【論文摘要】在國家全面建設和諧社會和實踐科學發展觀的發展戰略下，關注民生特別是少數民族的民生問題成為社會關注的焦點問題。而教育是民生之基，是少數民族實現其他權利的前提和基礎。本文在對恩施土家族苗族自治州教育發展現狀進行調研的基礎上，提出了進一步完善少數民族受教育權的法律法規體系，保障少數民族受教育權是責任政府保障民生的體現，并對少數民族地區教育現狀及存在問題進行了分析并提出相應的解決對策。

【論文關鍵詞】少數民族受教育權；責任政府；保障民生；對策研究

2007年，十七大報告將民生描繪成“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的“五有”愿景。2011年3月5日，十一屆全國人大四次會議上，溫家寶總理再次強調“民生理念”：“經濟越發展，越要重視加強社會建設和保障改善民生。”柏林大學之父費希特認為，“國家使人民皆可憑其工作而生存，則教育是達到此目的不可或缺的制度。”故人民享有受教育權，是保障民生的前提和基礎。但眾所周知，由于民族地區經濟發展的落后，民族教育在取得巨大成績的同時，少數民族公民應該享有的、作為公民基本權利之一的受教育權，遠沒有得到有效的保障和充分的實現。本文以恩施土家族苗族自治州為例（下簡稱恩施州），分析我國少數民族公民受教育權的現狀與存在的問題，并提出相應的解決對策。

一、保障少數民族受教育權的法理依據

受教育權是一項基本人權，它是指公民依法所享有的、由國家通過各種具體措施予以保障的，在各類學校和各種教育機構學習科學文化知識以及接受各種技能訓練的權利，也即公民享有的接受文化、科學、品德等方面教育訓練的權利。中國人民大學秦惠民教授也認為，“現代社會的所謂受教育權，是指公民作為權利主體，依照法律規定，為接受教育而要求國家依法作出一定行為或履行一定義務的權利。”可見，保障公民受教育權是責任政府之義務所在。

“人人皆有受教育之權，教育的目的在于發展人的個性并加強對人權和基本自由的尊重。”作為憲法和國際法確認和保障的一項基本人權，受教育權屬于社會經濟、文化權利的范疇，是公民的生活權、政治權、勞動權、工作權及其他一切社會活動權的基礎和前提，因而亦是民生之前提和基礎。既然受教育權是民生之基，它就意味著國家應該通過積極的作為，采取適當的立法和必要的措施，向所有的公民提供均等的接受教育的條件和機會，“這是社會主義國家和福利國家的基本理念。即使是在盛行個人主義的18、19世紀，國家也負有法律義務為了每一個人的基本教育而履行積極的服務”。

實際上，我國對公民特別是少數民族公民的受教育權給予了高度的重視。例如，作為我國根本大法的憲法就在第19條第二款規定：“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育，職業教育和高等教育，并且發展學前教育。”《民族區域自治法》第37條規定：“民族自治地方的自治機關自主地發展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學校，普及九年義務教育，采取多種形式發展普通高級中等教育和中等職業技術教育，根據條件和需要發展高等教育，培養各少數民族專業人才。民族自治地方的自治機關為少數民族牧區和經濟困難、居住分散的少數民族山區，設立以寄宿為主和助學金為主的公辦民族小學和民族中學，保障就讀學生完成義務教育階段的學業。辦學經費和助學金由當地財政解決，當地財政困難的，上級財政應當給予補助。招收少數民族學生為主的學校（班級）和其他教育機構，有條件的應當采用少數民族文字的課本，并用少數民族語言講課；根據情況從小學低年級或者高年級起開設漢語文課程，推廣全國通用的普通話和規范漢字。”《民族區域自治法》第71條規定：“國家加大對民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，幫助民族自治地方加速普及九年義務教育和發展其他教育事業，提高各民族人民的科學文化水平。”

