我國繼續教育政策演變及發展趨勢

李曉琳

摘要：繼續教育是我國基礎教育和高等教育的補充和完善，是提高我國國民素質的一種重要方式。建國以來，我國繼續教育發展經過了四個階段的發展，在21世紀初的今天，我國對繼續教育的認識已經提升到戰略的高度。改革開放以來，繼續教育在我國取得了快速的發展。通過對我國繼續教育的現狀與世界發達國家橫向比較，可以發現我們面臨的差距和挑戰，這些差距與挑戰是決定我國繼續教育發展趨勢和方向的重要因素。

關鍵詞：繼續教育；政策；發展趨勢

一、繼續教育在我國教育體系中的內涵和定位

第二次世界大戰以后，繼續教育在世界范圍內受到極大的關注。我國自從改革開放以來，教育事業取得了快速的發展。然而，各國對繼續教育這一概念的理解并不一致，也有不同的表述。聯合國教科文組織出版的《職業技術教育術語》一書認為：廣義的繼續教育是指那些已脫離正規教育、已參加工作和負有成人責任的人所接受的各種各樣的教育。它對某個人來說，可能是接受某個階段的正規教育；對另外的某個人來說，可能是在一個新領域內探求知識和技術；對另外的某個人來說，可能是在某個特殊領域內更新或補充知識；還有的人可能是在為提高其職業能力而努力。《世界成人教育概論》認為：繼續教育在成人教育中作為一個術語，具有特定涵義，專指大學本科后的在職教育而言，包括理、工、農、醫、文、法、管理等。大學本科教育在整個高等教育中已被列為“初始教育”，即它是基礎，是起始點，而繼續教育則是初始教育的延伸、補充、擴大和發展。《教育大辭典》認為：繼續教育是對已獲得一定學歷教育和專業技術職稱的在職人員進行的教育活動，為學歷教育的延伸和發展，使受教育者不斷更新知識和提高創新能力，以適應社會發展和科學技術不斷進步的需要。根據我國正式法規如《關于改革和發展成人教育的決定》(1987)、《關于進一步改革和發展成人高等教育的意見》(1992)等的理解，比較一致地認定，“繼續教育”專指“對具有大學專科以上學歷和中級以上職稱的專業技術人員和管理人員”的再教育。

本文認為，繼續教育通常指大學后在職的專業技術人員和管理人員的再教育。它的主旨是提高受教育者的思想道德水準，改善智能結構，增強受教育者的專業能力，特別開發受教育者潛在的創造力，全面提高受教育者的整體素質，以適應并促進科技、經濟、社會的協調發展。廣義的繼續教育是指大學畢業參加過工作，又重新接受的高層次教育；狹義的繼續教育是指具有中等以上技術職稱的專業技術人員和管理人員所接受的再教育。本文對“繼續教育”的探討，所選內涵比較寬，包含成人教育、企業和事業單位的培訓教育和中高級專業技術人員的再教育。這樣的分析有利于比較全面地反映我國整體繼續教育的面貌。

二、我國繼續教育政策和實踐的演變

（一）政策發展歷程

1.建國初期到20世紀70年代后期：缺乏現代意義上的繼續教育

建國之前，中國人民政治協商會議《共同綱領》中規定教育的方針是“教育為工農服務，為生產服務”，詳細地規定了應“注重技術教育，加強勞動者的業務教育和在職干部教育，給青年知識分子以革命的政治教育，以適應革命工作和國家建設工作的廣泛需要”。新中國成立后，成人教育（當時稱為工農教育、社會教育）取得了很大的發展，但由于當時人們文化素質普遍偏低，故成人教育更多地體現為補償教育。

1953年到1956年共出現了三次大的掃盲高潮，當時我國比較注重發展補償教育和教育的普及提高。1956年，我國生產資料私有制的社會主義改造基本完成，成人高等教育、成人教育系統初步形成并獲得一定發展。由于當時我國勞動力素質低，成人教育發揮的作用也只是對勞動力素質的普遍提高。“文化大革命”時期，教育系統陷入混亂和停頓，我國教育事業遭到嚴重摧殘。當時已經在西方發達國家方興未艾的繼續教育，在我國未被提及和認識。

