○編者按 當前我國的義務教育在其運行過程中存在著各種各樣難以克服的矛盾，這已嚴重影響了我國未來經濟的發展。本文作者經過大量的實證調查，對我國的義務教育現狀進行了全面分析，并提出了許多可操作的、有建設性的建議。

現行義務教育的問題

（一）對義務教育意義的認識不到位，義務教育辦學體制不順，地區間“普九”水平相差懸殊

由于過分強調統一，而不注意地區差異，全國統一學制，統一招生，統一的教學計劃、大綱與教材；由于對義務教育的普及往往采用命令突擊與強化的方式來推行，既沒有足夠的物質與經費的投入，又沒有分地區、分層次的推行，致使地區差異不斷擴大，有的地方（廣大中西部地區）“普九”率很低，已“普九”的地方也出現鞏固率下降，輟學率反彈的現象。

（二）經費投入嚴重不足，投資體制不合理，許多地方義務教育名不副實

本來，從理論和制度上說，義務教育應是強制的和免費的，然而，現在義務教育階段還收取學雜費（實際上已經包括了學費），而且逐年提高。四川、河南、湖南山東等一些農村小學、初中的學雜費用每期在250—400元之間，城市在500—1000元之間（有的地方甚至還要交所謂的“普九”費、勤工儉學費、集資建校費，名目繁多）。更有甚者，在有些地區，學生在公立學校所交的各種費用，并不比私立學校學生所交的少。按理公立學校不但有政府提供的教育經費（教育附加費），還有從學生身上收取的學雜費，然而往往還存在諸如拖欠教師工資、亂收費等現象。私立學校從自己的利益出發，至少在認真負責的態度上要比許多公辦學校強，并且不存在拖欠教師工資和亂收費的現象。

（三）許多家庭難以承擔起孩子完成國家規定的九年義務制學業所需的費用

在我們調查過的一些地方，實際的“普九”受完率（完成九年制學業的學生占適齡青少年的比率）僅達50％（當然這與公開的數據是不同的，不過完成六年學業的占適齡兒童的90％以上）。而據有關的統計資料，1997年因家境貧困繳不起學雜費而失學的，約占輟學總數的30％。這就是說，在當年5000萬失學學生中，有1500萬是因為經濟原因放下書包的。近幾年，由于經濟原因而輟學的比例還在上升，特別是初中階段。據對湖南省的調查，1997—1999年全省輟學的7290名初中學生中因經濟原因而輟學的達58.16％；有的家庭人均年收入低于450元，尚在為溫飽問題而奮斗。在人們尚為溫飽問題而奮斗的情況下，如果按照《義務教育法》強迫家長送子女上學，姑且不論教育結果對孩子德智體等方面的素質提高是否真有幫助，這種作法本身就很有些強買強賣的味道。

（四）城鄉之間、地區之間師資力量分布極不合理

經濟發達地區以及條件比較好的學校教師嚴重超編；貧困地區以及經濟條件差的學校正規教師則嚴重不足；城鎮學校教師大量富余，一些農村學校教師尚存不足。同時這種不合理的狀況還表現在教師的質量上，沿海一些省市（如上海等）早已實施由大專生擔任小學教師，本科生擔任初中教師，北京、上海、廣州研究生教中小學的現象已不是什么稀罕事了，而在邊遠地區小學畢業教小學，中學畢業教中學，也大有人在，甚至還有同級教師參加同級畢業生考試不及格的現象。

（五）義務教育階段的公辦與民辦教育不能享有同等待遇

民辦中小學在全國各地包括北京都相當不少，而且有越來越多的趨勢。然而，有關部門對民辦學校和公辦學校不能一視同仁，有的地方執行一些帶歧視性的政策。農村私立學校孩子的父母已繳納了教育附加費，但有的農村私立學校學生每年還要交所謂的“普九”費、管理費。隨父母進城的孩子，其父母在當地農村已繳納過教育附加費，在城市還要繳納（在務工或務商的有關管理費或稅費中收取）有關義務教育的費用。更令人不可思議的是，這些在農村私立學校及城市民工子弟學校的孩子，他們的學歷得不到社會的承認，因沒有任何教育行政部門來認可發放相關的學歷證書；同時，他們的義務教育后教育馬上又會遇到重重困難。這些學校的學生也是共和國（未來的）公民，其父母也是納稅人，他們應當享受同公立學校學生一樣的義務教育法所賦予的權利與服務。