可見，我國憲法和法律明確規定了保障公民的受教育權是國家的責任與義務，而代表國家履行這些公共職責的是國務院和地方各級人民政府，保障公民受教育權是責任政府擔負國家職責和社會公眾利益之體現。作為責任政府就是要求政府要對人民負責，以人民意志為指導行使公共權力，以人民利益為導向作出行政行為，積極回應社會和民眾的基本需求，并相應承擔政治、行政和法律上的義務。具體到少數民族受教育權的領域，其本質上并無變化，只是程度有所加深，因為少數民族受教育權還涉及到民族平等權、發展權等相關之權利，更能體現民生發展的基本需求。

我國少數民族地區大都地處于我國西部地區，與東部漢族人聚居的地區相比，因為地理，歷史等方面的原因，其經濟，教育水平普遍較為落后。客觀地說，要實現我國各民族的平等發展與交流，良好的教育背景是一個不可或缺的重要紐帶。少數民族通過受教育權完善其人格及生存能力，提高其參與國家政治、經濟、社會、文化生活的能力，獲得其應有的發展。因此保障少數民族的受教育權，從一定意義上而言，就是保障少數民族的平等權，發展權；就是重視改善少數民族民生。因為“沒有良好的教育背景除了將導致民族整體的素質下降這一直接不良后果以外，對于本民族的傳統文化繼承與發展，對于多元民族文化的借鑒與融合都將產生負面影響。”

教育是一個民族興旺的標記，責任政府應該以不斷改善，提高少數民族為己任，這對于不斷提高少數民族素質，加快少數民族的經濟發展和社會繁榮，從而推進社會主義現代化建設，構建和諧社會都起著基礎性和承繼性作用。

但從現代社會法治的角度而言，現有法律對于少數民族受教育權的規定過于籠統。不論是少數民族權益保障角度的《民族區域自治法》，還是受教育權保障角度的《教育法》、《義務教育法》、《職業教育法》，對與少數民族受教育權的涉及往往表現為原則綱領性規定趨同，細節操作性規定缺位。并且自治州、自治縣一級的自治條例雖然大多涉及了少數民族受教育權的保護問題，也存在規定過于籠統，缺乏實際操作性，難以實現切實的保護作用。

所以要將保障少數民族受教育權的責任真正落實到政府身上，筆者認為，應該盡快出臺專門保障少數民族受教育權之相關法律法規，以立法的形式為少數民族受教育權提供明確的法治保障，使少數民族的受教育權在法治的框架內運行、發展，正如有學者認為，“法治在兩個維度為責任政府職能的履行發揮了決定作用：一是工具法治，即法治是法律與制度的手段，它將政府責任具體化、固定化和合理化，并作為責任確定與追究的依據；二是政府責任化的職能是國家整體政治法律制度的一部分，政府及其官員的行為受到法律法規的明確規定，并在政治法律過程中與其他國家機關及其官員發生相互制約的關系，即政府及其官員必須在法律框架內活動，一旦違反政治法律制度，或試圖突破先存的民主憲政架構，其行政行為就將外部受阻，并被追究相應的政府責任。因此，唯有將保障少數民族受教育權納入法治的軌道，通過法律法規的制定將其固化為責任政府之責任，使得政府在作出保障少數民族受教育權的行政行為時，做到有法可依，有法必依。

二、恩施州民族教育工作面臨的困境

恩施州位于鄂西南邊陲、武陵山區之中，是湖北省唯一的少數民族自治州。受恩施的自然環境、經濟發展的制約，長期以來形成的辦學條件先天不足仍然困擾著恩施基礎教育的發展，存在著一些突出的困難和問題。