2.20世紀80年代到90年代：繼續教育起步并快速發展

實行改革開放政策后，我國在經濟、政治、科技與教育方面開始與西方進行交流。繼續教育的概念首先得到學術界的關注和討論。

1979年上海師范大學組織翻譯出版了聯合國教科文組織1970年編寫的《學會生存：教育世界的今天和明天》一書。同年5月，我國政府派代表參加了在墨西哥召開的第一屆世界繼續工程教育大會，了解到國際繼續教育發展的形勢，我國的繼續教育工作開始起步。1980年8月，中國科協通過了《關于積極開展在職科技人員專業培訓工作的意見》，對于我國科技人員在教育方針、對象、內容、經費來源、組織、領導等各個方面做了原則性規定。當時繼續教育的主要內涵是“繼續工程教育”，還不是現代意義上的繼續教育。但是，這在中國特色的繼續教育史上是重要的一頁。

1981年4月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳下發了《科學技術干部管理工作試行條例》，對科技干部的培訓教育問題做出了一系列規定。同時，勞動人事部以及各部門、各地方政府相繼設置了繼續教育管理機構，繼續教育工作列入了重要議事日程。1983年，我國著名科學家華羅庚、王大珩等人在六屆全國人大上共同提出開展繼續教育并建立機構的倡議，受到我國政府的重視。1984年11月，中國繼續工程教育協會成立。同時，全國人大六屆第五次會議關于“七五”計劃的報告明確提出：“要逐步建立和完善對科技人員繼續教育的制度”。1985年，國家教委批準成立清華大學繼續教育學院，標志我國正規繼續教育的起步。1986年，我國“七五”規劃的報告明確指出“要逐步建立和完善對科技人員繼續教育的制度”，從而第一次把繼續教育突出地列入政府的工作范圍。

1987年，國家教委《關于改革和發展成人教育的決定》正式提出“積極開展大學后繼續教育”。同年10月，國家經委、國家科委、中國科協聯合頒發了《企業科技人員繼續教育暫行規定》，這是我國專門為繼續教育制定的第一個行政法規。同年12月，國家教委、國家科委、國家經委、勞動人事部、財政部和中國科協等六個部門聯合頒發了《關于開展大學后繼續教育的暫行規定》提出：“大學后繼續教育的對象是已具有大學專科以上學歷或中級以上專業職務的在職專業技術人員和管理人員，重點是中青年骨干”。繼續教育的內涵已突破了純粹的工程科技范圍，擴展到了包括所有的科技人員和管理人員。

1988年，國務院進行了機構改革，專業技術人員繼續教育工作劃轉人事部統一管理。人事部隨后制定了專業技術人員繼續教育的法規和規劃，加強了指導與規范。1989年，人事部著手起草《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》，成為指導全國繼續教育工作的一個重要文件。此后，天津、廣東、北京、福建、陜西、河南、內蒙包頭等省市也通過了地方立法。此外絕大多數專業部委、行業主管部門和地方省市都已制定了繼續教育行政規章。這些法規或行政規章，使我國的繼續教育工作走上了有法可依、有章可循的軌道。

3.20世紀90年代：全黨全國和全社會對發展繼續教育達成共識階段

1991年12月，人事部印發了《全國專業技術人員繼續教育“八五”規劃綱要》。1993年，中共中央、國務院發布的《中國教育改革和發展綱要》成為我國教育政策文件中第一個使用終身教育概念的文件，規定繼續教育是我國教育結構四大組成部分之一。

1995年，全國人大通過的《中華人民共和國教育法》第一次從法律上確立了終身教育的法律地位，明確規定：“國家適應社會主義市場經濟發展和社會進步的需要，推進教育改革，促進各級各類教育協調發展，建立和完善終身教育體系”。1995年 11月，人事部頒布了《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》，對專業技術人員接受繼續教育提出了要求。與此同時，一些地方，如天津、廣東、北京、福建等省市也相繼通過了地方立法。

