育機(jī)構(gòu)無權(quán)授予學(xué)位。依此，中國(guó)民辦高校分為“學(xué)歷教育”和“非學(xué)歷教育”，民辦高校中大部分實(shí)施非學(xué)歷教育，只有少數(shù)民辦高校有學(xué)歷教育資格。國(guó)家學(xué)位的政策設(shè)計(jì)抑制了民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)，有學(xué)歷教育資格的民辦高校要接受國(guó)家教育政策的嚴(yán)格控制，缺乏自主發(fā)展的政策環(huán)境和條件。大部分進(jìn)行非學(xué)歷教育的民辦高校，由于沒有學(xué)位認(rèn)定和申請(qǐng)的資格，社會(huì)認(rèn)同度不高，吸引力不大，招生面臨嚴(yán)重困難，低層次和低質(zhì)量的惡性循環(huán)使其處于高等教育系統(tǒng)的邊緣和弱勢(shì)地位。

其次，民辦高等教育政策的實(shí)施細(xì)則不到位。《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的出臺(tái)無疑為民辦高等教育的發(fā)展提供了法律依據(jù)和政策支持，但原則性的規(guī)定必須由具體的實(shí)施細(xì)則作保障，由于缺少配套的實(shí)施細(xì)則，民辦高等教育辦學(xué)行為有法不依的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。例如，《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定，民辦高校與公立高校具有同等法律地位，民辦高校的教師、學(xué)生與公立高校的教師、學(xué)生享有同等權(quán)益，然而實(shí)踐中卻難以做到。國(guó)家助學(xué)制度只在公立高校實(shí)行，不包括民辦高校；教師評(píng)獎(jiǎng)、科研項(xiàng)目的申報(bào)、教師職稱評(píng)審和養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳納、畢業(yè)生就業(yè)等方面，政策都有扶持性的原則和意見，但民辦高校的權(quán)益仍被忽視或難以落實(shí)，政策如何有效執(zhí)行將成為以后民辦高等教育政策發(fā)展的重點(diǎn)。

再次，國(guó)家投資體制缺失導(dǎo)致民辦教育發(fā)展缺少資金保障。民辦高校作為我國(guó)高等教育的一部分，為高等教育發(fā)展和人才培養(yǎng)貢獻(xiàn)了力量，理應(yīng)得到國(guó)家政策的支持和資助。然而，由于我們對(duì)民辦高校的公共屬性認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)民辦高等教育的重要作用認(rèn)識(shí)不足，忽視了民辦高等教育的發(fā)展，有意無意地回避了國(guó)家對(duì)發(fā)展民辦高等教育的責(zé)任。以至于民辦高校不僅得不到國(guó)家的投資，也很難獲得社會(huì)的捐贈(zèng)，資金缺乏成為民辦高校發(fā)展的瓶頸。對(duì)民辦教育自身來說，由于對(duì)民辦高校的產(chǎn)權(quán)屬性缺乏明確界定，民辦高等教育的投資者利益得不到保證，嚴(yán)重制約了民辦高等教育辦學(xué)條件的改善和資金的再投入，從而影響了民辦高校整體辦學(xué)水平的提高。這些問題都是需要盡快加以解決的。

三、關(guān)于我國(guó)民辦高等教育發(fā)展政策的建議

我國(guó)民辦高等教育的快速發(fā)展對(duì)民辦高等教育政策提出了改革的訴求，期望獲得國(guó)家教育政策更有力的支持和推動(dòng)。一直以來，我國(guó)的民辦高等教育實(shí)踐都走在政策和法規(guī)的前面，常常是實(shí)踐中出現(xiàn)什么問題就制定什么法規(guī)，政策和法規(guī)的滯后制約著民辦高等教育的發(fā)展。要改變這種情況，必須改革和完善現(xiàn)有政策法規(guī)體系，使民辦高等教育政策具有前瞻性和引導(dǎo)性。我國(guó)已提出完善和規(guī)范以政府投入為主、多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的教育投入體制，形成公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局的目標(biāo)。為了加快實(shí)現(xiàn)民辦高等教育投資主體多元化、辦學(xué)形式多樣化、經(jīng)營(yíng)模式產(chǎn)業(yè)化的步伐，應(yīng)盡快建立起充滿生機(jī)與活力的民辦高等教育政策體系。民辦高等教育發(fā)展政策的完善中必須注意以下問題。

