摘要：通過對比研究中外高等職業教育理論與實踐發展的最新成果，指出建立高職教育督學機制的必要性和緊迫性，闡述教育督學機構的基本模式及特征，提出我國高職教育督學機制的調整策略。要求尋找行政管理與市場調節的平衡點，調整并完善教育督學機制的職能，建立起統一、合理的質量評估體系，建立全天候、立體式信息數據庫。

關鍵詞：高職教育；教育督學；督學機制；模式；特征

自1999年起，我國高校經過連續擴招，其規模迅速擴張，用短短幾年時間，就走完了英、法、德、日、韓等發達和新興工業化國家用十幾年甚至幾十年才實現的高等教育由精英到大眾化的轉變。在高等教育資源一直較緊缺的中國，規模擴張速度的加快使教育質量問題成為社會各界普遍關注的焦點。本文從教育督學機制的視角，論述建立和完善符合我國國情的高職教育質量管理體系方面的問題。

一、“督學”闡釋

“教育督學”又稱“教育督導”，在清代時稱作“提督學”，其政別為“督學使者”。中華民國期間，各級教育行政機構都設督學，視察所屬教育行政機構及學校的工作。新中國成立初期，稱為“教育視導”，而后的20多年中，教育視導時有時無。1984年8月，國務院批準教育部設視導室。1986年10月，國務院批準教育部視導室更名為國家教委督導司，這標志著我國的教育督導制度的正式恢復和重新建立，此后一直稱為“教育視導”。雖然不同時期其稱謂不同，但含義和職能基本一致，都包括視察、監督、評價和指導這4項基本內容。

按現在慣常的理解，教育督學是指縣級以上人民政府及其教育行政部門為保證國家有關教育的法律法規、方針政策的貫徹執行和教育目標的實現，依照國家的有關規定，對所轄地區的教育工作進行監督、檢查、評估、指導的制度。對于這一定義，應從以下幾方面理解：首先，教育督學是政府及其教育行政部門管理教育的一種行為；其次，教育督學依據的是國家的法律、法規和教育方針、政策；再次，教育督學的基本程序是監督、檢查、評估和指導；最后，教育督學的目的在于保障國家有關教育的法律法規、方針、政策的貫徹執行以及教育目標的實現。

二、教育督學機構的基本模式及特征

建立符合我國國情的督學組織系統是完善督學制度、強化國家對教育監督的根本。教育督學機構是現代國家監督、管理教育工作的基本組織形式，是國家教育行政管理機構的重要組成部分，也是教育管理運行機制中的重要環節。現代國家無一例外地設有教育督學機構，但由于各國國體、政體不同，以及民族文化傳統與教育制度歷史演變的差別，在教育督學機構的設置上也各有特點，不盡一致。縱觀當代各國教育督學機構的設置，基本上可歸納為下列5種類型：

(一)完全獨立型

教育督學組織與其他教育行政管理部門并列，完全獨立，自成系統，從中央到地方各級政府均設置有相應的教育督學組織，構成完整的組織體系和上下級行政隸屬關系。各級督導組織依附組織法成立，由同級政府首長任命督導負責人和聘任督學。上級督導組織直接領導下級督導組織，下級督導組織同時受政府和上級督導組織的雙重領導，并對其負責，如英國教育督學機構就是這種類型的典型代表。

(二)基本獨立型

在各級教育行政部門內部獨立設置督導機構，與部門內部設置的其他業務管理機構處于并列地位，成為教育行政首長領導下的一個相對獨立的機構。比如，在中央教育行政部門內設督導司、局，省級設督導處、縣級設督導科(或室)、鄉設督導股(或組)等。督導機構的負責人及一般督導由同級教育行政首長任命或聘任，受其領導并對其負責。按這種基本獨立型模式設置督學機構的國家居多，如日本戰前的視學官制度和戰后的指導主事制度，法國的中央督學處的設置大多也屬此類，但法國的地方督學機構直接隸屬于國家教育部，不受地方政府長官的領導。目前，我國現行督導機構體系基本上屬于這一類型。