1996年國家教育部在制定“九五”計劃和2010年發展規劃時指出，要“進一步發展各類型的職前、職后培訓和繼續教育，基本形成學歷教育和非學歷教育并重，不同層次教育相銜接，職業教育和普通教育相溝通的職業教育制度和體現終身教育特點的現代社會教育體系”。1999年的《面向21世紀教育振興行動計劃》和《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，對終身教育的概念做了全面深入的闡述。教育部在1999年頒布了《中小學教師繼續教育規定》，對從事基礎教育的教師提出了更高的標準。

4.21世紀：我國已經開始從國家戰略的高度重視繼續教育

2000年，黨的十五屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》明確要求：“完善繼續教育制度，逐步建立終身教育體系”。2002年11月，黨的十六大報告中強調要“加強職業教育和培訓，發展繼續教育，構建終身教育體系”。2003年12月26日，在《中共中央、國務院關于進一步加強人才工作的決定》中，明確指出：“構建中國特色的終身教育體系，加強各類人才的培訓和繼續教育工作”。

2004年，教育部頒布了《關于支持“全國中小學教師繼續教育網”開展遠程中小學教師非學歷培訓試點工作的通知》，通過利用互聯網將使中小學教師的繼續教育更加方便，范圍更加廣泛。這也是對新的繼續教育方式的一種嘗試。

2004年12月，胡錦濤總書記在全國人才工作會議上指出：“人才問題是關系黨和國家事業發展的關鍵問題。全黨同志必須從全局和戰略的高度，以高度的政治責任感和歷史使命感，把實施人才強國戰略作為黨和國家一項重大而緊迫的任務抓緊抓好”，并且要求：“要進一步完善普通教育、職業教育、成人教育和高等教育相銜接的教育體系，完善繼續教育和培養制度，建立健全人才培養機制。”至此，我國黨和政府已經開始從戰略高度對繼續教育予以關注。

（二）我國繼續教育事業發展現狀和特征

我國繼續教育的起步晚，但發展很快，十幾年間取得了跨越式發展，客觀上具有后發優勢。此外，我國繼續教育的范圍廣、途徑多，企業部門介入早，教育直接為經濟建設服務，經濟效益顯著。在政府的倡導和推動下，建成了覆蓋面廣的繼續教育網絡和培訓體系。

1.發展速度快，受益者多

我國是一個人口眾多的發展中國家，公民的整體教育水平還不高。在這種條件下，繼續教育的導向必然是基本教育和提高相結合。自1978年至1998年，我國共掃除文盲7693萬人，全國有2/3的縣（市）非文盲率達到95%以上，城鎮職工中基本掃除了文盲，基本教育取得快速的發展。同時，自1979年至1998年，參加各種實用技術培訓的農村勞動者達5億人次。全國從業人員參加崗位培訓的人數穩步發展，1986年至1997年，僅全民、集體企事業單位參加培訓人數達3.48億人次。初步統計，“八五”期間，全國累計培訓約3500萬人次，受益面達40％，其中高級研修班1200期，參加人數4.2萬人。“九五”期間，全國累計培訓約4000萬人次，受益面達45％，其中高級研修班1500期，參加人數4萬人。見表1和表2。

2.政府推動，管理工作進展順利

我國從國務院部委、行業主管部門到地方各級政府，直至基層企事業單位，都沒有相應的繼續教育管理機構和人員。繼續教育的多層次網絡正在形成：一是東北、華北、華東、華南、西南和西北等協作區域；二是軍隊、國務院各部委、行業總公司建立了協作網；三是眾多高等院校、科研院所面向社會辦學得到大力發展；四是企業間以及企業與高等學校、科研院所的合作交流不斷加強；五是繼續教育刊物覆蓋了各個行業和專業領域；六是社會學術團體、繼續工程教育協會聯系著眾多團體和群眾。政府部門、高等學校、科研院所、企業、社會團體相互配合、共同參與、協調工作。我國繼續教育的發展具有顯著的中國特色。目前，我國具有各類成人學校50多萬所，畢業人數達到8800萬人，在校人數7200多萬人。成人教育學校已成為我國的重要教育資源。