1．健全民辦高等教育法律體系，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

我國(guó)現(xiàn)行民辦教育政策法規(guī)只對(duì)民辦高等教育發(fā)展過程中的一般性問題作了規(guī)定，部分條文只是概括性和原則性的，要使它落到實(shí)處，還必須制定配套的、可操作的實(shí)施辦法和具體細(xì)則。由于我國(guó)二元社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，加上各地辦學(xué)環(huán)境、辦學(xué)條件差異極大，有必要針對(duì)具體情況制定適合地方實(shí)際的民辦高等教育發(fā)展政策，推進(jìn)法律法規(guī)的落實(shí)，保障和促進(jìn)民辦高等教育的持續(xù)健康發(fā)展。待條件成熟后，還要制定專門的民辦高等教育法規(guī)，規(guī)范民辦高等教育發(fā)展。在政策導(dǎo)向上，增加民辦高校的招生、教學(xué)自主權(quán)，允許具備條件的民辦高校舉辦本科層次的教育，對(duì)條件特別好的民辦學(xué)校允許進(jìn)行研究生層次教育的試點(diǎn)。在教育資源配置上，對(duì)民辦高校給予一定的政策扶持，鼓勵(lì)公辦高校與民間力量合作舉辦社區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，推行教育、科研與科研成果轉(zhuǎn)化一體的新型民辦高等職業(yè)技術(shù)教育辦學(xué)模式。通過優(yōu)化政策環(huán)境促進(jìn)民辦高等教育政策的落實(shí)。

教育行政部門通過制定民辦高等教育發(fā)展規(guī)劃，對(duì)民辦高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求、發(fā)展方向和目標(biāo)定位等做出宏觀指導(dǎo)。同時(shí)，確定公立高校和民辦高校各自不同的發(fā)展重點(diǎn)，協(xié)調(diào)高等教育市場(chǎng)和教育資源，避免重復(fù)建設(shè)和不良競(jìng)爭(zhēng)。《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定：民辦高等教育是“社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，《實(shí)施條例》進(jìn)一步對(duì)民辦高校土地征用、稅收、信貸等方面制定了一些宏觀優(yōu)惠政策，明確了國(guó)家對(duì)民辦高等教育發(fā)展的責(zé)任。政府應(yīng)該改變重“公”輕“民”的觀念，進(jìn)一步制定相關(guān)辦法和細(xì)則，使民辦教育促進(jìn)法與民辦高等教育的政策落到實(shí)處。我們有理由相信，在合理政策的推動(dòng)下，民辦高等教育不僅會(huì)在數(shù)量上占高等教育的半壁江山，在質(zhì)量上也會(huì)與公辦高等教育形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，共同構(gòu)成高等教育系統(tǒng)。隨著民辦高校教育質(zhì)量的提高，民辦高等教育的規(guī)范和社會(huì)文化認(rèn)同加強(qiáng)，民辦高等教育的各層次均得到發(fā)展后，民辦公辦的體制差別將淡化，兩者必將會(huì)處于平等地位，以質(zhì)量參與競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)我國(guó)高等教育的改革與發(fā)展。