（六）現行義務教育管理體制對地方財政形成了極大的壓力

目前，九年制義務教育在管理上實行“分級管理”，義務教育的經費基本上由地方財政來解決，這對于經濟發展水平不高的地方來說，就給當地政府帶來了沉重的負擔。

在中西部地區，許多縣級財政都是“吃飯財政”，在教育上的投入往往捉襟見肘、拖欠嚴重。由此又帶來了諸多問題，如拖欠教師工資、教育事業費短缺、農民負擔加重、學生及其家長的經濟負擔過重（亂收費）、青少年學生輟學等不良后果。我們對四川南充市嘉陵區的調查，區政府財政90％以上是用來發人員工資（包括教師的工資），哪里還有多少經費用于教育的發展。

（七）教育行政上人事權與財政權相互分離

為解決經費上的困難，基層縣一級的教育行政在大多數地方就實行“分灶吃飯”的制度，人事權屬于縣教育局（委員會），而教育財政權就劃歸各鎮政府，也即中小學校長、教師的聘任歸縣教育局主管，而工資、福利的發放歸鎮政府主管。但是，目前我國的建制鎮還不是完備的一級政府，因而，它還沒有完全意義上的財政，其在轄區內所收繳的稅費都要上交，而返回的數額卻較少。這樣有人事權的無財權，有財權的又無人事權，這種人事權與財政權相分離的制度導致了許多矛盾：教育行政管理部門工作難度增大，比如教師的派遣、考核與評價等，而鄉、鎮政府由于沒有人事權往往對教育失去興趣，從而一方面使鎮一級政府要從本就捉襟見肘的地方財政中抽出資金投入教育就比較困難；另一方面由于沒有人事權，因而對于多渠道籌措教育經費就不那么認真、負責，或者就以籌措教育經費之名行亂收費、亂攤派之實。

（八）作為義務教育服務對象的村民及其自治組織對教育沒有實質上的影響

作為社會服務消費者，都有對其所接受的服務消費質量進行監督、評價乃至參與管理的權利，否則消費者就有權拒絕消費或者尋求與自己對所需服務期望相適應的另一消費途徑。然而，在教育上，作為消費者的學生家長以及由他們所組成的自治組織對他們的子女所接受的服務質量，如教育質量、教育費用的分擔（包括作為學生家長的經濟負擔和作為最終出資者的普通人的經濟負擔）以及教育經費的使用情況根本就沒有參與監督、評價和管理的權利，他們對所接受的服務所存在的意見以及所持有的建議甚至找不到地方反映。

這些問題的存在已經在很大程度上模糊了義務教育的一些基本特點，使義務教育顯得不那么名正言順；同時也阻礙了我國義務教育的進一步發展和義務教育質量的提高。

構建多元辦學體制

不同地區應有不同政策

根據經濟發展水平及接受義務教育的實際情況，可把義務教育的辦學體制分為三種不同的類型來進行改革。

1.東南沿海及大中城市可以提高質量為進一步發展義務教育的目標，滿足日益增多的經濟水平處于中上層家長追求高質量教育的需要。可以有層次的擴大民辦中小學（基本上是由社會力量投資興辦）在義務教育階段的所占比例，如有的地方可以嘗試讓民辦教育占到10％強的辦學模式。這樣，那些高薪階層的人們有選擇學校的自由，他們可以把孩子送到高收費的民辦學校去，但他們需要為孩子上學交兩次學費，一次是為資助公立學校體制納稅，另一次是為自己孩子上高質量的學校所交的學費（也即選擇學校所應付出的代價）。

2.中西部農村可以普及和鞏固九年義務教育為目標，加強公辦中小學的辦學能力，鼓勵與支持民辦中小學（政府支助與社會投資相結合，政府按生均教育經費和學生數撥款給學校）適當發展，比例以5％左右為宜，主要是彌補公辦學校在布局上的不足。

3.流動人口義務教育體制：以普及九年義務教育為目標，把流動人口子女的教育納入流入地義務教育辦學的整體規劃之中，以民辦中小學（主要是民工子弟學校，政府也要按生均教育經費和學生數撥款給學校）為主，當地中小學則主要解決民辦中小學未能辦齊九年的民工子女上學。

要改革教育投資體制

1.加大投入，真正落實國家年教育經費達到GDP的4％。

2.調整教育經費在不同層級教育中的分配比例，加大義務教育經費在教育總經費中所占的比例。政府投資義務教育的經費要占義務教育總經費的90％以上，真正落實義務教育“重中之重”的地位。