3.產生了顯著的人才、科技、經濟和社會效益

我國的繼續教育有比較典型的適應中國國情的特點，這個特點是繼續教育活動廣泛而深入，內容比較豐富，形式比較多樣。例如：組織各類研討會，開展各類培訓活動，倡導和組織跨行業、地區的高級研修班，開展授課、講座、研討、交流、考察、咨詢、服務等，這些形式幾乎遍及社會生活的各個領域。在企業和事業單位，圍繞崗位培訓、職業培訓、管理改革、引進技術吸收、新技術開發、跨世紀人才培養等方面繼續教育發展得較快。據估計，全國有近千萬人參加了適應本職工作需要的培訓。繼續教育為我國經濟社會的快速發展提供了一定的人才保障。

三、我國發展繼續教育事業面臨的差距和挑戰

1.繼續教育發展受人才結構整體層次較低的制約

據統計，我國每年普通高校正規繼續教育的接受者約有10余萬人，全國接受各種類型繼續教育的總人數大約有100萬。這與我國3000余萬中高級管理人員、專業技術人員專業隊伍的存量相比，規模比較小。因此我國知識和專業技術的快速積累，不能單純指望正規教育來實現。我國科技進步對經濟增長的貢獻率也偏低。20世紀初，發達國家的科技在國民生產總值中所占的比重大體為5-10％左右，60年代增至50％，現在已高達60-80％，我國目前僅為31％。有關資料顯示，我國每年科研成果達3萬多項，實現轉化僅在20％左右，與日本80％的科技成果轉化率和美國70％的科技轉化率相比，知識和技術轉化為直接的生產力的環節和阻力很多，對知識和技術的實用性產生了倒逼機制，使得不少科研機構和專業人員的研究只滿足于發表論文。

從總量上看，我國專業技術人員占總人口的比例很低。如1997年，我國專業技術人員數量為2860萬，其中，具有高級職稱的157萬人，占5.5％;中級職稱810萬人，占28.3％;研究生學歷占0.9％。這說明我國人力資源結構整體素質有待提高。每千人中的科學家和工程師數量，日本為4.7人，美國為3.8人，中歐和東歐為2.1人，亞洲新興工業化國家和地區為1人，我國僅為0.4人。企業研究和開發人員占全社會研究開發人員的比例，我國只有近1/3，而美國則為 75％，日本為65%，英國為69％，韓國為55％。

整體看，我國科技人員的總數僅占我國人口的3％，與發達國家相比差距很大。在工業發達國家，工程技術隊伍中高層次人員比例一般在10％以上。由于高層次工程技術人才的缺乏，我國大批科學技術成果的轉化率和技術進步對經濟增長的貢獻也較低。據統計，我國每年約有2000項比較重要的科研成果產生，而加以推廣的只有25％左右，在推廣中能見成效的只有20％。上述分析表明，繼續教育在面臨著良好發展機遇的同時，也面臨著嚴峻的挑戰。

2.繼續教育需要政府進行整體和遠景規劃

教育作為政府提供的一種公共產品，有很強的社會性。政府對教育的政策、投資以及規劃對教育的發展在一定時期起舉足輕重的作用。未來的十年可能是我國繼續教育的高峰時期。我國政府應當根據我國繼續教育的特點及早全面統籌規劃。這一點發達國家的經驗值得借鑒，如美國1991年發布的《美國2000年規劃》，就以終身教育為主導思想，要求全體美國成年人回到學校去參加學習，把美國變成“學生之國”；日本企業為了在經濟競爭中取勝，競相進行繼續教育競賽。在工程技術人員的繼續教育方面，美國企業用于繼續教育和職工培訓經費，每年約6000多億美元；法國有60％以上的企業設有繼續教育中心，培訓高層次工程技術人員；英國建立了“信息技術中心”，進行繼續工程教育；韓國制訂的科學和技術人力開發計劃中要求加強對工程技術人員進行繼續教育，促進工程技術人才的成長。

