摘要：以尼日利亞Ajaokuta鋼鐵廠項目為例，分析政治因素對重大工程項目變更的負(fù)面影響。研究發(fā)現(xiàn)，除了以往研究中已經(jīng)提出的樂觀偏見、戰(zhàn)略性誤導(dǎo)、承諾升級、新技術(shù)迷戀等政治因素外，過度的民族自尊心和政治環(huán)境變動也是導(dǎo)致重大工程項目變更的負(fù)面政治影響因素。

關(guān)鍵詞：政治因素；項目變更；負(fù)面影響

1 引言

重大工程一般指投資規(guī)模大、項目復(fù)雜程度高，在政治、經(jīng)濟、社會、科技、環(huán)境等方面具有重要影響的大型公共工程。在一定程度上，重大工程也是一國綜合國力的表征。由于重大工程項目具有建設(shè)周期長、不確定性高、技術(shù)難度大、結(jié)構(gòu)和功能復(fù)雜、利益相關(guān)方眾多等特點，項目變更較為頻繁，政治因素對于項目變更的產(chǎn)生起到了重要的作用。

2 重大工程項目變更的政治因素的現(xiàn)有研究

研究發(fā)現(xiàn)，政局動蕩、政權(quán)更迭等因素往往會加劇重大工程項目變更的發(fā)生，在重大工程項目建設(shè)中應(yīng)特別關(guān)注潛在的政治風(fēng)險。現(xiàn)有的文獻提出了以下幾個影響重大工程項目變更的政治因素：（1 ）樂觀偏見樂觀偏見指多數(shù)人都會傾向于樂觀地估計自己想做的事情的發(fā)展趨勢，而不自覺地忽視可能出錯的方面。項目變更通常來自于預(yù)期與實際結(jié)果之間的偏差。由于多數(shù)政府在策劃和啟動重大項目時普遍存在樂觀偏見，低估了項目的難度，或者認(rèn)為目前存在的困難可以在未來更容易地被解決，從而為項目在實施過程中的變更甚至失敗埋下了隱患。（2 ）戰(zhàn)略性誤導(dǎo)戰(zhàn)略性誤導(dǎo)是指項目的推動者為了讓重大工程項目更容易得到民眾的支持，出于政治和戰(zhàn)略方面的考慮而故意低估重大工程項目的成本、工期和預(yù)算的現(xiàn)象。如果在策劃階段就充分闡述可能遇到的困難，項目就有可能無法得到民意的支持而無法啟動。因此，一些國家的中央政府和地方政府會在項目策劃階段時故意低估造價和工期來爭取民意的支持，從而導(dǎo)致項目在執(zhí)行過程中不得不進行大量變更。（3 ）承諾升級重大工程項目涉及面廣，利益相關(guān)方眾多，在項目實施過程中，各利益相關(guān)方都會為了自身的利益而提出不同的訴求，如果這些訴求得不到滿足，利益相關(guān)方可能會阻撓項目的進展。因此，項目業(yè)主方（政府）往往不得不同意這些利益相關(guān)方提出的一些與項目本身無關(guān)的訴求。這種受到利益相關(guān)方“綁架”而不得不對其讓步，導(dǎo)致項目成本增加和工期延長的“承諾升級”現(xiàn)象在重大工程項目中屢見不鮮。（4 ）新技術(shù)迷戀重大工程項目是國家經(jīng)濟實力和科技水平的象征，也常常被看作政府的主要政績。因此，政府領(lǐng)導(dǎo)者往往更傾向于在重大工程中采用最新技術(shù)，而較少考慮這些新技術(shù)是否符合項目的實際需求，也較少考慮這些技術(shù)的成熟性。這也是導(dǎo)致重大工程項目在實際建設(shè)過程中發(fā)生變更的重要原因。

3 政治因素對ASP項目的影響分析

3.1ASP項目概況

Ajaokuta鋼鐵廠項目從1958 年開始策劃，于1976 年6 月4 日正式簽訂工程建設(shè)合同，合同金額為10 億美元。項目占地面積共24000 公頃，其中包含占地800 公頃的高爐設(shè)施、10000 棟配套宿舍、總長120 公里的內(nèi)部道路，以及學(xué)校、圖書館以及醫(yī)院等附屬設(shè)施。ASP項目是當(dāng)時全非洲最大的鋼鐵廠項目，按照設(shè)計，項目完工后年產(chǎn)鋼量可達300 萬噸。作為尼日利亞第一家鋼鐵廠，ASP已不僅是一個單純的工業(yè)項目，還是尼日利亞經(jīng)濟獨立的標(biāo)志。然而由于一系列的失誤，直到1994 年，ASP項目的設(shè)備安裝工作只完成了98%，但成本已超過預(yù)算14 倍。此后項目一直停滯，至今沒有投產(chǎn)。