1.基建和教育設備經費投入過少，教育設施和教學設備不能滿足需求

其一，寄宿制學校建設嚴重不足。全州境內山高人稀，溝壑縱橫，交通極為不便。因此，辦好寄宿制學校是鞏固入學率的關鍵因素。據初步統計，有60%的小學生、90%以上的初中生需要在校住宿。但是目前恩施州小學生寄宿率僅有23.6%，初中生寄宿率82.3%。小學寄宿生宿舍建筑面積生均僅1.93平方米，現有初中寄宿生宿舍建筑面積生均僅2.29平方米，遠低于國家規定的小學生均居住面積2.4平方米、初中生均居住面積2.7平方米的達標標準相。而且現有大多數寄宿制小學無正規食堂和餐廳，50%的寄宿制初中無餐廳，90%的學生宿舍無洗漱間和衛生間，95%以上的寄宿制學校無活動場所及設施。

其二，教育裝備缺乏。最為突出的是初中理化生實驗儀器、小學數學、自然儀器配備數量不足，據統計，初中理化生實驗儀器達標學校94所，占56.3%，小學數學、自然儀器配備達標學校398所，占35.47%。

其三，教育信息化水平低。全州中小學計算機數量配備嚴重不足。全州有小學1122所，除去602個教學點外，按每校配備一個30臺計算機的微機室，則計算機總需求量是33660臺，而目前總共只有5700臺，尚差2.8萬臺；同時，項目學校設備的使用、維修、升級、更新和技術服務所需要的經費沒有保障。

其四，是危房改造資金奇缺。據統計，全州中小學校目前仍危房校舍465321平方米。經測算，要消除現有465321平方米危房，共需投資3.49億元。

2.“普九”債務沉重

由于2005年以前實施義務教育工程、中小學危房改造工程、希望工程等項目的地方配套資金不落實，截至2007年底，全州義務教育階段學校欠債25443.73萬元，其中省審計廳組織的審計認定數8086萬元，其他債務6750.02萬元，債務利息4797.84萬元。由于學校債務的債權人多為小工程老板和個人借支，以致時常發生校門、教室被鎖等情況；有的債權人向法院起訴后，校長不得不到法院應訴，嚴重影響學校教學和管理工作。

3.教師結構不合理，隊伍素質有待提高

從教師年齡結構上看，全州中小學專任教師共計15486人，其中46歲以上的7274人，占46.89%，嚴重老化。從學科結構上看，語、數等“大學科”超員，生物、歷史、地理等“小學科”人員緊缺。

從素質上看，全州教師隊伍整體素質不高，與實施素質教育、推進基礎教育課程改革的要求不相適應。由于各縣市教師培訓經費不足，教師培訓力度不夠，培訓面窄、受訓教師量少，在新課改的要求下，教師的知識和技能無法及時更新，部分教師已很難勝任教學工作。 三、建議和對策

（一）進一步完善少數民族受教育權的法律法規體系

為解決少數民族受教育權有法可依問題，國家立法機關應該加快出臺《少數民族教育法》及實施條例的步伐，改變在立法上對少數民族受教育權無法可依的尷尬局面。在2011年第十一屆全國人民代表大會第四次會議上，全國人大代表、貴州民族學院黨委書記高萬能建議：“制定“中華人民共和國少數民族教育法”，加大力度支持少數民族教育發展，解決民族教育在資金、師資等方面的困難，用完善的法律體系促進民族教育事業健康快速發展。”筆者認為在此部專門法律條文中，應該對中央與地方財政教育經費投入最低比例予以明確，以做到專款專用。

