論文摘要：營利性與非營利性不分已經(jīng)成為我國民辦教育發(fā)展的一個(gè)重大制度障礙，要從根本上破解制約民辦教育發(fā)展的瓶頸因素，必須改革和創(chuàng)新民辦教育制度。以陜西民辦高校分類管理政策為研究對象，綜合分析了影響民辦教育的根本制度障礙，總結(jié)提煉了陜西民辦高等教育分類管理政策的六大突破之處，旨在為其他地區(qū)民辦高校分類管理制度創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

論文關(guān)鍵詞：民辦高校；分類管理；非營利性；營利性

分類管理是我國民辦教育改革發(fā)展的重要政策議題，但是否應(yīng)該進(jìn)行清晰地分類管理卻爭議不斷，政府、公眾和民辦學(xué)校自身多方都處于糾結(jié)中。支持者認(rèn)為是大勢所趨，持異議者認(rèn)為尚未到時(shí)候。為了從根本上破解制約民辦教育發(fā)展的瓶頸因素，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理。”有些省市已經(jīng)開始探索實(shí)施分類管理，如上海市、浙江省、深圳市、陜西省等，并為試點(diǎn)的進(jìn)一步開展積累了一些經(jīng)驗(yàn)。本文在概括影響民辦高校發(fā)展的根本性制度障礙的基礎(chǔ)上，以陜西省政府頒布的《關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見》為主要研究對象，總結(jié)分析陜西民辦高校分類的創(chuàng)新之處，以期為湖南省及其他省份民辦高校分類管理制度創(chuàng)新提供借鑒。

一、影響民辦高校發(fā)展的根本性制度障礙

長期以來，由于許多政策方面的原因，我國民辦高校“處于營利性與非營利性、企業(yè)與非企業(yè)、公益與非公益界限不明的困境”。民辦高校面臨諸如法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、合理回報(bào)等制度性的障礙，阻礙著民辦教育發(fā)展。 1.法人屬性 我國《民法通則》將法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人，再把非企業(yè)法人又分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人，而民辦高校被定性為“民辦非企業(yè)單位”，既不屬于事業(yè)單位，也不屬于企業(yè)單位。被民辦高校舉辦者戲稱為“非驢非馬”的法人屬性。雖然《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，但實(shí)際上法人屬性問題造成民辦學(xué)校與公辦學(xué)校政策待遇的不平等。尤其是民辦高校師生待遇的不平等，是導(dǎo)致民辦高校教學(xué)質(zhì)量和學(xué)校發(fā)展危機(jī)的一個(gè)重要因素。法律制度應(yīng)該是維護(hù)公平公正。民辦高校與公辦高校同樣以人類的智識文明進(jìn)步為根本目的，“為社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，僅僅是資金來源不同，運(yùn)作方式不同而已，從本質(zhì)上看，非營利性民辦高校是利用社會(huì)企業(yè)或個(gè)人資源與國家的資源相結(jié)合來實(shí)現(xiàn)公辦學(xué)校的功能。”所以，從法律制度上糾正民辦高校屬于“民辦非企業(yè)單位法人”這一不倫不類的定性，是合理設(shè)置并推行分類管理制度的基礎(chǔ)性條件。 2.產(chǎn)權(quán)制度 在民辦教育發(fā)展中，產(chǎn)權(quán)不清一直是民辦學(xué)校舉辦者面對的一個(gè)重要問題。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第35條規(guī)定：“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”也就是說，舉辦者對投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)不享有所有權(quán)，民辦高校屬于公益事業(yè)，舉辦者不能回收、抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓校產(chǎn)，其實(shí)就意味著基本上失去了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。此外，在民辦高校終止時(shí)，關(guān)于出資人的財(cái)產(chǎn)問題，相關(guān)法律條文規(guī)定的極為籠統(tǒng)。“如《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：‘民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。’實(shí)際上并未明確舉辦者在學(xué)校終止時(shí)可以取回自己的出資。”2004年4月1日執(zhí)行的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》則完全回避了對舉辦者投入部分產(chǎn)權(quán)及民辦學(xué)校終止時(shí)清償債務(wù)后剩余財(cái)產(chǎn)的分配問題。顯然，法律制度的模糊使得出資人投入資產(chǎn)的最終歸屬不明確。由此帶來的問題是社會(huì)資金對教育投資信心不足，民辦高校經(jīng)費(fèi)緊張；一些辦學(xué)者為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，追求短期利益；大部分民辦高校只有采取增收學(xué)費(fèi)、降低成本等方式以求累積式的滾動(dòng)發(fā)展。民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)制度無疑是我國民辦高等教育持續(xù)發(fā)展中一個(gè)根本性的問題，突破這一制度性瓶頸是構(gòu)建合理分類管理制度的前提。產(chǎn)權(quán)明晰既是民辦高校存在的前提，也是民辦高校有效運(yùn)作、健康發(fā)展的保障。 3.合理回報(bào) 民辦高校該不該取得“合理回報(bào)”，因涉及民辦教育的公益性能否得到保證的問題而為社會(huì)各界所廣泛關(guān)注。《教育法》已明確規(guī)定“任何組織和個(gè)人，不得以盈利為目的舉辦學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)”，如果民辦學(xué)校要取得合理回報(bào)，那么民辦學(xué)校是公益性事業(yè)就受到質(zhì)疑。而實(shí)際上我國民辦高校基本上屬于投資辦學(xué)而非捐資辦學(xué)，其舉辦者多數(shù)是想取得合理回報(bào)的，如果沒有經(jīng)濟(jì)回報(bào)，社會(huì)資金很難流入民辦教育領(lǐng)域，要用經(jīng)濟(jì)的手段刺激教育投資，另外要在形式上回避民辦學(xué)校營利性。所以《民辦教育促進(jìn)法》允許出資者在辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)，但是并沒有規(guī)定合理回報(bào)的比例是多少。法律制度模糊兩可，缺乏可操作性，致使《民辦教育促進(jìn)法》頒布已有9年，合理回報(bào)總是處在被“擱置”狀態(tài)。這導(dǎo)致部分民辦高校舉辦者鉆法律的空子，不讓資金進(jìn)入學(xué)校賬戶，“抱有‘投資’目的的舉辦者往往利用對于民辦高校的掌控，在“桌子”下面分配辦學(xué)盈余，這不僅不利于對民辦高校的管理，也抑制了社會(huì)資金投入民辦教育的積極性”。所以明確合理回報(bào)率是構(gòu)建合理分類管理制度的關(guān)鍵。 法人制度、產(chǎn)權(quán)制度和合理回報(bào)是爭議最多，也是影響最大、最為關(guān)鍵的幾個(gè)問題。這幾個(gè)問題也是民辦高校分類管理的難點(diǎn)和重點(diǎn)問題。

