內容摘要：義務教育投入的嚴重不足以及盲目“普九”等，使很多數農村中小學處于負債運行的狀態。積極構建以中央財政投入為主的義務教育經費投入保障機制，提高教育資源利用效率，努力拓寬農村義務教育經費來源渠道，清理學校資產和負債等，是解決當前社會條件下農村義務教育負債運行的對策。

關鍵詞：農村義務教育；負債；現狀；成因；對策

前些年大規模“普九”中政府的投入不足是目前農村義務教育出現嚴重的負債情形的主要原因。關于負債的確切數量，有文獻估算僅鄉鎮的村級就有3259億元。教育負債是鄉村債務的主要組成部分，有學者估算全國鄉鎮負債為2000億元，再加上縣級財政負債共6000億元，由此可見教育負債占據鄉村債務的大半。

據2001年國務院發展研究中心的調查，中國的義務教育經費78％由鄉鎮負擔，9％由縣級財政負擔，省財政負擔11％，而中央財政只負擔約2％。考慮到縣級財政收入的一部分仍來自鄉鎮財政的上繳，實際上，最終由農民負擔的義務教育投資占到農村義務教育總投資的80％—90％。2006年9月，新修訂的《義務教育法》明確指出農村義務教育實行免費。在農村稅費改革的政策下，農村教育附加費和教育集資被取消，這一政策對于本來就投入不足的農村義務教育而言更是雪上加霜。

當前，很多農村中小學公用經費幾乎為零，加之舉債搞硬件建設等原因，不少農村中小學處于不同程度的負債運行狀態，負債現象嚴重而又廣泛。因此，對農村義務教育的負債運行現狀進行及時的審視是必要的。

一、案例：甘肅天祝縣天堂學區義務教育及其負債現狀

（一）天堂學區義務教育現狀

天堂鄉教育輔導站是兼有教育行政職能和對全鄉各校具有教育教學等方面的服務、監督和指導作用的鄉屑機關部門。

全鄉共有各級各類學校11所，其中九年制學校2所，完全小學5所，村學4所。全鄉共有83個教學班，其中小學班級70個，初中班級13個。2006年秋季在校學生共計1930名，其中小學在校學生1448人，初中在校學生482人。

全鄉實行藏漢英“三語”教學的學校共5所，開辦寄宿制學校3所，學習藏漢英“三語”的學生共169人。

中小學校舍建筑面積為11507平方米，小學校舍人均占有量5.1平方米，初中為7.5平方米。微機室2個，圖書12000多冊。危房比例下降到現在的1.8％。2005年配備了遠程教育設備4套。

全鄉共有救職工160名，專任教師145名，其中女教師52人，占總數的35.9％。少數民族教師86人，占總數的59.3％。在專任教師中，大學學歷14人，占總數的9.9％;大專學歷70人，占總數的48.3％;中專學歷53人，占總數的37.3％。小學專任教師合格率100％，中學專任教師達標率91.3％，從事“雙語”教學的專任教師12名，“雙語”教師學歷達標率100％。

調查顯示：天堂學區絕大多數的學校都存在不同程度的負債現象。從經濟發展角度看，農村義務教育負債有一定的地域性特征。這說明學校負債情況與所處地域的經濟發展水平有密切關系，經濟發展水平越是落后的地方，學校負債情況越是嚴重。

2.天堂學區義務教育負債現狀

二、農村義務教育負債運行、舉步維艱的原因

1.農村義務教育投入不足，用于義務教育的財政經費吃緊，教育經費嚴重短缺。目前農村的義務教育的教育經費嚴重入不敷出。政府對教育的投入遠遠低于發達國家，目前大致徘徊在GDP的2.5％—2.7％之間，而教育法規規定政府應努力使教育投入達到GDP的4％，教育經費的投入增加遠遠跟不上農村教育發展的需要。實行稅費改革后，取消了教育費附加和教育集資；2005年第二輪農村稅費改革徹底取消了農業稅，這項改革使得原本捉襟見肘的農村義務教育更是雪上加霜。原有的教育經費來源渠道沒有了，中央和省級政府轉移支付力度又不夠，教育經費短缺的矛盾進一步凸顯，農村義務教育基本辦學條件得不到保障。