(三)行政監督合一型

又稱行政兼職型，是一種執行與監督合二為一的教育管理體制。其特點是不專門設置獨立的督導機構和督導人員，而由教育行政長官兼任掌理檢查、監督、指導職務。與此相一致，教育行政部門內部各主管業務司、局、處、室，均負有貫徹執行與監督、視察兩方面的職責。這種類型的典型代表是美國，韓國、新加坡等也基本上參照美國的辦法設置督導系統。我國從20世紀50年代末至70年代末的20多年中，撤銷、合并專門的督導機構與人員，也是將教育督導歸之教育行政，由執行機關統一負責，各級教育行政主管或兼管監督、檢查事宜。

(四)分散混編型

有專門的教育督導人員，卻無專門的督導機構，即在各級教育行政部門內各主管處(科、室)配置 1—2名專職督導員，受處(科、室)的主管人領導，分工負責該處(科、室)業務的督導工作。因其弊端較多．按此建制的國家較少。

(五)臨時抽調型

不設專門的教育督導機構，也無常任的教育督導人員，而是根據管理工作的需要，不定期地組建臨時性的視導組織，聘請有關教育方面的專家、學者，抽調教育行政部門的工作人員，共同組成督導組織，制定計劃和工作步驟，就教育實施中的某些重大問題或某個方面的工作進行督學視察，最后向委托組織的主管部門寫出督學工作報告，任務完成后督學組織即予解散。

三、建立高職教育督學機制的必要性

(一)提高高職教育教學質量，滿足市場對人才質量的需要

至2002年底，全國獨立設置的高等職業院校達到386所，在校生71.7萬人，加上普通高等院校設置的高職類二級學院在校生，已占高校在校生總數的 54.4％。擴招一方面最大程度地滿足了國民接受高等教育的強烈愿望，大大縮短了高等教育大眾化的歷史進程，提高了勞動者的職業素養，產生了可觀的社會效益和經濟效益；另一方面，因規模快速擴張而引起的質量問題也引起了全社會的密切關注。不少學校教育資源嚴重匱乏，辦學條件明顯惡化，一些新成立的高職院校對自身的培養目標、課程設置、發展方向等一系列問題認識不足，教育質量得不到切實保障。據天津教科院對天津市擴招比例較高的4所學校所開展的一項調查表明：有63.6％的教師和管理人員認為擴招使教學質量有所下降和明顯下降。另外，從沿海經濟發達地區的人才市場和企業反饋回來的信息也表明，雖然用人單位不難找到所需專業的高職畢業生，但滿意度較低。

各國進入高等教育大眾化階段的時間并不一致；美國是20世紀50年代，加拿大、日本、荷蘭是20世紀60年代后期，澳大利亞、法國、聯邦德國、英國在20世紀70年代初期，并且許多國家在高等教育進入大眾化時都經歷了“數量增長——質量下降——控制數量——提高質量”的發展過程。從20世紀80年代以來，對高質量的追求已成為高等教育發展的一大全球性趨勢。尤其是剛進入高等教育大眾化的我國，政府必須從管理機制上給予保障，實現高職教育規模擴大與質量提升的有機統一。

(二)強化高職教育的目標與定位

社會對人才的需求是多方面、多層次的。中國加入WTO、全球經濟一體化和世界范圍內高新技術迅猛發展，既對高職教育提出了新的要求，又為其發展創造了良好的機遇。隨著我國經濟、社會的迅速發展、改革開放的進一步深入和社會主義市場經濟體制的日益完善，重視發展高等職業教育是社會發展的必然要求。國內許多部門和專家已進行了長時間深入的調查研究，都感到目前應用性人才緊缺，因此中國迫切需要發展高職教育，這是我國在相當一段時期內高等教育發展的重點之—。