3.加強國家宏觀調控，實行教育稅費上的轉移支付。設立“教育優先區”，通過籌撥專款，加強對中西部貧困地區義務教育的投資力度，以改善其辦學條件，甚至可以嘗試在貧困地區實行完全免費的義務教育，爭取在這些地區先普及九年義務教育。

4.變革生均教育經費的撥款方式，國家和政府撥給學校的教育經費按學生人數而不是按教師人數撥給，撥給對象為學校而不是教育行政部門；設立“教育代用券”，用以補償貧困家庭子女上學所需的費用。

把管理教育的權力向社會和家長開放

1.設立村級（居民）教育委員會

——在村一級（街道一級，下同）設立教育委員會（對于幾個村聯合辦學的情況，則可以由這幾個村按學生比例聯合設立教育委員會）。該委員會作為村民（或居民，下同）管理教育的自治機構。

其成員天然由村級小學的學生家長擔任。負責教育經費的籌集和管理。教育委員會將作為教育服務的買方利益的代表者，掌握學校發展的方向和村一級的最終教育人事權和財政權。

——政府所撥的教育公用經費，直接按人頭撥給教育委員會，用于學校的教師工資與教育公用經費的支出；村教育委員會負責管理與決定使用的用途；上級教育行政部門對教育經費的來源與使用進行備案監督。

2.改變縣（市）一級教育行政部門管理過多、過于統一的狀況，下放學校管理權力，增強教育督導的功能

3.對公辦、私辦學校一視同仁

——對于轄區內純粹私人出資所辦的初中、小學，教育行政管理部門同樣有義務對其教學質量進行定期的綜合評估，并將結果采取適當的方式通報學生家長。由家長自行決定讓孩子上哪一類學校。

——對于現有私立中小學，只要有學生就讀，政府就應當按學生人數給予與公辦學校同樣的補貼；補貼應當按地區經濟條件有所不同，以保證所有中小學學生都有經濟上的保障。

國外怎么做

義務教育是現代文明的標志和現代教育發展的基礎。它萌芽于歐洲宗教改革運動，當時一些新教國家為了推廣宗教教育，提倡廣設教育。1763年，普魯士頒布強迫教育法令，規定5—14歲兒童必須接受義務教育，這是義務教育的正式開端。

但真正意義的世界范圍的義務教育是伴隨各發達國家工業化進程而逐步確立和發展起來的。在19世紀下半期，各主要資本主義國家，相繼頒布了普及義務教育的法令，在全國確立和推行義務教育制度。如德國1872年，美國1852年，英國1870年，日本1886年，法國1881年等。

在實施義務教育的過程中，各國逐步達成共識，確立了義務教育的一些共同原則：強制性（義務性）、公共性、免費性、中立性、普及性、平等性等。

80年代以來義務教育改革的新動向：

1.出現了允許選擇學校教育的傾向。到了80年代，國際政治、經濟形勢發生了根本性的變化，傳統的義務教育由于其質量的低下而無法滿足各方面的需求，選擇學校已成為發達國家基礎教育改革的一個熱點。

從目前西方國家教育改革的實踐來看，教育選擇主要有兩種形式。一種是允許人們在不同的公立學校之間進行選擇，以改變長期以來學生及其家長在教育方面始終處于被動接受地位的不利狀況，賦予他們主動選擇的權利。如英國的“開放入學”新政策。另一種是在公私立學校之間進行選擇的做法，如美國一些州在改革中采取了為學生家庭發放教育證券的方式，允許他們自由選擇學校，選擇學校的不足額由家長自行支付。英國在幾年前就實施了“公助學額計劃”，對選擇私立學校就讀的學生予以補助。

2.出現了公立學校私有化的趨勢。

受80年代以來風行全球的私有化浪潮的影響，人們注意到一些私有公司較之國有企業效率更高、效益更好，而且原屬公共部門的某些領域如醫療、衛生、住房等的私有化也獲得了相當的成功。基于上述原因，人們也認為教育部門——學校也可以私有化。

發達國家私有化的形式主要有兩種：一是公立學校由私營公司承包經營。二是對公立學校進行改革，但仍保持其的性質和地位。如美國的“特許學校”，允許個人開辦和管理學校；它可以是新建的，也可以由現存的學校改變而成；它有法律的保障，它可以雇傭員工和擁有財產。但特許學校的公立性質和地位保持不變：它不屬于任何宗教派別，也不收費，經費仍來源于政府按學生人數發給的資金。