其二，國務院應該制定相應的《少數民族教育條例》，作為指導全國性的民族教育的基本行政法規。《少數民族教育條例》應該對如下內容作出規定規定：“民族教育的地位與性質、民族教育的任務和基本原則、國務院和地方各級人民政府發展民族教育的職責、民族自治地方自治機關自主管理本地方教育事務的權力、民族教育的辦學形式和辦學層次、雙語教學、師資隊伍建設、招生與就業、民族教育的經費投入體制及比例、法律責任等內容。”從而，把政府發展少數民族教育的行政行為納入到法治的軌道中，明確政府之責任與義務。目前，僅有少數省份頒布了地方少數民族教育條例，作為中國少數民族最多的省份，云南將出臺《少數民族教育條例（草案）》，以期促進少數民族教育提升。（草案）規定：在民族地區實施學前一年的免費教育；寄宿制民族中、小學的生均撥款在普通學校經費的基礎上上浮30％；績效工資分配重點向邊遠、高寒、貧困等條件艱苦地區工作的教師特別是雙語教師傾斜；建立省州（市）縣（區）分擔機制，單獨為農村教師核定績效工資；拓寬少數民族大中專畢業生的就業渠道，在同等條件下，優先錄（聘）用本地區兼通民漢雙語的畢業生；民族教育類課題研究經費在省教育科學規劃課題中，所占比例不低于總量的1/3等等。筆者認為，云南省的《少數民族教育條例（草案）》，在內容上符合法治社會里，對少數民族受教育權保證的要求，值得國務院在制定統一的《少數民族教育條例》時，據以參考。

（二）加大教育經費投入，改善辦學條件

各級政府可以從以下途徑加大對貧困地區的教育經費投入。一是落實好現有的教育經費政策，城市教育費附加和地方教育發展費必須執行國務院和省政府規定，依率計征，全額撥付教育使用，政府不得抵頂預算內教育事業費；二是將代課教師、寄宿制學校后勤人員工資納入財政預算，予以保證；三是加大地方性投入，著力改善辦學條件特別是解決教學用房、學生住宿用房以及教學設備不足的問題。四是制定相關優惠政策，通過吸收民間資本甚至境外資本的方式來補足少數民族教育資金缺口。我國《職業教育法》第21條規定：“國家鼓勵事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人按照國家有關規定舉辦職業學校、職業培訓機構。境外的組織和個人在中國境內舉辦職業學校、職業培訓機構的辦法，由國務院規定。”筆者認為，少數民族教育也可以對民間資本甚至是境外資本在一定程度上開放。當然，具體的操作方式還有待進一步的深入研究。

（三）改善教師待遇，提高教師隊伍素質

一是積極推進農村教師經濟適用房建設，解決農村教師住房難，保證教師能安心工作；二是提高教師工資和福利待遇，及時足額發放其工資。落實政策規定而尚未落實的班主任津貼、醫療保險、教學獎等待遇，等同落實公務員享受的地方性津補貼。對農村教師給予額外津貼，改變教師待遇城鄉差距大，鄉鎮教師千方百計進城的局面；三是建立教師補充長效機制，自然減員教師必須當年足額補充到位；結合國家免費師范生制度，破除師范生就業體制的障礙，使師范院校畢業生能順利進入教育系統；四是建立嚴格教師獎懲制度和優秀教師定期外出考察、學習培訓制度，增強教師的責任心和職業自豪感。推進學歷教育、提高教師任職資格。建立教師任職流動機制、激發其競爭意識，強化教師職業道德、提高其工作能力和業務素質。

四、結語

民生問題是一切文明社會所共同關注的問題，也是國家發展進程中的根本性問題。關注民生、重視民生、保障民生、改善民生是政府必須承擔的責任。縱觀少數民族經濟發展與教育狀況，凡是民族地區經濟發展快的地方，一般都是教育發展快的地方，也是人才相對聚集的地方。凡是經濟社會落后的地方，一般都是教育落后、人才匱乏的地方。因此，一個地區的教育程度和水平與其經濟發展有很大的關系。可以說，民族地區的繁榮在于發展教育，民族地區的發展在于培養人才。在2011年3月5日，溫家寶在十一屆全國人民代表大會第四次會議上提出，“十二五”時期的主要目標和任務是：“堅持優先發展教育，穩步提升全民受教育程度。”而要消除東西部教育水平的差距，須通過立法的手段來保障少數民族受教育權，在法治的軌道中落實國務院和地方各級人民政府發展民族教育的職責，方能從根本上保障少數民族的受教育權。