在經濟全球化的浪潮中，我們不能依靠那種粗放型、低附加值、勞動密集型的生產方式來提高生產力，而應該走內涵式新型工業化道路。這種發展戰略對適應生產、管理、服務和技術第一線的高級應用性人才的需求大大增加，而這一層次人才的培養主要靠高等職業教育。高職教育培養技術應用性人才是我國現代化建設的客觀需要，也是世界各國現代化發展的共同經驗。工業化發達國家的經驗也告訴我們，中等職業教育發展到一定階段，在生產中高科技含量增加到一定程度以及失業問題日益嚴重的情況下，必然會產生職教高移現象。雖然高職教育的名稱世界各國有所不同，具體做法也各有千秋，但卻有其共同的內在規律和發展趨勢。黨中 央和國務院審時度勢，從科教興國、人才強國戰略出發，早巳作出大力發展高職的決策。

高職教育與普通高等教育、中等職業教育、基礎教育等有共同的規律，又有其自身的特點。高職教育理論研究的滯后，影響了高職教育發展的進程和質量。目前，對如下部分高職特征的認識正逐漸趨同；一是以培養技術應用性(或稱技術型)人才為主要目標；二是按照培養技術應用性人才這一目標設計教學過程，重理論與實際結合，重實踐能力培養；三是在知識體系結構上強調“實用性知識”、“生產性知識”與“實踐性知識”；四是根據不同的專業有不同的入學水平要求，多數專業既要有高中文化基礎，又要有一定的專業知識和技能基礎；五是強調用人單位的參與和面向一定的職業崗位群；六是辦學條件(主要是教師與教學設備)要符合高職培養目標的特殊要求。高職教育的特殊性決定了其教育管理體制上的特殊性，教育管理上應該既不同于普通高等學校，又不同于普通中等專業學校和基礎教育學校，更不是對幾種管理模式的簡單疊加，而應該建立符合現代教育管理理念和高職教育自身特點的新型督學機制。

(四)我國目前高職教育督學機制存在許多問題

我國目前各級督學機構主要針對中等及中等以下學校開展工作，對高職教育的督學管理采取與普通高校相同的方法，即主要通過各種評估來進行。從宏觀上來說，缺乏系統的監控與評價機制和專業化、健全的組織機構，是目前高職教育督學機制中的首要問題。從微觀層面來看，質量監控與評價指標體系、方法與手段等方面從根本上沒有脫離普通高等教育或基礎教育的評價模式，缺乏針對高職特點的監控與評價，如上級主管部門對高職專業辦學資質的評價，指標體系面面俱到，但專業內涵不夠突出，沒能體現高職特色。督學的視察、監督、評價和指導功能發揮不充分，目前更多的是管理功能和總結性功能，而改進和激勵、指導等重要功能沒有得到充分發揮。另外，一種日常化、制度化和透明化的校際質量競爭機制還有待建立和完善。

四、我國高職教育督學機制的調整策略

(一)尋找行政管理與市場調節的平衡點

市場化可以減少高職院校對政府的過分依賴，是高職院校處理自身紛繁復雜的內外環境的必要方式，高職教育多元化辦學的體制能在一定程度上緩和資金緊缺問題。

市場競爭在促使高職院校提高辦學效益和行政效率的同時，也需要行政管理的積極引導。在高等職業教育的發展初期，就完全放開或過早過快地放開，由市場來評價質量，政府調控和指導過少，讓各校“放任自流”、“自生自滅”，必然會引起市場混亂。高等教育本身不具備完全意義上的商品性質，高等教育的服務也難以像其他商品那樣容易制度化，其準公共產品性質和相當程度的非盈利色彩決定了它不可能完全脫離與政府的聯系。教育除了經濟功能外，政治、文化和育人等功能也要求政府在宏觀和微觀上給予指導和監督。另外，市場競爭也并非一定是良性的，市場化的弊端是客觀存在的。當然，政府在監管過程中，必須力戒“一統就死，一放就亂”。我國高職教育需要在市場導向、政府行政導向之間尋找一個最佳的平衡點。