2.農村義務教育投入效益差。我國農村義務教育投入資金不充足，但是有限的資源并沒有很好的得到利用。在調查中發現，天堂學區11所學校都存在著義務教育投入效益較差的問題，主要體現在以下三個方面：

學校教職工隊伍龐雜，人員經費數額巨大。在農村學校，校長、教務、書記等管理人員過去多是學校教學骨干力量，掛了某種職務后一般都專職做管理，需要補充教學人員；學校的收發、打印、清潔、校醫、保管員、炊事員等崗位俱全，應有專人去做，因此學校教職工隊伍冗余。天祝縣教育經費投入與支出總量幾年來一直保持上升趨勢，但由于人員經費不斷攀升，因此公用經費缺不斷下降。

復讀現象造成教育資源浪費。國家教委發布的（小學管理規程）規定：要積極創造條件逐步諏消留級制度。然而筆者在調查中發現，天祝縣天堂鄉農村義務教育階段中小學學生留級重讀（為了打好小學或初中的基礎，將來到高中成績取得好成績）現象還比較多。這種留級重讀人為地延長了學制，超常占用師資、校舍和教育設施，重復消耗教育資源，造成教育資源的嚴重浪費。

學校教學設施未得到充分利用。隨著經濟的發展，農村義務教育階段學校的設施得以不斷完善，許多學校配備了實驗室、圖書館，購置了計算機等現代化教學設施，但利用效率低的現象比較普遍，如不會用或不習慣用電教化設施、閑置實驗儀器、圖書室不向學生開放而成為“藏書室”等，從而造成資金不能合理有效利用。

3.預期收入因體制和政策影響而被削減或取消。在農村“普九”過程中，一些學校舉債搞建設，并把債務的償還建立在各種收費上，隨著國家對農村教育收費管理的規范加強，這部分預期收入有的被取消，有的被削減并被嚴格限定為專款專用，這樣一來，原先通過教育收費等籌集資金還款的路被堵死了，學校沒有資金來源無法按時還款，成了債務人。

4.縣鄉政府應撥建設款不到位，使學校成為負債主體。農村中小學進行的基礎設施建設工程，國家和省級計劃撥付的資金一般能及時到位，而市縣資金往往到位率低，在這種情形下，就容易造成工程款的拖欠，為了提高農村中小學辦學條件，2002年至2005年甘肅省相繼出臺了有關農村中小學布局調整、提高師資培訓、中小學危房改造等工程，其資金投入采取省、市、縣共同負擔的方式。但在具體實施過程中，省級的投入資金落實到位，而市、縣因財政緊張出現“心有余而力不足”的窘境，相應的配套資金大都沒能落實。中小學校為了在各種考核、評比中脫穎而出以及迫于地方社區的壓力，有“舉債搞發展”的沖動和實踐，美其名日：“讓更多的農民孩子也能享受優質教育資源和服務”。

5.學校布局調整、辦學規模擴大而造成的負債。農村中小學布局調整雖然在一定程度上優化了農村教育資源，但撤并學校、教學點的后果往往有：一是原有學校、教學點的資產往往不能收歸縣教育局所有，而由當地社區及居民占有，造成資產流失，這樣的事情屢屢發生；二是造成學校規模急劇膨脹，各種基礎教學設施顯得捉襟見肘，學校被迫舉債搞發展，否則教學管理、教學秩序無法有效維持，教學質量也難以保證。比如，天堂學區的科拉小學建于1952年，1970年起附設初中班，1986年初中改為三年制。1997年、2002年學校先后被列為國家“貧三”、“義教二期”項目校，校舍全部撤除新建。2006年秋，中學部遷往天堂，學校成為完全小學。在科拉學校的教育資源得到優化的同時，天堂學校卻出現了重建、擴建的壓力和負擔，天堂學校因此而負債。