3.2ASP項目變更中的政治因素分析

（1 ）樂觀偏見樂觀偏見常發(fā)生在工程項目策劃階段。重大工程項目的策劃期通常長達15 到20 年，需要進行深入的規(guī)劃和研究，為資源投入和不同的生產(chǎn)場景做出準(zhǔn)備。ASP項目的策劃期從1958 年持續(xù)到1971 年。獨立初期，尼日利亞的人均鋼鐵消費量只有8 公斤，遠低于發(fā)達國家人均300 公斤的水平。當(dāng)時的尼日利亞領(lǐng)導(dǎo)人出于對國家發(fā)展的自信，過于樂觀地預(yù)估了國家的技術(shù)發(fā)展速度和鋼鐵市場的消費能力，在沒有充分論證的情況下推行了該項目。（2 ）戰(zhàn)略性誤導(dǎo)早在1971 年ASP項目正式啟動前，英國和美國的專家就提出建議，由于尼日利亞的基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，廠房、技術(shù)、交通網(wǎng)絡(luò)等要素都不足以支撐該項目的開發(fā)與經(jīng)營，應(yīng)該暫緩啟動像ASP這樣的大規(guī)模項目。在項目1971 年到1979 年的項目論證期中，尼日利亞相關(guān)部門的技術(shù)人員對鐵礦的礦藏數(shù)量和品質(zhì)進行勘探和專業(yè)分析后，提出考慮到原材料、施工工藝以及項目體量等因素，應(yīng)適當(dāng)提高預(yù)估的項目建設(shè)成本并設(shè)定更長的工期。但當(dāng)時的尼日利亞領(lǐng)導(dǎo)人為了實現(xiàn)通過建設(shè)ASP項目使尼日利亞成為經(jīng)濟和工業(yè)化強國的戰(zhàn)略目標(biāo)，有意無意地忽略了技術(shù)部門的合理建議，而是對外宣稱該項目的預(yù)算成本僅有10 億美元，計劃工期僅有18 年。但實際上，該項目經(jīng)過44 年的施工建設(shè)，至今仍未完工投產(chǎn)，且成本超支14 倍。（3 ）承諾升級在ASP項目從1976 年到1994 年的建設(shè)期內(nèi)，出現(xiàn)了計劃外變更、資金鏈斷裂、熟練工人短缺等諸多問題，預(yù)計在1987 年建成的兩臺高爐僅完成了一臺，還因為原材料供應(yīng)不足而無法投入商業(yè)運營。繼續(xù)投入建設(shè)，只能導(dǎo)致更大的虧損。此時尼日利亞政府本應(yīng)果斷做出決策，中止該項目的建設(shè)，直到外部條件具備再恢復(fù)建設(shè)。但由于當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)心，中止項目會讓人民對現(xiàn)政府的信心受挫；轉(zhuǎn)而支持其他的競爭者。出于選票的考慮，尼日利亞政府選擇不斷追加預(yù)算來繼續(xù)推行ASP項目。（4 ）新技術(shù)迷戀在ASP項目最初的設(shè)計方案里，為了體現(xiàn)項目的先進性，在不考慮新工藝和新技術(shù)所需要的配套設(shè)施和原材料條件的情況下，出于對新技術(shù)的迷戀和政治宣傳的需要，ASP項目采用了當(dāng)時最先進的集成煉鋼技術(shù)和新工藝。和傳統(tǒng)工藝相比，這種新工藝需要較純的煉焦煤和含鐵量約為80%的鐵礦石，按照設(shè)計產(chǎn)能，需要確保每年7 億噸的石灰石原料供應(yīng)。在項目策劃階段，尼日利亞政府相關(guān)項目管理人員沒有充分考慮這些原材料的供應(yīng)可能性。在項目動工后，尼日利亞政府才發(fā)現(xiàn)，新工藝所需的原材料供應(yīng)存在巨大的缺口。首先，煉焦煤在當(dāng)?shù)責(zé)o法獲得，而進口煉焦煤會使得該項目不經(jīng)濟，故只能將當(dāng)?shù)?0%的煉焦煤與高價進口煤混合使用。其次，尼日利亞的鐵礦石含鐵量僅為38%，并不符合新工藝的要求，只能通過增加設(shè)備和工序進行轉(zhuǎn)化還原；第三，本國石灰石礦的開采速度跟不上ASP項目的生產(chǎn)需求，只能進口石灰石礦，但進口的到岸價格高于本地開采的價格。這使得本項目完全喪失了經(jīng)濟上的盈利可能性。（5 ）過度的民族自尊心在ASP項目的建設(shè)過程中，為了體現(xiàn)新獨立國家的政治自主性，尼日利亞政府表現(xiàn)出了過度的民族自尊心，在其他條件相同的情況下，故意將之前的殖民宗主國――英國、以及與英國關(guān)系密切的英語國家――美國的企業(yè)都排除在ASP項目之外，轉(zhuǎn)而選擇向存在語言和文化障礙的俄羅斯和德國尋求合作。重大的語言和文化障礙使得合作雙方在溝通與合作上效率低下，容易出現(xiàn)翻譯和理解偏差，影響了項目進度。因過度的民族自尊心而排除特定國家企業(yè)的行為，并不符合ASP項目本身的需要，反而給尼日利亞帶來了巨大的損失。（6 ）政治環(huán)境不穩(wěn)定重大工程項目的建設(shè)周期長達數(shù)十年，比起一般項目更容易受到政治環(huán)境變動的影響，因此相對穩(wěn)定的政治環(huán)境是建設(shè)重大工程項目的必要條件。在1971 年ASP項目正式啟動后的14 年間，尼日利亞政局變動頻繁，先后出現(xiàn)了5 屆政府。政治環(huán)境的頻繁變動使得項目的目標(biāo)和關(guān)注點不斷變化，每屆政府領(lǐng)導(dǎo)人提出的計劃都無法完全得到落實，項目方案處于不停的變動之中。

