摘要：公平性是我們配置教育資源時(shí)應(yīng)該遵循的原則，在實(shí)際中卻常顯不足；有鑒于此，我們要進(jìn)一步把基礎(chǔ)教育的“義務(wù)性”凸顯出來(lái)。具體操作可以從以下方面著手：切實(shí)領(lǐng)會(huì)初等教育投資運(yùn)行中的優(yōu)點(diǎn)和不足，完善現(xiàn)有的義務(wù)教育的投資體制；制定有關(guān)教育投資的法律法規(guī)，切實(shí)保障教育投資穩(wěn)定的來(lái)源；在義務(wù)教育階段施行免收學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)；制定國(guó)家扶持貧困地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)的長(zhǎng)期計(jì)劃，建立貧困地區(qū)教育發(fā)展基金。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；資源配置；教育公平

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，以僅占世界公共教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)1.4％的財(cái)力，支撐著占世界學(xué)歷教育人口22.9％的龐大教育體系。這一“窮國(guó)辦大教育”的矛盾，壓力可想而知。近年來(lái)我國(guó)明確提出了“科教興國(guó)”的發(fā)展戰(zhàn)賂，開始把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的地位，但教育投資情況仍然令人堪憂。教育經(jīng)費(fèi)投入不足問(wèn)題，一直是困擾我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的一個(gè)“瓶頸”。另一方面，現(xiàn)有短缺的經(jīng)費(fèi)也存在配置不良的現(xiàn)象：即“外延發(fā)展”造成的結(jié)構(gòu)不良，重復(fù)投資，重復(fù)建設(shè)；更有甚者，還有少數(shù)干部貪污腐敗、公款吃喝，浪費(fèi)了大量的教育資源。有鑒于此，人們迫切要求提高現(xiàn)有教育資源的利用效率，最大限度地避免各種浪費(fèi)和損耗。

當(dāng)然，對(duì)現(xiàn)有教育資源利用效率的關(guān)注是合理的、有效的，也是必要的。但是，我們?cè)谧⒅厥褂寐实耐瑫r(shí)，往往容易忽略另一個(gè)重要方面，即缺失對(duì)教育公平的合理關(guān)注。教育公平是學(xué)校教育的一個(gè)很重要的價(jià)值取向，尤其在初等教育階段更應(yīng)體現(xiàn)公平性。

二、我國(guó)初等教育資源配置的缺陷

目前我國(guó)在義務(wù)教育實(shí)施過(guò)程中存在著明顯的不足：廣大農(nóng)村與不發(fā)達(dá)地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺；各個(gè)地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展水平極不平衡；偏遠(yuǎn)地區(qū)的教育狀況更為糟糕，適齡兒童就學(xué)后的鞏固率較低，學(xué)生中途退學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重，教師隊(duì)伍的狀況也不理想，存在著大量的民辦、以工代干、代課教師。這些教師往往要忙于農(nóng)活，“田里土里一把抓”，最后往往荒廢了那些渴求知識(shí)的孩子。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)于這些情況采取了一系列措施，如提高教師的工資與福利，增投用于貧困地區(qū)的“普九”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等，使各地初等教育投資狀況有了一定程度的改善。但是，我國(guó)目前尚處于經(jīng)濟(jì)和政治體制重大轉(zhuǎn)換時(shí)期，需要提供財(cái)政支持和補(bǔ)償?shù)睦嫒后w很多，國(guó)家財(cái)政不可能對(duì)教育給予過(guò)多的傾斜力度。因而投資總量不足的現(xiàn)狀在一定時(shí)期內(nèi)將長(zhǎng)期存在，投資短缺帶來(lái)的并發(fā)問(wèn)題也將長(zhǎng)期存在。

免費(fèi)是實(shí)行義務(wù)教育機(jī)會(huì)均等的物質(zhì)保障。《義務(wù)教育法》中也規(guī)定了對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生實(shí)行免收學(xué)費(fèi)，但在實(shí)際運(yùn)行中與真正的免費(fèi)教育距離甚遠(yuǎn)。《義務(wù)教育實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校可以收取雜費(fèi)。對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)酌情減免雜費(fèi)。”這里雖然指的是收取“雜費(fèi)”，但沒(méi)有指明其內(nèi)容是什么，與學(xué)費(fèi)有什么區(qū)別，因而實(shí)際中“雜費(fèi)”就等同于學(xué)費(fèi)。盡管提出對(duì)經(jīng)濟(jì)上有困難的學(xué)生酌情減免雜費(fèi)，但對(duì)貧困學(xué)生的界定極為模糊，并沒(méi)有作出具體的制度安排。在廣大農(nóng)村地區(qū)，學(xué)生求學(xué)的學(xué)雜費(fèi)自己分擔(dān)，大部分農(nóng)村的教育附加費(fèi)也基本上是按人頭分?jǐn)偂Ｓ谑窃斐闪艘粋€(gè)不合理的現(xiàn)象：經(jīng)濟(jì)狀況越貧困，財(cái)政入不敷出的地區(qū)，迫于“普九”的壓力，中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)、基建費(fèi)和修繕費(fèi)幾乎完全由農(nóng)民和學(xué)生家庭集資承擔(dān)。因而，由于求學(xué)所需的費(fèi)用超出了家庭支出的可能承受范圍，很多貧困家庭做出讓子女留學(xué)在家務(wù)農(nóng)的選擇，尤其是減少了女孩的求學(xué)機(jī)會(huì)。