2．改革高等教育管理體制，增強(qiáng)民辦高校自我發(fā)展的能力

如何協(xié)調(diào)好民辦高校與政府教育行政主管部門之間的權(quán)力制衡關(guān)系，是宏觀教育管理體制改革的關(guān)鍵。在我國(guó)現(xiàn)行高等教育管理體制下，政府教育部門對(duì)民辦高等教育的微觀控制多，但宏觀指導(dǎo)不夠，存在既“越位”又“缺位”的現(xiàn)象。例如，在專業(yè)設(shè)置上，由于政府對(duì)各學(xué)校的專業(yè)設(shè)置控制很嚴(yán)又缺乏必要的協(xié)調(diào)，大多數(shù)民辦高校的專業(yè)設(shè)置集中在計(jì)算機(jī)應(yīng)用、工商管理、企業(yè)管理等熱門專業(yè)上，致使民辦高校之間盲目競(jìng)爭(zhēng)，造成了畢業(yè)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)的現(xiàn)象，既浪費(fèi)了教育資源，又損害了受教育者的利益。所以，政府教育部門的職能應(yīng)從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向間接調(diào)控和宏觀指導(dǎo)為主，允許民辦高校自主招生、自主設(shè)置專業(yè)、自主開設(shè)課程等，賦予民辦高校辦學(xué)自主權(quán)，增強(qiáng)民辦高校自主發(fā)展的能力。政府教育行政主管部門要依法辦事，保護(hù)民辦高校的合法權(quán)益。還要規(guī)范政府教育部門及其工作人員的行政行為，依法行政，不得以任何理由和形式干預(yù)和干涉民辦高校的合法行為，保證民辦高校的合法權(quán)利得到全面的實(shí)現(xiàn)。

由于我國(guó)民辦高等教育的特殊發(fā)展歷程，民辦高校的內(nèi)部管理存在不規(guī)范和經(jīng)驗(yàn)化的傾向。大多數(shù)民辦高校具有家族化管理、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、組織結(jié)構(gòu)公司化和機(jī)構(gòu)職能多重性等特點(diǎn)。[3]當(dāng)前民辦高等教育處于新的轉(zhuǎn)型期，必須加大民辦高校內(nèi)部管理改革，強(qiáng)化民主管理和學(xué)術(shù)管理機(jī)制，協(xié)調(diào)好民辦高校與師生之間的權(quán)力關(guān)系，提高教育管理水平。首先，民辦高校辦學(xué)在業(yè)務(wù)上必須接受教育行政主管部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，保證民辦高校基本的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其次，主動(dòng)協(xié)調(diào)民辦高校與當(dāng)?shù)卣⑸鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，爭(zhēng)取更多的政策支持。第三，逐步完善民辦高校領(lǐng)導(dǎo)體制。應(yīng)借鑒和吸收西方大學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和本校實(shí)際，探索民辦高校內(nèi)部管理體制改革。董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是民辦高校領(lǐng)導(dǎo)體制較為理想的制度選擇，要通過民主高效和以人為本的內(nèi)部管理調(diào)動(dòng)師生的積極性，實(shí)現(xiàn)民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

