摘要：我國(guó)義務(wù)教育階段教師資源分布的城鄉(xiāng)差距，已經(jīng)成為我國(guó)基礎(chǔ)教育改革的瓶頸。制約教師交流的主要原因是：農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)投入不足，教師聘任制度缺失，缺乏與市場(chǎng)相適應(yīng)的城鄉(xiāng)教師交流的機(jī)制。促進(jìn)教師交流制度保障措施是：在制度上確立城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展的目標(biāo)，以定向撥款的形式支持城鄉(xiāng)教師交流，完善教師聘任制，建立教師定期流動(dòng)制。

關(guān)鍵詞：教師資源；教師交流；義務(wù)教育 我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局孕育了我國(guó)義務(wù)教育的二元、非均衡發(fā)展的現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展就必須解決教育條件保障的均衡化。在教育條件保障方面，教師的均衡化成為繼教育投入后我國(guó)近期教育政策法律關(guān)注的焦點(diǎn)。新的《義務(wù)教育法》(征求意見稿)明確提出實(shí)施城鄉(xiāng)教師交流制度，但理論界對(duì)如何促進(jìn)城鄉(xiāng)教師資源合理配置，縮短城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距方面的研究還不夠深入。本文以此為切入點(diǎn)，從我國(guó)教師資源配置、教師交流政策的沿革入手，分析制約我國(guó)城鄉(xiāng)教師交流的主要因素，并在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)教師有效交流的制度保障建議。 一、城鄉(xiāng)教師交流政策的沿革 現(xiàn)階段我國(guó)義務(wù)教育城鄉(xiāng)教師交流政策的發(fā)展歷史是從1993年開始的。1993年《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》提出了義務(wù)教育的“兩基”發(fā)展目標(biāo)，要求在教師隊(duì)伍建設(shè)中“進(jìn)一步擴(kuò)大師范院校定向招生的比例，建立師范畢業(yè)生服務(wù)期制度，保證畢業(yè)生到中小學(xué)任教”。發(fā)展綱要中提出了“加強(qiáng)高等學(xué)校之間教師的交流”，但沒有涉及義務(wù)教育階段教師的互動(dòng)交流。1993年，我國(guó)頒布了《教師法》，其第17條規(guī)定“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制”。聘任制是教師資源配制的有效方式，但由于我國(guó)教師聘任制的不完善，導(dǎo)致了教師人才的盲目、無序流動(dòng)。1999年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》指出：“各地要制定政策，鼓勵(lì)大中城市骨干教師到基礎(chǔ)薄弱學(xué)校任教或兼職，中小城市(鎮(zhèn))學(xué)校教師以各種方式到農(nóng)村缺編學(xué)校任教。”規(guī)定還提出了城鎮(zhèn)中小學(xué)教師原則上要有一年以上在薄弱學(xué)校或農(nóng)村地區(qū)學(xué)校任教的經(jīng)歷，才可聘為高級(jí)教師職務(wù)。同時(shí)要求采取優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵(lì)教師到不發(fā)達(dá)地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)任教，這些原則性的規(guī)定對(duì)基層教師間的交流有一定的積極作用。1999年，國(guó)務(wù)院頒布《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，在“實(shí)施跨世紀(jì)園丁工程”中要求“重點(diǎn)加強(qiáng)中小學(xué)骨干教師隊(duì)伍建設(shè)”，要求通過骨干教師的輻射作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流。2001年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》又提出了城鄉(xiāng)教師“對(duì)口支援”的交流方式，要求援助地區(qū)的學(xué)校要為受援地區(qū)的學(xué)校培養(yǎng)、培訓(xùn)骨干教師。2002年，《中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)“十五”計(jì)劃》出臺(tái)，該計(jì)劃明確提出了城鄉(xiāng)中小學(xué)教師交流的基本原則，并且把“建立教師轉(zhuǎn)任交流制度”作為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的政策措施和工作重點(diǎn)。