6.教育型壓力體制下的資源配置不合理導致負債。就天祝縣而言，當地教育部門的資金投入是有傾向性的，它主要投向高中尤其是重點中學，投向實驗學校、示范學校，而這些學校一般都在縣城，從而導致投向農村中小學的教育經費偏少。然而縣教育局有關部門又三令五申要求農村義務教育發展不能落伍，因此，農村中小學既面臨資金短缺又要努力使義務教育有所發展的壓力，許多中小學只能通過種種渠道舉債，從而滋生大量債務。

三、解決農村義務教育負債運行問題的一些建議

中央已明確表示要促進義務教育的均衡發展。而要真正實現義務教育的均衡發展，農村中小學債務化解是一道繞不過的“砍”。農村中小學校沉重的債務，已經成為影響其平穩發展的重要原因。各有關部門應引起高度重視，積極探討化解農村中小學債務的途徑，為發展農村教育提供穩定的環境。

1.積極構建以中央財政投入為主的義務教育經費投入保障機制。“現行農村義務教育財政體制政府分擔主體的重心仍然過低，終于和省級政府在農村義務教育公共產品供給中承擔的財政責任明顯不夠。”對于西部欠發達縣區，經濟薄弱，財政拮據，縣級財政本身處于虧空狀態，缺乏足夠的財政收入來源提供給農村義務教育。中央政府要加大對貧困地區的轉移支付力度，數額應當至少與改革前的教育費附加和教育集資收入持平，建立中央政府對義務教育的主渠道投入，國家貧困縣義務教育階段的學校建設、危房改造、公用經費、教師工資、“兩免一補”經費由國家財政全額予以補充。

2.提高教育資源利用效率。提高教育資源的利用效率可使一定的教育投資培養更多合格的畢業生，因此，應做好以下方面的工作：(1)控制輟學率和重讀率。輟學的主要原因是家庭困難，所以政府應加大對貧困生的資助力度；學生重讀的主要原因是教學質量差，學習困難，因而可以通過優化教師隊伍、改進教學方法、加強教學質量監管力度等方法加以解決。(2)優化人力資源配置。(2)改革現行的教育財政撥款體制，采用按辦學效益獲得教育資源的激勵制度，以鼓勵各學校提供管理水平，避免浪費，實現效益最大化。

3.努力拓寬農村義務教育經費來源渠道。一是中央財政加大對西部困難省份的轉移支付力度，調整升級財政支出結構，不斷加大對教育的經費投入；二是繼續實行非義務教育階段成本分擔機制，逐步提高非義務教育階段學校收費標準，使財政經費不斷向義務教育傾斜；三是建議設立教育稅，將城市教育附加改為企業稅，服務業中增列教育稅，財政供養人員工資中開征教育稅，農村小康家庭開征教育稅；四是我國城市和農村都有一部分人富起來了，可以動員和鼓勵他們捐資助學。

4.清理學校資產和負債。一是清理學校固定資產和負債，對房屋、建筑物、儀器設備等進行登記造冊，重點要摸清危房情況，尤其要把中小學布局調整后，調整出的教學網點校舍納入清理工作中，防止資產流失。二是清理核實農村農村中小學校建債務、欠發工資和其他債務，摸清債務來源、性質和使用情況，尤其要掌握負債資金是否用于學校，分清責任，明確償還債務的主體。

總之，當務之急是要采取多種辦法盡快將農村中小學校校長從債務中解放出來，使他們投入教學管理當中，否則農村教育質量的提高、義務教育的均衡發展可能將是“可望而不可即”的空中樓閣。此外，隨著農村義務教育外部環境和條件的改善，要著力解決好農村中小學教師隊伍建設，進一步提高教育質量。只有如此，才可能逐漸實現教育過程和教育結果的公平，促進義務教育均衡發展。