三、對(duì)我國(guó)義務(wù)教育資源配置如何體現(xiàn)公平性的思考

正是由于我國(guó)目前基礎(chǔ)教育投資總量的短缺，造成了種種配置過(guò)程中對(duì)各個(gè)地區(qū)、各個(gè)利益群體分配不合理、不公平的現(xiàn)象，造成了往往需要義務(wù)教育的地方而實(shí)際中卻“不義務(wù)”的境地，也是導(dǎo)致貧困地區(qū)大量適齡兒童留學(xué)務(wù)農(nóng)的動(dòng)因。有鑒于此，我們?cè)谶M(jìn)行教育資源配置時(shí)應(yīng)更多地考慮教育的公平性，要特別把基礎(chǔ)教育的“義務(wù)性”凸顯出來(lái)。當(dāng)然，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)教育投資的公平性的同時(shí)，不能以完全犧牲投資效益為代價(jià)。既要注重教育投資的近期利益，又要注重教育投資的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；既要強(qiáng)化教育的社會(huì)利益與整體利益，又不能忽視受教育者個(gè)人的切身利益的滿足。

那么，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中我們又應(yīng)如何操作呢？一方面在加大政府對(duì)義務(wù)教育的投資力度的同時(shí)，要進(jìn)一步提倡和引導(dǎo)社會(huì)渠道的投資，增大教育投資的供給量；另一方面應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的可利用資源進(jìn)行優(yōu)化配置，提高現(xiàn)有教育資源的使用率。

（一）完善現(xiàn)有的義務(wù)教育的投資體制

目前義務(wù)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理。由于各地實(shí)際存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，這種過(guò)于分散的投資體制，造成了全國(guó)普及義務(wù)教育的非均衡發(fā)展，使進(jìn)一步完善現(xiàn)有的投資體制成為一種必然選擇。應(yīng)該將國(guó)家義務(wù)教育投資的責(zé)任主體適度上移，把由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出為主轉(zhuǎn)變?yōu)橛煽h級(jí)財(cái)政支出為主導(dǎo)核心。財(cái)政資源具有穩(wěn)定性和可靠性，才能確保義務(wù)教育有穩(wěn)定的經(jīng)貿(mào)來(lái)源，才能解決當(dāng)前貧困地區(qū)嚴(yán)重拖欠教師工資，使教師無(wú)法安心教學(xué)的情況。在此基礎(chǔ)上，要努力加強(qiáng)中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投資責(zé)任，改變中央政府和省級(jí)政府在整個(gè)義務(wù)教育資金籌集與分配中一般僅占有較低份額的狀況。

（二）制定有關(guān)教育投資的法律法規(guī)，切實(shí)保障教育投資穩(wěn)定的來(lái)源

明確地把“中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要”中關(guān)于國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值4％的比例，各級(jí)地方政府財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占的比例不低于15％的規(guī)定在教育投資法律中予以體現(xiàn)；明確規(guī)定教育投資的增長(zhǎng)率應(yīng)超前于至少是不低于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率。為了保障適齡兒童得到盡可能平等的教育，我們應(yīng)考慮設(shè)立義務(wù)教育的基本投資水準(zhǔn)作為舉辦基礎(chǔ)教育的“基準(zhǔn)線”，政府應(yīng)保證投資水平高于或至少是不低于此基準(zhǔn)線，從而確保貧困地區(qū)的兒童能夠獲得最基本的教育資源，體現(xiàn)教育的公平性。