我國對繼續教育雖然已經很重視，但是還沒有制定出比較明確的遠期規劃。此外，我國繼續教育的政府職能部門之間的協調方面，也需要進一步改善。比如，教育部主要負責基礎教育和正規教育，人事部主要負責專業技術培訓再教育，中國科協在工程和技術教育方面發揮比較大的作用，而我國各大型國有企業和事業單位又是承擔繼續教育的載體。因此，從政策集中、協調和推行方面，需要有專門的機構集中行使繼續教育的職能。

3.繼續教育的自身建設需要加強

我國繼續教育發展時間短，近年來，隨著大學擴招計劃的推進，可以接受繼續教育的人員數量正迅速擴大。由于我國的教育主體為正規教育，繼續教育在內部層次的建構、教育目標的設計以及專業設置、課程安排、教學方式、管理考核、資格認證等自身建設方面多數還處于教學部門自我摸索的階段，各學校和培訓機構在教學方案、課程配置和師資配置中還存在普遍的隨機性。此外，與當前經濟社會發展水平相關，我國對繼續教育的投入還比較有限，學習者的學習時間、經費等多數為自己籌集。全國雖有7個省市已頒布了繼續教育法，但因約束機制尚未健全，有法不依的現象仍然存在。在投入方面，發達國家的企業培訓費用一般占銷售額的1-3％，美國的培訓收益比達到1:20-80。美國企業用于培訓教育的費用，1995年達到6000億美元以上；法國則規定企業培訓費必須不低于工資總額的1.2％，在實際運行中達10%;新加坡1991年到1995年投資科技20億新元，其中用于繼續教育1.6億新元，占科技總體投資的8％。我國規定職工教育經費為工資總額的1.5％，但實際上有相當多數的單位不能實現。

4.繼續教育的綜合評價體系不夠完備

當前，我國市場經濟發展水平逐漸深入，教育普遍作為人力資源投資的這種觀念已經被社會廣泛接受。但是我國教育體系中的評價效果并沒有完全建立，繼續教育中名不副實甚至“變相賣證書”的情況時有發生。教育評價是檢驗和保證繼續教育質量的關鍵性環節，它的質量控制主要取決于教師的學術水平和授課水平。因此建立一套完整、科學的評價體系，促進繼續教育合理有序的競爭，是促進繼續教育健康發展的必要環節。目前，我國各類學校教育大多已形成比較規范、統一的評估標準、體系、辦法，并有相應的監督、考核機制。如果繼續教育沒有科學的定性定量評估體系及辦法，其質量、效益就難以有效監測。

四、我國繼續教育發展的趨勢

1.繼續教育有加速度發展的趨勢

近十幾年來，我國經濟領域正發生一系列重大變革，對繼續教育提出了許多新任務、新課題。繼續教育面臨機遇。我國正在深化社會主義市場經濟體制的改革和建立全球化經濟體系。加入世界貿易組織后，企業面臨著更加激烈的國內外經濟競爭，迫切要求實現經濟增長方式的轉變。在科學技術和文化廣泛交流的當前，國際先進的技術和信息很快就能傳入我國，全球技術演進的加速化將帶動我國繼續教育內容、手段和方式等條件的加速化。

2.多樣化繼續教育形式將占主導地位

發達國家的繼續教育為了適應市場競爭需要，服務領域不斷擴大，從工程技術領域和工程技術人員，擴展到社會科學領域。實行分類培訓，提高工作適應能力和競爭能力，以適應市場競爭需要，是國外繼續教育的一個重要特點。

我國繼續教育的對象比較廣泛，包括大學后在職、各類專業技術和管理人員，也包括各類在崗人員等。學員所學專業、所在行業、學習內容和辦學方式的需求不同，要求繼續教育朝著多規格、多層次、多形式的方向發展。繼續教育的辦學方式設有脫產、半脫產、業余學習或結合課題學習和研究等不同的教育方式。教學期限，也靈活多樣。我國繼續教育的辦學方式主要有以下幾種類型：(1)崗前培訓；(2)崗位培訓；(3)專題研討；(4)專業進修；(5)研究生課程進修；(6)訪問學者和科研進修等。實踐證明，多樣化的教學內容和時間安排，比較適應各培訓接受者的實際情況。靈活多樣的教學內容和方式，與市場需求緊密結合的機制，是改善繼續教育效率的重要發展方向。