陜西作為民辦高等教育的前沿陣地，以其獨(dú)特開創(chuàng)精神成為全國民辦高等教育的先驅(qū)和領(lǐng)航者。在2011年底，陜西省政府“頒布了《關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》分別就繼續(xù)加大支持力度、建立和完善分類管理體制、健全管理和運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化教學(xué)管理等九大問題逐一提出建設(shè)性意見，基本涵蓋了目前民辦高校發(fā)展中涉及的熱點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題”。其創(chuàng)新突破之處主要體現(xiàn)在六大方面。 1.法人性質(zhì) 我國民辦高校的法人屬性是分類管理最根本的難題。為了破解這一難題，陜西省將民辦高校分為非營利性和營利性兩類。非營利性民辦高校分為三種，即捐資舉辦、出資不求合理回報(bào)、出資要求合理回報(bào)。“其中捐資舉辦、出資舉辦不求合理回報(bào)的學(xué)校登記為民辦自收自支事業(yè)單位法人；出資舉辦要求合理回報(bào)的學(xué)校登記為民辦非企業(yè)法人。”營利性學(xué)校登記注冊為企業(yè)法人。陜西這一分類法為民辦高校提供了多種發(fā)展模式，有利于投資者進(jìn)入民辦教育時(shí)根據(jù)自己的定位和實(shí)際情況做出選擇。這是陜西民辦高校分類管理的最大基點(diǎn)，也是其創(chuàng)新之處。 2.合理回報(bào)政策 合理回報(bào)政策是一個(gè)讓民辦學(xué)校出資者十分困惑的問題。《民辦教育促進(jìn)法》指出民辦學(xué)校可以取得合理回報(bào)。但多少才算是合理？法律卻沒有明確規(guī)定，致使“合理回報(bào)”至今很難落到實(shí)處。為了改變這一局面，《意見》中明確指出“非營利性學(xué)校出資人要求取得合理回報(bào)的，在扣除辦學(xué)成本、計(jì)提發(fā)展基金和國家規(guī)定的有關(guān)費(fèi)用后……合理回報(bào)額可占到辦學(xué)結(jié)余的40%。”這一比例在全國目前所有政策中最高，合理回報(bào)率的確定解決了長期以來關(guān)于合理回報(bào)的比例問題，也解決了困擾民辦高校分類管理的關(guān)鍵問題。這是陜西民辦高校分類管理制度的一大亮點(diǎn)。這一政策的推行有利于增強(qiáng)舉辦者辦學(xué)的積極性、創(chuàng)造性和責(zé)任心。 3.投資融資政策 融資難問題一直困擾著民辦學(xué)校的建設(shè)、運(yùn)行和發(fā)展。由于公益資產(chǎn)不得用于抵押貸款，學(xué)校就很難從銀行獲得貸款。為了破解這一瓶頸，《意見》規(guī)定：“探索建立陜西民辦高等教育基金會(huì)，引入公益融資機(jī)制，允許信用擔(dān)保貸款和長期低息貸款，允許非教學(xué)資產(chǎn)作抵押、學(xué)費(fèi)收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押申請貸款。鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織捐贈(zèng)，并稅前扣除。”這一系列可操作性的投資融資政策的制定大大優(yōu)化了民辦教育的投融資環(huán)境，從投資環(huán)境上保證了民辦學(xué)校可持續(xù)發(fā)展。 4.鼓勵(lì)扶持政策 由于產(chǎn)權(quán)制度的原因，民辦高校只有采取滾動(dòng)式發(fā)展的模式。隨著招生人數(shù)減少，部分民辦高校就會(huì)陷入難以維持的境地。為促進(jìn)民辦高校的發(fā)展，《意見》規(guī)定：設(shè)立民辦高等教育發(fā)展專項(xiàng)資金，非營利性民辦高校享受與公辦高校同等的稅費(fèi)和建設(shè)用地優(yōu)惠政策。