（三）實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算在政府財(cái)政預(yù)算中單列

國(guó)家在《中華人民共和國(guó)教育法》第七章第五十五條規(guī)定：“各級(jí)人民政府的教育經(jīng)費(fèi)支出，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)”。但在實(shí)際運(yùn)行中，教育預(yù)算混在文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)和社會(huì)文教基建費(fèi)的預(yù)算中，沒(méi)有實(shí)行單獨(dú)列項(xiàng)。這樣使得教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺乏透明性，預(yù)算數(shù)額不能被公眾充分地了解，不利于公眾對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督；使得教育部門無(wú)法有效行使教育的宏觀管理權(quán)和調(diào)控權(quán)，導(dǎo)致資源利用效率低下。那么，應(yīng)該如何進(jìn)行教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列？有學(xué)者提出應(yīng)從如下內(nèi)容著手：1．提高教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的等級(jí)，由款級(jí)升格為類級(jí)，即升格教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中為第一級(jí)分配；2．賦予教育部門對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的編制權(quán)，讓其在平衡供給與需求的基礎(chǔ)上加以編制；3．教育經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)和管理權(quán)劃歸教育部門；4．教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列到縣級(jí)。這種方式能使教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)需求與政府的投入更為協(xié)調(diào)，更好地提高教育資源配置的效率。

（四）在義務(wù)教育階段施行免收學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)

投資義務(wù)教育所帶來(lái)的利益為全社會(huì)所共享，政府有充足理由承擔(dān)起義務(wù)教育的全部投資責(zé)任。政府提供免費(fèi)的義務(wù)教育有利于保護(hù)兒童的利益，避免由于家長(zhǎng)的原因?qū)е伦优妮z學(xué)；有利于實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等的教育；有利于下一代追求共同的價(jià)值觀念，認(rèn)同本民族的語(yǔ)言、文化、歷史、生活習(xí)慣等。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育同樣是可行的。經(jīng)過(guò)十多年努力，目前全國(guó)大部分地區(qū)已經(jīng)普及了九年義務(wù)教育，個(gè)人所交雜費(fèi)在義務(wù)教育的總投入中不到10％。國(guó)家可以適當(dāng)壓縮其它領(lǐng)域中的不合理的經(jīng)費(fèi)使用，即可滿足義務(wù)教育中學(xué)雜費(fèi)所占的比重。近幾年部分地區(qū)開始了免費(fèi)義務(wù)教育的嘗試，云南省從2000年起，對(duì)25個(gè)邊境縣市的邊境沿線行政村小學(xué)及其以下學(xué)校的12萬(wàn)名在校學(xué)生實(shí)行免雜費(fèi)、免教科書費(fèi)、免文具費(fèi)的“三免費(fèi)”教育。農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)施對(duì)于消除因家庭經(jīng)濟(jì)困難造成的教育機(jī)會(huì)不均等必將起到巨大的推動(dòng)作用。

（五）制定貧困地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)的長(zhǎng)期計(jì)劃，建立貪圖地區(qū)教育發(fā)展基金

目前我國(guó)無(wú)論是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，還是西部落后地區(qū)；無(wú)論是城市還是鄉(xiāng)村，除了地區(qū)間、城鄉(xiāng)間資源分布不平等以外，同一管轄和財(cái)政負(fù)擔(dān)區(qū)內(nèi)資源分配上的不平等也廣泛存在。我們應(yīng)高度重視這一差距，要清醒地認(rèn)識(shí)到這一差距的長(zhǎng)期存在將可能帶來(lái)的嚴(yán)重后果。要?jiǎng)訂T和調(diào)動(dòng)一切社會(huì)力量發(fā)展貧困地區(qū)的教育事業(yè)，特別是西部貧困地區(qū)的教育。近年來(lái)，政府對(duì)貧困地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施了一系列的支援工作，如“教育援藏工作”、“對(duì)全國(guó)143個(gè)少數(shù)民族貧困縣對(duì)口支援”、“對(duì)口支援三峽庫(kù)區(qū)教育”等活動(dòng)，大大地推動(dòng)了這些地區(qū)的教育事業(yè)的發(fā)展。

此外，為了使貧困地區(qū)教育擺脫困境，各省市、自治區(qū)應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際情況制訂最低生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，在地方政府的財(cái)政能力無(wú)法達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，國(guó)家和省級(jí)政府應(yīng)從財(cái)政上予以補(bǔ)足。保證公平性是政府的職責(zé)。政府一方面要加大教育投入，改善學(xué)校的辦學(xué)水平；另一方面應(yīng)該在資金分配上力求縮小已有的種種差別，至少不應(yīng)加劇原已存在的不平等。我們應(yīng)努力提高政府對(duì)各個(gè)地方基礎(chǔ)教育的投資、資助和協(xié)助標(biāo)準(zhǔn)，盡可能實(shí)現(xiàn)各地區(qū)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，從而加快我國(guó)義務(wù)教育在全國(guó)范圍內(nèi)的普及程度，更大程度上地體現(xiàn)教育的公平性。