3.免費性原則受到了挑戰。

首先是對義務教育性質的界定上。從公共經濟學的觀點看，一項物品或服務是由政府出資還是由個人出資，是由該物品或服務的屬性決定的：如果是純公共產品，應由政府出資；是純私人產品，則應由個人出資；介于二者之間的準公共產品，則應由政府和個人共同出資。傳統上人為義務教育是產品，由于公共產品的私人提供量普遍不足，政府就必須插手公共產品的提供。但有人認為實行義務教育既有利于國家的穩定和發展，也有助于個人日后的發展，因而應屬準公共產品，按公共經濟學的觀點，義務教育這一準公共產品應由政府和個人共同出資，收費是有道理的。

其次從發達國家教育改革的實踐看，“選擇學校運動”、“教育證券計劃”、“公立學校和私有化運動”都對免費原則，至少是全部免費原則提出了挑戰。如美國前總統布什提出的“教育證券計劃”，政府將教育費用以證券的形式發給家長，家長可以帶著孩子選擇學校，證券不能兌換成錢，不足部分由自己補充。

但是，上述理論和改革實踐的影響僅是小范圍的、局部的，還遠未被多數人所認同。

4.管理體制由封閉走向開放。

80年代以來在風行的教改浪潮中，人們日益認識到這種封閉的、官僚化的體制對義務教育質量的影響，因而開放性就成為許多發達國家義務教育改革的一個重要特征。表現為：擴大學校的管理自主權。學校向家長開放，變家長無法選擇及參與學校為有權選擇與參與。學校向社會開放，吸引社會各界參與。美國教育部提出，所有的成人集體，包括企業、公司、機關、醫院、大學、社團、俱樂部、老年公民聯合會、居民聯合會等，都應該而且能夠為改善兒童的教育作出貢獻。于是，出現了企事業辦學校的新現象。而且所有的公立學校都建立了由當地企業、社團和地方政府代表所組成的理事會，直接參與學校管理和大政方針的制訂。在英國，社會各界代表除了通過學校董事會，直接參加各地議會的教育辯論來參與學校和地方教育工作外，還出現了一種新的辦學形式，即社區學校。

向外國學什么

經過100多年的實踐，各國基本上形成了一套比較完備的義務教育制度，并積累了一些寶貴的經驗。結合我國的具體國情及義務教育存在的現實矛盾，我們認為，有如下幾個方面很值得借鑒：

1.把普及義務教育作為一項重要國策

在經過100多年的發展與實踐后，各國都充分認識到，普及義務教育是提高全民素質，順利推進經濟、政治和社會改革的首要前提，因而，各國幾乎都把普及義務教育作為國家發展的重要國策。

2.重視教育立法，為實施普及義務教育提供法律上的保障

普及義務教育的實施，需要國家重視，并有強有力的措施，才能得到保證。經驗證明，通過立法程序把國家關于普及義務教育的方針政策、制度措施等，用法律形式固定下來，使之為整個社會所遵循并堅持保證實施，是最有力的措施之一。

3.免費教育是實施普及義務教育的重要支柱

從義務教育的歷史看，義務教育和免費教育最初并不是統一的，但隨著社會的發展，免費教育就逐漸成為義務教育的一項重要原則和一根重要支柱，并且免費的范圍有不斷擴大的趨勢。

4.籌措所需教育經費是實施普及義務教育的經濟保證

興辦教育事業需要各種人和物的資源，這些都需要經費作保證。特別是普及義務教育，就目前看來，普遍還是以免費教育為其基本原則的，這就更需要大量的經費。因此，要真正實施義務教育，必須有必要的經費作保證。

從各國的經驗看，凡普及義務教育有成效的國家，都重視教育投資，不斷增加教育經費在國民生產總值和國家財政預算中的比例，并優先保證義務教育。二戰以后，許多國家在學校教育經費的使用上，都是以義務教育為重點，一般在50—60％左右。就教育經費的分擔來看，公共教育經費的分擔情況由于各國體制不同而有所不同，有的國家以中央負擔為主，有的國家以地方負擔為主，分擔的比率也不盡相同，但有一點是相同的，即經費的來源是有保證的。

5.培訓合格的教師是保證義務教育成功的關鍵

從各國普及義務教育的歷史經驗來看，培養一支量夠質高的教師隊伍是保證義務教育成功的關鍵。如特別重視教師的在職進修，提高教師的教育教學水平；提高教師的社會地位和待遇，以吸收優秀人才、保證教師數量和質量。