陜西省財(cái)政每年劃撥3億元作為民辦高等教育發(fā)展的專項(xiàng)資金，其扶持力度之大可謂前所未有。陜西鼓勵(lì)扶持政策在很大程度上緩解了民辦高校財(cái)政窘迫的難題，從資金上保障了民辦學(xué)校的健康發(fā)展。 5.教師權(quán)益保障 師資是影響學(xué)校質(zhì)量和發(fā)展的關(guān)鍵，由于身份、待遇、保障制度難和公辦學(xué)校相比，民辦高校很難引進(jìn)和留住人才。為了解決這一難題，陜西制定一系列保障民辦高校師生平等待遇的政策，如建立民辦和公辦高校教師合理流動(dòng)機(jī)制、改善教師工資待遇、建立健全民辦高校教師人事代理服務(wù)制度、完善教職工社會(huì)保險(xiǎn)制度等。教師權(quán)益保障制度的制定顯著提高民辦高校教師待遇，對民辦高校的健康發(fā)展在人力資源方面提供了保障。 6.擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán) 雖然《民辦教育促進(jìn)法》賦予了民辦高校相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)，如自主招生、自主設(shè)置專業(yè)、學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán)、學(xué)歷學(xué)位授予權(quán)等等，但由于政府改革滯后等原因，在落實(shí)方面卻不盡如人意。為了擴(kuò)大民辦高校的自主權(quán)，《意見》中明確提出：“支持民辦本科高校擴(kuò)大招生自主權(quán)，高職院校實(shí)行注冊入學(xué)，年度新增招生計(jì)劃向民辦高校傾斜”，“支持有條件的民辦高校在國家專業(yè)目錄內(nèi)自主設(shè)置專業(yè)、調(diào)整專業(yè)方向、開設(shè)課程……支持民辦高校申請學(xué)位授予權(quán)等”。擴(kuò)大民辦高校的自主權(quán)有利于民辦高校保持自身辦學(xué)特色更快更好地發(fā)展。 此外，《意見》在實(shí)現(xiàn)以上創(chuàng)新突破的基礎(chǔ)上，在完善法人治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)、規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)秩序、加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)控、完善財(cái)務(wù)監(jiān)管制度、建立風(fēng)險(xiǎn)保障金以及完善退出機(jī)制等方面都有不同程度的政策突破。

三、結(jié)語

陜西《意見》緊緊抓住困擾民辦教育發(fā)展的難點(diǎn)問題，從資金、融資、人事、自主權(quán)等各個(gè)方面推出了一系列積極的保障政策，在破解民辦高等教育發(fā)展難題方面進(jìn)行了開創(chuàng)性探索，這無疑是地方民辦高等教育制度改革創(chuàng)新的一個(gè)典范。陜西的分類管理政策以其扶持政策之多、支持力度之大、發(fā)展模式之全、合理回報(bào)之高、規(guī)范力度之強(qiáng)，在全國民辦高校分類管理試點(diǎn)地區(qū)中可謂是一面旗幟，受到當(dāng)?shù)孛褶k高等教育界的普遍歡迎和好評。 當(dāng)然，由于受到各種主客觀條件的限制，難免會(huì)有些不完善之處。譬如，在擴(kuò)大民辦高校自主權(quán)方面還有改進(jìn)的空間，要求合理回報(bào)的非營利性民辦高校的法人性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)還有待完善等。盡管如此，陜西《意見》不失為當(dāng)前中國地方民辦高等教育制度改革創(chuàng)新的典范。