3．建立民辦高等教育評(píng)估機(jī)制，引導(dǎo)民辦高校健康發(fā)展

民辦高等教育政策的實(shí)施依賴政府教育部門的推動(dòng)，也需要中介機(jī)構(gòu)對(duì)民辦高校加以引導(dǎo)和規(guī)范，建立民辦高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)體系和優(yōu)勝劣汰的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。我國(guó)政府教育部門還沒有設(shè)置專門的管理民辦教育的機(jī)構(gòu)，民辦高等教育管理基本上處于被忽視或與管理公辦高校混同的狀況，既沒有突出民辦高校的特點(diǎn)，也不利于民辦高校的發(fā)展。要改變這種狀況，政府教育部門就要超脫于具體事務(wù)管理，對(duì)民辦教育以宏觀管理和指導(dǎo)為主，通過中介機(jī)構(gòu)和建立民辦教育評(píng)估制度，引導(dǎo)民辦高校的健康發(fā)展。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持社會(huì)中介組織為民辦學(xué)校提供服務(wù)”。國(guó)際私立大學(xué)的教育管理經(jīng)驗(yàn)也證明，社會(huì)中介組織在評(píng)估民辦學(xué)校的質(zhì)量和效益，維護(hù)民辦學(xué)校的合法權(quán)益，為政府提供有關(guān)民辦教育的決策咨詢，調(diào)解民辦學(xué)校之間的矛盾等許多方面，都發(fā)揮著重要作用。我們應(yīng)借鑒國(guó)外有益的管理經(jīng)驗(yàn)，積極培育民辦高等教育管理的中介組織，制定適合民辦高校特點(diǎn)的評(píng)價(jià)體系和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)民辦高校合理定位和有序發(fā)展。民辦高校要根據(jù)辦學(xué)的不同層次、不同類型提出不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和要求，初期與公辦高校有所區(qū)別，分軌道發(fā)展，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)效益和教育質(zhì)量的不斷提高。待民辦高等學(xué)校充分發(fā)展并具有相當(dāng)實(shí)力后再接軌。目前，應(yīng)根據(jù)我國(guó)民辦高校的實(shí)際情況和定位確立三種質(zhì)量觀：第一，滿足社會(huì)需求的質(zhì)量觀。以培養(yǎng)出滿足社會(huì)需求、得到社會(huì)認(rèn)可和高度評(píng)價(jià)的高素質(zhì)人才為標(biāo)準(zhǔn)；第二，滿足個(gè)人需求的質(zhì)量觀。以能滿足學(xué)生個(gè)性發(fā)展的要求為標(biāo)準(zhǔn)；第三，整體性質(zhì)量觀。以培養(yǎng)人才、社會(huì)服務(wù)、發(fā)展科學(xué)技術(shù)等方面的貢獻(xiàn)大小進(jìn)行綜合性的整體評(píng)價(jià)。

由于缺少政策引導(dǎo)，我國(guó)民辦高校發(fā)展中存在定位不準(zhǔn)的情況。為適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和占領(lǐng)教育市場(chǎng)，民辦高校中一些有實(shí)力的學(xué)校紛紛要求晉升本科，民辦高校在由職業(yè)教育轉(zhuǎn)向普通本科教育的過程中，面臨著質(zhì)量下降和優(yōu)勢(shì)、特色喪失的危險(xiǎn)。所以，教育中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估和政策的規(guī)劃導(dǎo)向顯得更為必要，通過市場(chǎng)調(diào)解達(dá)到合理定位成為必需的手段。我國(guó)民辦高等學(xué)校發(fā)展要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，在對(duì)市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)的把握中形成特色。民辦高校的定位既是其生命力所在，也顯示其與市場(chǎng)結(jié)合的程度。目前，我國(guó)的民辦高校應(yīng)以底端人才和應(yīng)用型人才的培養(yǎng)為主，不要一味攀高。例如江西渝州電子工業(yè)學(xué)院，緊跟市場(chǎng)需求，培養(yǎng)機(jī)電一體化人才，畢業(yè)生95％在深圳、廣東、珠江三角洲就業(yè)。這種瞄準(zhǔn)市場(chǎng)，面向市場(chǎng)，跟蹤市場(chǎng)，服務(wù)市場(chǎng)的做法值得借鑒。許多成功民辦高校的實(shí)踐表明，真正出色的民辦學(xué)校在于定位明確、特色鮮明并占領(lǐng)就業(yè)市場(chǎng)。潘懋元教授講，中國(guó)的民辦高校大部分都應(yīng)該定位在高職，在高職方面做文章。此觀點(diǎn)對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)民辦高等教育發(fā)展極具指導(dǎo)意義和理論價(jià)值。