(二)調整和完善教育督學機制的職能

當代世界各國對高職教育的督學管理主要通過各種評估機構的評估來進行。在教育評估的管理上，即使在教育分權制的國家，盡管由中介性組織來從事教育評價活動，但仍受到政府的操縱。如美國聯邦政府和州政府支持、審查評估組織的資格和工作；澳大利亞強調評估執行國家資格框架；英國從20世紀90年代起，政府在教育基金會下專設質量評價委員會，依法干預學校辦學；荷蘭政府則扮演著“元評估”的角色，對評價機構的評價活動進行監督和復查。

我國在高等教育剛步入大眾化這一特定時期，高等教育督學機制和職能有必要進行調整和完善。應當在建立和完善相關法規的前提下，按上述“完全獨立型”與“臨時抽調型”組建由國務院授權的與同級教育行政管理部門并列的國家教育督學團。其基本職能是：積極參加國家高等教育發展與改革的重大決策，檢查各種政策的實施情況，研究高等教育改革與發展中遇到的重要問題，完成政府委托的各種課題。根據國家級高等教育改革與發展的決策需要，提供專門性研究咨詢報告，其工作是宏觀的。相應地．在省政府授權下組建與同級教育行政管理部門并列的省級教育督學團，受省政府和國家教育督學團的雙重領導，其工作應當是宏觀與微觀相結合。同時，各院校通過校級和院(系)二級督學機構開展微觀督導。

(三)建立起相對統一、合理的質量評估體系

高職教育質量指標評價體系必須考慮高職教育的特殊規律、學術規范、就業市場需求以及學習者多樣化要求等因素。從國外的評估經驗來看，美國主要是中介機構的評估；日本是學校的管理與評估合二為一，實行自我檢查與評價的體制；荷蘭是“元評估”；澳大利亞TAFE教育體系中，評估占據重要的地位，其職業教育的質量管理執行國家資格框架，各州制定本州的質量檢查制度；英國實行國家職業資格證書制度。上述各國評估理論相對比較成熟，都有相對統一、合理的質量評估體系，基本走上了科學化、公正化和客觀化的軌道。

教學評價不是為了選拔而是為了發展。更多地從教育消費者的滿意程度來進行評估，已成教育評估的一種全球性趨勢。高職教育的質量評價應由政府、社會、學校這三個密切相關又各自相對獨立的全體來執行。其中，國家督學團代表政府，通過調研、監督與評價為主進行宏觀監控，省級督學團進行以微觀為主、宏觀與微觀相結合的視察、監督、評價和指導，社會通過中介調查機構（包含國家授權的媒體、行業企業代表、學生及家長等)進行監控，學校通過校級和院(系)二級督學團為主，其他各職能部門配合的自我監督、評價和指導進行微觀監控。此外．將IS09000質量認證體系引進教育領域是當前國外教育評估的又一趨勢。由于此標準廣泛用于企業界的質量評估，高職教育與企業聯系最為緊密，更易于將該質量認證體系改造后運用于職業教育的評估，充分吸收企事業的高級管理人員或技術人員參與。為了保障職業訓練的水平，還要會同勞動部門建立較完善的國家職業資格框架，制定職業技能標準，規范勞動就業市場。

(四)建立全天候、立體式信息數據庫

信息網絡技術的發展使教育督學制度成為經常性的制度。開發高等職業教育評估軟件，通過政府設立的網站進行社會聲譽的調查，在技術上解決網絡評估的真實性、客觀性和可信性。利用網上的資源公布被評學校名單、評估的具體內容，開展網上調查，檢驗學校的社會聲譽。政府——社會——學校這一網絡體系中的任一結點在任何時候都可將評估信息向社會公開化，形成一個信息數據庫。

我國教育部于1997年底立項研制的素質教育目標管理綜合評估系統，經過近4年的刻苦攻關，已高質量地完成了研制任務。該系統由學生評估系統、教師評估系統、學校評估系統和區域評估系統等四大評估體系組成，將當今世界最先進的計算機技術、網絡技術、數據庫技術等多種信息技術引入素質教育目標管理評估領域，可以通過計算機網絡實現跨區域、多層次、全方位、綜合性的素質教育目標管理，對高職教育評估系統開發具有很大的借鑒意義。

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