此后，建立城鄉(xiāng)教師交流制度成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》進(jìn)一步提出了“建立城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村任教服務(wù)期制度。地(市)、縣教育行政部門要建立區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)‘校對(duì)校’教師定期交流制度。增加選派東部地區(qū)教師到西部地區(qū)任教、西部地區(qū)教師到東部地區(qū)接受培訓(xùn)的教師數(shù)量”。2004年，周濟(jì)部長(zhǎng)在教育部2005年度工作會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)，2005年農(nóng)村教育工作要從三個(gè)方面繼續(xù)推進(jìn)，在第三個(gè)方面“切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)相關(guān)人事制度改革”中指出：“要加強(qiáng)對(duì)教師的統(tǒng)籌管理和資源的統(tǒng)一調(diào)控，促進(jìn)教師流動(dòng)，安排城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村任教。”目前，我國(guó)主要省市都啟動(dòng)了城鄉(xiāng)教師交流計(jì)劃，但形成制度性規(guī)定的卻很少。2005年7月，北京出臺(tái)了《北京市城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育暫行辦法》，該辦法具體規(guī)定了交流的政策與保障、組織與管理，開啟了我國(guó)地方城鄉(xiāng)教師交流制度化的大門。 從城鄉(xiāng)教師交流政策的沿革看，存在的主要問題是： 首先，教師交流大多帶有短期行為的特征，制度性不強(qiáng)。無論是早期的“教師對(duì)口支援”、“教師送課下鄉(xiāng)”，還是后期的“教師轉(zhuǎn)任交流”、“教師定期交流”等形式，都缺乏具體的制度保障。教師交流是一種長(zhǎng)期性、發(fā)展性規(guī)劃，制度化是教師交流政策發(fā)展的必然趨勢(shì)。 其次，這些政策性的規(guī)定不系統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。主要表現(xiàn)為：其一，沒有明確促進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流的責(zé)任主體，對(duì)“誰促進(jìn)”，“如何促進(jìn)”，尤其是“交流經(jīng)費(fèi)保障問題”缺少具體規(guī)定；其二，沒有具體的教師交流程序，如交流對(duì)象的條件，教師定期流動(dòng)的義務(wù)性、交流的時(shí)間、交流者的待遇等；其三，沒有明確規(guī)定“如何加強(qiáng)對(duì)交流教師的管理”工作，以及如何保障教師的教學(xué)質(zhì)量問題。 第三，這些政策中的“交流”或者“流動(dòng)”還僅僅局限在教育系統(tǒng)內(nèi)部的地區(qū)內(nèi)部的流動(dòng)，忽視了教育系統(tǒng)內(nèi)外的互動(dòng)和教育系統(tǒng)內(nèi)地區(qū)內(nèi)外的流動(dòng)。日本中小學(xué)教師的定期流動(dòng)制強(qiáng)調(diào)的是“就近流動(dòng)”的原則，但是結(jié)合我國(guó)義務(wù)教育現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為教師交流的范圍應(yīng)該擴(kuò)大，區(qū)域內(nèi)外的城鄉(xiāng)教師流動(dòng)也應(yīng)該提倡和鼓勵(lì)。 二、制約教師交流的制度性原因分析 制度是制約發(fā)展的最重要的因素，我國(guó)城鄉(xiāng)教育的二元對(duì)立最突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)教育的制度性落差而非城鄉(xiāng)教育的地域性差異。這種制度性落差是指農(nóng)村教育和城市教育在目標(biāo)、地位和保障上均存在明顯差異，在教育體系中被區(qū)別對(duì)待，享有不同的待遇［1］。這種差別待遇最突出的弊端是導(dǎo)致我國(guó)教育形成一種涇渭分明的“城市教育”和“農(nóng)村教育”的邊界，并且由此形成了“城市教師”和“農(nóng)村教師”的邊界。 1.農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)投入不足 從目前教師流向看，多是教師由物質(zhì)待遇差的落后地區(qū)流向物質(zhì)待遇好的發(fā)達(dá)地區(qū)。因?yàn)榻處熞埠推渌瞬乓粯樱瑢?duì)物質(zhì)條件的需求具有“經(jīng)濟(jì)人”的一面，教師的物質(zhì)待遇與教師流失呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)的關(guān)系。我國(guó)農(nóng)村教師雖然能按月領(lǐng)取工資，但是按規(guī)定繳納養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等費(fèi)用后，全年實(shí)際上能領(lǐng)到手的約10個(gè)月工資。