4 減少政治因素對重大工程的負(fù)面影響

所有的重大工程項目都可能遇到與ASP項目同樣的問題，為了防止項目失敗的悲劇出現(xiàn)。在開展重大工程項目時，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手，努力減少政治因素的負(fù)面影響。（1 ）決策問責(zé)和糾錯機制完備的決策問責(zé)和糾錯機制，一方面可以對行政決策者形成制約，迫使其依據(jù)科學(xué)化決策程序作出決策，另一方面可以及時排查、彌補決策失誤帶來的損失。ASP項目策劃階段時尼日利亞并未形成成熟的決策機制，對于之后項目頻繁變更造成的高額損失，不僅未對相關(guān)負(fù)責(zé)人進行問責(zé)，也并未及時糾錯、止損。在重大項目的建設(shè)過程中應(yīng)注意做到以下幾點：第一，對于不同級別的政府官員應(yīng)制定嚴(yán)格的決策權(quán)限限制，明確決策責(zé)任，設(shè)計終身負(fù)責(zé)制；第二，對于成本超支嚴(yán)重的項目，應(yīng)設(shè)置超支程度量表，對于不同級別的超支嚴(yán)格規(guī)定再評估流程，根據(jù)各指標(biāo)情況及時變更或止損。（2 ）專家參與專家和學(xué)者參與項目決策，可以提供專業(yè)的科學(xué)知識、多學(xué)科的綜合論證，提高決策的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、有效性。在項目實施階段，為確保專家有效發(fā)揮作用，應(yīng)該注意以下幾個方面：第一，專家的知識結(jié)構(gòu)較為單一，無法綜合考慮政治、經(jīng)濟、社會等多種因素，為確保決策的全面，應(yīng)廣泛邀請各領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c決策過程。第二，專家應(yīng)全程參與追蹤項目的動態(tài)進展，定期審核項目初始決策的適用性。（3 ）項目實施的控制機制為使專業(yè)的決策能夠在項目實施中得到貫徹執(zhí)行，一方面應(yīng)強化對項目業(yè)主及各參與方的責(zé)任追究制度，在合同條款、項目責(zé)任書、檢測規(guī)范等方面構(gòu)建完善的管理制度，將項目可行性研究階段制定的決策落實到文本條款，明確責(zé)任主體，實現(xiàn)責(zé)任落實到人。另一方面，建立對重大項目的策劃、實施負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的政府官員的問責(zé)制度，對于盲目為追求政績目標(biāo)而干預(yù)項目合理決策，導(dǎo)致產(chǎn)生重大損失的政府官員實施問責(zé)。

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