論文摘要：營利性與非營利性不分已經成為我國民辦教育發展的一個重大制度障礙，要從根本上破解制約民辦教育發展的瓶頸因素，必須改革和創新民辦教育制度。以陜西民辦高校分類管理政策為研究對象，綜合分析了影響民辦教育的根本制度障礙，總結提煉了陜西民辦高等教育分類管理政策的六大突破之處，旨在為其他地區民辦高校分類管理制度創新提供經驗借鑒。

論文關鍵詞：民辦高校；分類管理；非營利性；營利性

分類管理是我國民辦教育改革發展的重要政策議題，但是否應該進行清晰地分類管理卻爭議不斷，政府、公眾和民辦學校自身多方都處于糾結中。支持者認為是大勢所趨，持異議者認為尚未到時候。為了從根本上破解制約民辦教育發展的瓶頸因素，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出：“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。”有些省市已經開始探索實施分類管理，如上海市、浙江省、深圳市、陜西省等，并為試點的進一步開展積累了一些經驗。本文在概括影響民辦高校發展的根本性制度障礙的基礎上，以陜西省政府頒布的《關于進一步支持和規范民辦高等教育發展的意見》為主要研究對象，總結分析陜西民辦高校分類的創新之處，以期為湖南省及其他省份民辦高校分類管理制度創新提供借鑒。

一、影響民辦高校發展的根本性制度障礙

長期以來，由于許多政策方面的原因，我國民辦高校“處于營利性與非營利性、企業與非企業、公益與非公益界限不明的困境”。民辦高校面臨諸如法人屬性、產權歸屬、合理回報等制度性的障礙，阻礙著民辦教育發展。 1.法人屬性 我國《民法通則》將法人分為企業法人和非企業法人，再把非企業法人又分為機關法人、事業單位法人和社會團體法人，而民辦高校被定性為“民辦非企業單位”，既不屬于事業單位，也不屬于企業單位。被民辦高校舉辦者戲稱為“非驢非馬”的法人屬性。雖然《民辦教育促進法》規定民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，但實際上法人屬性問題造成民辦學校與公辦學校政策待遇的不平等。尤其是民辦高校師生待遇的不平等，是導致民辦高校教學質量和學校發展危機的一個重要因素。法律制度應該是維護公平公正。民辦高校與公辦高校同樣以人類的智識文明進步為根本目的，“為社會提供準公共產品，僅僅是資金來源不同，運作方式不同而已，從本質上看，非營利性民辦高校是利用社會企業或個人資源與國家的資源相結合來實現公辦學校的功能。”所以，從法律制度上糾正民辦高校屬于“民辦非企業單位法人”這一不倫不類的定性，是合理設置并推行分類管理制度的基礎性條件。 2.產權制度 在民辦教育發展中，產權不清一直是民辦學校舉辦者面對的一個重要問題。根據《民辦教育促進法》第35條規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”也就是說，舉辦者對投入民辦學校的資產不享有所有權，民辦高校屬于公益事業，舉辦者不能回收、抵押、租賃和轉讓校產，其實就意味著基本上失去了財產所有權。此外，在民辦高校終止時，關于出資人的財產問題，相關法律條文規定的極為籠統。“如《民辦教育促進法》規定：‘民辦學校清償上述債務后的剩余財產，按照有關法律、行政法規的規定處理。’實際上并未明確舉辦者在學校終止時可以取回自己的出資。”2004年4月1日執行的《民辦教育促進法實施條例》則完全回避了對舉辦者投入部分產權及民辦學校終止時清償債務后剩余財產的分配問題。顯然，法律制度的模糊使得出資人投入資產的最終歸屬不明確。由此帶來的問題是社會資金對教育投資信心不足，民辦高校經費緊張；一些辦學者為規避風險，追求短期利益；大部分民辦高校只有采取增收學費、降低成本等方式以求累積式的滾動發展。民辦高校的法人財產制度無疑是我國民辦高等教育持續發展中一個根本性的問題，突破這一制度性瓶頸是構建合理分類管理制度的前提。產權明晰既是民辦高校存在的前提，也是民辦高校有效運作、健康發展的保障。 3.合理回報 民辦高校該不該取得“合理回報”，因涉及民辦教育的公益性能否得到保證的問題而為社會各界所廣泛關注。《教育法》已明確規定“任何組織和個人，不得以盈利為目的舉辦學校和其他教育機構”，如果民辦學校要取得合理回報，那么民辦學校是公益性事業就受到質疑。而實際上我國民辦高校基本上屬于投資辦學而非捐資辦學，其舉辦者多數是想取得合理回報的，如果沒有經濟回報，社會資金很難流入民辦教育領域，要用經濟的手段刺激教育投資，另外要在形式上回避民辦學校營利性。所以《民辦教育促進法》允許出資者在辦學結余中取得合理回報，但是并沒有規定合理回報的比例是多少。法律制度模糊兩可，缺乏可操作性，致使《民辦教育促進法》頒布已有9年，合理回報總是處在被“擱置”狀態。這導致部分民辦高校舉辦者鉆法律的空子，不讓資金進入學校賬戶，“抱有‘投資’目的的舉辦者往往利用對于民辦高校的掌控，在“桌子”下面分配辦學盈余，這不僅不利于對民辦高校的管理，也抑制了社會資金投入民辦教育的積極性”。所以明確合理回報率是構建合理分類管理制度的關鍵。 法人制度、產權制度和合理回報是爭議最多，也是影響最大、最為關鍵的幾個問題。這幾個問題也是民辦高校分類管理的難點和重點問題。