3.終身教育將成為繼續教育的核心內容

發達國家把繼續教育作為保持競爭優勢的手段，從綜合國力的提高、科技競爭、人才競爭和智力競爭等角度和高度來考慮繼續教育。我國自古有“活到老，學到老”的格言，在終身教育的實現方式中，繼續教育將扮演十分重要的角色。終身教育受到我國各級政府的高度重視和全社會的廣泛關注。1993年的《中國教育改革和發展綱要》提出，“成人教育是傳統的學校教育向終身教育發展的一種新型的教育制度，對不斷提高全民族素質，促進經濟和社會發展具有重要作用”。《中華人民共和國教育法》指出，“國家鼓勵學校及其他教育機構、社會組織采取措施，為公民接受終身教育創造條件”。在我國“九五”計劃和2010年遠景規劃等重要文件對終身教育的定位很高，繼續教育在我國將發揮越來越重要的作用。

4.多領域、開放式的合作辦學是大趨勢

高等院校、企事業單位、科研院所和社會團體是我國開展繼續教育的重要組成部分。發達國家繼續教育的一個突出優點是企業與高校合作，采取委托、聯合、進修、聘請講授等多種途徑，向產業化、專業化方向發展，繼續教育效益比較高。高等學校具有師資力量雄厚，基礎設施齊全；企事業單位有豐富實踐經驗的專業技術人員，接觸生產實際，講求實效；科研院所在研究成果轉化為生產力方面具有優勢。高校和企事業單位的合作，有利于經濟與科技、教育緊密結合。企事業單位與高等院校、科研機構合作，培訓高層次專業技術人員和管理人員是企事業單位發展的必由之路。不同國家和地區的教育組織通過多種合作方式在人才、信息、技術等方面進行經常廣泛的相互交流，實行一定程度的資源共享，已經成為當前國際教育領域發展的主要動向之一。國際間的繼續教育合作，是適應當前國別經濟、地區經濟向經濟全球化的趨勢。我國當前既懂中國國情、又有國際工作經驗背景的高級人才十分短缺，而國際間的繼續教育合作可以極大地加快這些復合人才的造就速度。在當前形勢下，繼續教育作為高等教育的提高階段教育和基礎教育的補充，有可能率先向國際化的方向發展。

5.繼續教育的技術手段逐漸完善

現代信息和通訊技術，已經影響了整個社會的生活形態。目前我國已經擁有全球最大的移動電話用戶數量，國際互聯網的用戶數量居全球第二位，并且這兩項增長的比例近年來位居世界第一。我國信息高速公路的建設處于國際領先水平，在此基礎上，我國現已開展的繼續教育已不同程度地采用了錄音、錄像、攝像、電視、電影、衛星傳播、計算機輔助教學等先進的電教手段，使學習過程更加趣味化和人性化，從而激發學習者的主動性和創造性。隨著計算機在我國的普及和教學內容的完善，我國繼續教育將自發地動員更廣泛的接受人群的參與。遠距離教學、多媒體技術、國際化的通訊網絡將極大地縮短我國繼續教育接受人群與國外發達國家教育水平的差距。

注釋：

[1]張維主編：《世界成人教育概論》，北京出版社1990年。

[2]顧明遠主編：《教育大辭典》，上海教育出版社1998年。

[3]付躍欽：《適應社會主義市場經濟要求，大力推進繼續教育事業發展》，《繼續教育》2003年第6期。

[4]鄭樹山：《中國教育年鑒2003》，人民教育出版社2003年。

[5]張志鴻：《關于繼續教育的幾個問題》，《繼續教育》1998年第4期。

參考文獻：

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[2]鄭樹山：《中國教育年鑒2003》，人民教育出版社2003年。

[3]黃堯：《面向21世紀中國成人教育發展研究》，高等教育出版社2002年。

[4]成銀生：《繼續教育的全球視野》，《繼續教育》2004年第4期。

[5]晉銀峰：《論中國繼續教育內涵的發展》，《繼續教育研究》2001年第1期。