4，確立政府對(duì)民辦高等教育的責(zé)任和投入機(jī)制

民辦高等教育由非國(guó)有資產(chǎn)投資興辦，適度營(yíng)利已被認(rèn)可并成為政策被規(guī)定下來。民辦高校具有公益性和產(chǎn)業(yè)性的雙重屬性，必須考慮投入與產(chǎn)出平衡才能實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。但民辦高校不能完全產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)化會(huì)使其失去存在與發(fā)展的合法性。民辦高校按投資方式可分為營(yíng)利性與非營(yíng)利性兩類，非營(yíng)利性的民辦高校國(guó)家應(yīng)給予一定投入和優(yōu)惠政策，以保證教育的公益性。政府應(yīng)當(dāng)將民辦高校納入教育事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)各類高等教育的發(fā)展，對(duì)民辦高校間存在的一些無序競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行宏觀管理。例如近年公立高校舉辦獨(dú)立學(xué)院對(duì)民辦高校產(chǎn)生沖擊，使民辦高校招生上出現(xiàn)極大的困難，政府要采取相應(yīng)的措施加以調(diào)節(jié)。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的加速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，社會(huì)對(duì)高級(jí)技術(shù)人才的需求正在快速增長(zhǎng)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)高薪難聘高級(jí)技術(shù)工人的現(xiàn)象，大力發(fā)展高職教育已是民辦高校的方向和大勢(shì)所趨。政府應(yīng)當(dāng)抓住時(shí)機(jī)，將民辦高校納入教育事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，建立國(guó)家政府和社會(huì)的資金投入機(jī)制，加強(qiáng)民辦高等教育的自我確認(rèn)和合法性獲得，通過扶持使民辦高校獲得發(fā)展壯大，增強(qiáng)民辦高校發(fā)展的主體性和獨(dú)立性。[4]

民辦高校通過積極爭(zhēng)取社會(huì)資本和政府支持，開拓多種渠道融資。首先是政府資助，政府通過政策扶持給予民辦高校某些優(yōu)惠，如免費(fèi)或低價(jià)提供建校場(chǎng)地，提供一些教學(xué)所需的儀器設(shè)備等。其次是改革稅收制度，鼓勵(lì)社會(huì)捐助。爭(zhēng)取社會(huì)各界關(guān)注民辦教育，鼓勵(lì)個(gè)人捐贈(zèng)和海外資助，成立以資助者命名的基金會(huì)等，為民辦高校提供資金儲(chǔ)備。第三是銀行貸款，以學(xué)校固定資產(chǎn)作為抵押爭(zhēng)取教育貸款。第四是發(fā)行教育彩票。民辦教育要善于依托社會(huì)，引入外部資金投入民辦高校，開辟財(cái)源。另外，我國(guó)民辦高校短期內(nèi)還不具有獲得科研資助的能力，政府應(yīng)“放水養(yǎng)魚”，制定扶持民辦高校發(fā)展的相關(guān)政策。

目前，民辦高等教育獲得了有利的政策支持和社會(huì)發(fā)展環(huán)境，民辦教育研究也在逐步深入，為民辦高等教育實(shí)踐提供了理論支持和發(fā)展動(dòng)力。我們有理由堅(jiān)信，通過民辦高等教育政策的逐步完善和政府教育部門依法治教和民辦高校依法辦學(xué)，我國(guó)民辦高等教育會(huì)邁上可持續(xù)發(fā)展的道路，為高等教育大眾化與和諧社會(huì)的構(gòu)建做出更大貢獻(xiàn)。

[1]杜國(guó)安．我國(guó)民辦高等教育發(fā)展歷程研究盯探求，2005，(4)，

[2]文雯．1976年以后我國(guó)民辦高等教育的合法性變遷盯教育研究與實(shí)驗(yàn)，2005，(3)．

[3]章茂山，中國(guó)民辦高校組織文化探微田．教育發(fā)展研究，2006，(3B)．

[4]高偉云．民辦高等教育的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與發(fā)展方略探討田．黑龍江高教研究，2004，(7)．