陜西作為民辦高等教育的前沿陣地，以其獨特開創精神成為全國民辦高等教育的先驅和領航者。在2011年底，陜西省政府“頒布了《關于進一步支持和規范民辦高等教育發展的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》分別就繼續加大支持力度、建立和完善分類管理體制、健全管理和運行機制、強化教學管理等九大問題逐一提出建設性意見，基本涵蓋了目前民辦高校發展中涉及的熱點、重點、難點問題”。其創新突破之處主要體現在六大方面。 1.法人性質 我國民辦高校的法人屬性是分類管理最根本的難題。為了破解這一難題，陜西省將民辦高校分為非營利性和營利性兩類。非營利性民辦高校分為三種，即捐資舉辦、出資不求合理回報、出資要求合理回報。“其中捐資舉辦、出資舉辦不求合理回報的學校登記為民辦自收自支事業單位法人；出資舉辦要求合理回報的學校登記為民辦非企業法人。”營利性學校登記注冊為企業法人。陜西這一分類法為民辦高校提供了多種發展模式，有利于投資者進入民辦教育時根據自己的定位和實際情況做出選擇。這是陜西民辦高校分類管理的最大基點，也是其創新之處。 2.合理回報政策 合理回報政策是一個讓民辦學校出資者十分困惑的問題。《民辦教育促進法》指出民辦學校可以取得合理回報。但多少才算是合理？法律卻沒有明確規定，致使“合理回報”至今很難落到實處。為了改變這一局面，《意見》中明確指出“非營利性學校出資人要求取得合理回報的，在扣除辦學成本、計提發展基金和國家規定的有關費用后……合理回報額可占到辦學結余的40%。”這一比例在全國目前所有政策中最高，合理回報率的確定解決了長期以來關于合理回報的比例問題，也解決了困擾民辦高校分類管理的關鍵問題。這是陜西民辦高校分類管理制度的一大亮點。這一政策的推行有利于增強舉辦者辦學的積極性、創造性和責任心。 3.投資融資政策 融資難問題一直困擾著民辦學校的建設、運行和發展。由于公益資產不得用于抵押貸款，學校就很難從銀行獲得貸款。為了破解這一瓶頸，《意見》規定：“探索建立陜西民辦高等教育基金會，引入公益融資機制，允許信用擔保貸款和長期低息貸款，允許非教學資產作抵押、學費收費權作質押申請貸款。鼓勵個人、企業和社會組織捐贈，并稅前扣除。”這一系列可操作性的投資融資政策的制定大大優化了民辦教育的投融資環境，從投資環境上保證了民辦學校可持續發展。 4.鼓勵扶持政策 由于產權制度的原因，民辦高校只有采取滾動式發展的模式。隨著招生人數減少，部分民辦高校就會陷入難以維持的境地。為促進民辦高校的發展，《意見》規定：設立民辦高等教育發展專項資金，非營利性民辦高校享受與公辦高校同等的稅費和建設用地優惠政策。陜西省財政每年劃撥3億元作為民辦高等教育發展的專項資金，其扶持力度之大可謂前所未有。陜西鼓勵扶持政策在很大程度上緩解了民辦高校財政窘迫的難題，從資金上保障了民辦學校的健康發展。 5.教師權益保障 師資是影響學校質量和發展的關鍵，由于身份、待遇、保障制度難和公辦學校相比，民辦高校很難引進和留住人才。為了解決這一難題，陜西制定一系列保障民辦高校師生平等待遇的政策，如建立民辦和公辦高校教師合理流動機制、改善教師工資待遇、建立健全民辦高校教師人事代理服務制度、完善教職工社會保險制度等。教師權益保障制度的制定顯著提高民辦高校教師待遇，對民辦高校的健康發展在人力資源方面提供了保障。 6.擴大辦學自主權 雖然《民辦教育促進法》賦予了民辦高校相應的辦學自主權，如自主招生、自主設置專業、學費定價權、學歷學位授予權等等，但由于政府改革滯后等原因，在落實方面卻不盡如人意。為了擴大民辦高校的自主權，《意見》中明確提出：“支持民辦本科高校擴大招生自主權，高職院校實行注冊入學，年度新增招生計劃向民辦高校傾斜”，“支持有條件的民辦高校在國家專業目錄內自主設置專業、調整專業方向、開設課程……支持民辦高校申請學位授予權等”。擴大民辦高校的自主權有利于民辦高校保持自身辦學特色更快更好地發展。 此外，《意見》在實現以上創新突破的基礎上，在完善法人治理結構、推進現代學校制度建設、規范民辦學校辦學秩序、加強質量監控、完善財務監管制度、建立風險保障金以及完善退出機制等方面都有不同程度的政策突破。

三、結語

陜西《意見》緊緊抓住困擾民辦教育發展的難點問題，從資金、融資、人事、自主權等各個方面推出了一系列積極的保障政策，在破解民辦高等教育發展難題方面進行了開創性探索，這無疑是地方民辦高等教育制度改革創新的一個典范。陜西的分類管理政策以其扶持政策之多、支持力度之大、發展模式之全、合理回報之高、規范力度之強，在全國民辦高校分類管理試點地區中可謂是一面旗幟，受到當地民辦高等教育界的普遍歡迎和好評。 當然，由于受到各種主客觀條件的限制，難免會有些不完善之處。譬如，在擴大民辦高校自主權方面還有改進的空間，要求合理回報的非營利性民辦高校的法人性質和產權還有待完善等。盡管如此，陜西《意見》不失為當前中國地方民辦高等教育制度改革創新的典范。