農(nóng)村教師參加繼續(xù)教育、學(xué)歷提高教育等，其培訓(xùn)、差旅費(fèi)等費(fèi)用平均占教師月工資的8%～10%，若加上個(gè)別地方的亂攤派、亂集資，農(nóng)村教師經(jīng)濟(jì)狀況就更窘困。 我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)投入不足的根源是我國(guó)的“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的義務(wù)教育投入體制。我國(guó)目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎是零財(cái)政或赤字嚴(yán)重，但縣鄉(xiāng)財(cái)政卻要承擔(dān)50%～80%的教育投入費(fèi)用，中央財(cái)政占的比例很小。于是，地方政府便把教師隊(duì)伍建設(shè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，讓農(nóng)民承擔(dān)教師發(fā)展的費(fèi)用。結(jié)果，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)成了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，造成了今天我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍的生存困境。教師“只出不進(jìn)”，城鄉(xiāng)教師交流困難可謂“有情可原”。 2.教師聘任制度的缺失 我國(guó)《教育法》第34條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行教師資格、職務(wù)、聘任制度，通過考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培養(yǎng)和培訓(xùn)，提高教師素質(zhì)，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。”《教師法》第17條規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。實(shí)施教師聘任制的步驟、辦法由國(guó)務(wù)院教育行政部門規(guī)定。”但是由于我國(guó)的教師聘任辦法遲遲沒有出臺(tái)，“強(qiáng)化合同管理，以契約的形式約束教師的流動(dòng)，使教師流動(dòng)合理、合法”就成了一句空話。 教師聘任制度的不完善還造成了我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)校用人自主權(quán)不到位。《教育法》第28條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使聘任教師及其他職工的權(quán)力。”《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》第30條也明確規(guī)定：“縣級(jí)以上教育部門依法履行中小學(xué)教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、職務(wù)評(píng)聘、培養(yǎng)培訓(xùn)校長(zhǎng)的選拔和考核等管理職能。”然而，目前我們每聘任一位教師都得征求編制辦、人事局、監(jiān)察局、財(cái)政局等四家同意，教育行政部門往往在辦理手續(xù)時(shí)較為困難，甚至到處受阻，在審理過程中往往效率相當(dāng)?shù)拖隆?duì)于農(nóng)村學(xué)校內(nèi)部來說，教師的聘任制改革到處都在施行，但由于中小學(xué)校長(zhǎng)普遍缺乏教師的人事管理與招聘權(quán)，當(dāng)前的教師聘任制只能是流于形式。結(jié)果，農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)秀教師難以進(jìn)來，不合格教師又難以出去，所以農(nóng)村教師“人才流失”及“隱性缺編與顯性超編”等問題就產(chǎn)生了。 3.缺乏與市場(chǎng)相應(yīng)的城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制 教師的流動(dòng)是絕對(duì)的，穩(wěn)定是相對(duì)的。因此為了減少教師流動(dòng)的盲目性，實(shí)現(xiàn)教師流動(dòng)合理、合法，就必須建立起相應(yīng)的教師交流機(jī)制。在前面已經(jīng)分析了我國(guó)教師交流政策的局限性，即我國(guó)還沒有建立起完善的教師交流制度，很多政策還處在“試行”階段或處在“暫行辦法”的地位，更不用說要上升到法律的高度。 與我國(guó)相比，日本中小學(xué)教師的定期流動(dòng)制度比較完善、系統(tǒng)，值得我們借鑒。 首先，日本將“教師定期流動(dòng)制”法律化。日本的教育法明確規(guī)定，一個(gè)教師在同一所學(xué)校連續(xù)工作不得超過五年；在一所學(xué)校連續(xù)任教一定年限以上的教師必須流動(dòng)，同時(shí)限制任教不滿三年的教師“跳槽”。