淺談文物管理權的歸屬問題

佚名

內容摘要

文章開頭先明確“文物”、“文物管理”及“文物管理權”的性質及內涵，繼而根據《文物保護法》和《文物保護法實施細則》，“國家文物局主管全國文物工作，并依法對全國的文物保護工作實施管理、監督和指導”這一規定，針對當今一些地方借口開發資源，提出所有權與經營權分離，試圖由旅游、宗教部門取代文物部門諸如此類的現象，來列舉文物管理權劃分不清所帶來的種種弊端，這些做法不僅違背了文物法，而且直接威脅到文物的安全。

文章主要通過五個方面進行了具體、深刻的闡述：第一，管理權限分裂，不利于文物保護。第二，安全意識淡薄，文物危險系數高。第三，權利與義務相背，監督指導無效。第四，科研活動減少，有效利用。第五，文物、旅游性質不同，混為一談，嚴重阻礙文物事業的。

通過以上幾點可知，文物管理權的歸屬已成為擺在我們面前不可回避的一道難題。為了確保文物行政主管部門對全國文物的管理權，文末提出幾點解決辦法。總之，我們在文物管理中必須堅決貫徹執行《文物保護法》，堅持文物管理權不動搖，使文物最大限度地保持原狀，這樣才能無愧于我們的祖先及其留下的豐厚的文物資源。

關鍵詞：文物文物管理文物管理權 “四有”建檔

一、文物的概念及內涵

“文物”，作為文化遺存的專稱，是新成立以后才統一使用并載之于法典的。在此之前，“文物”一般僅指古物、古器或古董。1978年版《辭海》對“文物”所作的釋義是：“遺存在社會上和埋藏在地下的歷史文化遺物”。在我國《文物保護法》第二條的規定中，對“文物”的內涵規定得很明確，即：具有歷史、、價值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；與重大歷史事件、革命運動和著名人物有關的，具有重要紀念意義、意義和史料價值的建筑物、遺址、紀念物；歷史上各珍貴的藝術品；重要的革命資料及具有歷史、藝術、科學價值的手稿，古舊圖書資料等；反映歷史上各時代、各民族社會制度、社會生產、社會生活的代表性實物。此外，具有科學價值的古脊椎動物化石和古人類化石同文物一樣受國家的保護[1]。

從上述“文物”的概念及內涵的表述可以看出，“文物”是歷史文化遺存于物之表現，屬于民法上所指的“物”，“文物”是作為可以同其它的物相區別，并以獨具的特征而存在的“特定物”。各類文物從不同的側面反映了各個歷史時期人類的社會活動、社會關系、意識形態以及利用、改造自然和當時生態環境的狀況，是人類寶貴的歷史文化遺產。

二、文物管理與文物管理權

由于我國是一個文物資源豐富的文明古國，因此，國家保護名勝古跡、珍貴文物和其它重要歷史文化遺產的國策，已明載于我國《憲法》第二十二條第二款，就而言，保護文物，實際上就是保護文物的所有權，而文物的所有權歸屬不同，它的保護管理形式也就不盡相同。

所謂“文物管理”，是指國家通過法律、行政、、教育和科學技術等手段，協調、處理和文物保護與國家各部門、各社會團體以及人民群眾的關系，并通過全面規劃、綜合治理，制止和防止人為的與自然力對文物的破壞和損害，達到保護文物的目的[2]。

1982年全國人大就通過了《中華人民共和國文物保護法》，使文物保護管理工作走上了有法可依、穩步發展的軌道。《文物保護法》第三條明確規定：“國家文化行政管理部門主管全國文物工作。”《文物保護法實施細則》第三條則進一步闡述：“《文物保護法》第三條規定的主管全國文物工作的國家文化行政管理部門，是指國家文物局。國家文物局對全國的文物保護工作依法實施管理、監督和指導。地方各級人民政府保護本行政區域內的文物……各級文物行政管理部門管理本行政區內的文物工作。”可見，屬于國家所有的一切文物在行政管理上的歸屬權應為國家文物局。國家以法律形式授權國家文物局和地方各級文物行政管理部門行使對文物的管理權，地方各級人民政府無權超越國家的授權，擅自改變國家統一的文物行政管理體制，無權剝奪或變相剝奪各級文物行政管理部門和文物單位的文物管理權。

三、文物管理權劃分不清所引發的問題

我國在以往的工作中基本上按照文物法的規定由文物部門對文物實行管理，但也有偏差現象出現。早在20世紀80年代初，就有相當部分的古建筑及附屬文物作為佛教、道教等活動場所歸宗教部門管理。特別是近幾年，一些地方借口發展旅游經濟，將文物古跡稱為“旅游資產”，試圖由旅游部門取代文物部門，并套用或商業經營的模式，把文物部門管理的博物館、紀念館劃歸文化旅游股份公司管理，提出所有權與經營權分離。這些做法不僅直接違背了文物工作的方針、原則和法律、法規，而且已經和勢必將造成許多弊端，給文物事業帶來難以估量的破壞性后果。具體表現在：

1．管理權限分裂，不利于文物保護。

文物的管理是一項龐大的系統工程，既要宏觀控制，又要微觀保護，涉及的極其豐富。我們常說的文物管理權僅局限行政手段，所面臨的歸屬權分裂、經營權轉讓也是指行政管理而言。事實上，文物的管理還包括法律、法規的強制措施及經濟手段、教育手段、技術手段等。有些文物保護單位劃歸宗教或旅游部門之后，雖然在行政權限方面發生了轉移，但文物重點保護項目在經費上仍需文物部門給予支持。如全國重點文物保護單位、省級重點文物保護單位分別由國家文物局、省文物局下撥維修經費，以保護重要文物不受損壞。在文物保護中使用和推廣科學技術、嚴格控制違背保護文物原狀的新工藝和新材料的使用，交流國內外文物保護技術情報等，則必須由文物部門具體操作或審核批準。文物行政管理機構是代表各級人民政府主管本行政區域內的文物保護管理工作，其職責既要貫徹執行國家關于保護文物的方針、政策、法律法規，又要擬定文物保護管理計劃并組織實施，同時還要擬定文物保護長遠規劃，組織和協調文物和文物教育事業，指導下一級文物行政管理機構的工作。旅游或宗教機構沒有這種嚴格的職責范圍，也根本沒有實施這一系列管理和保護的能力，現在卻硬性將文物的管理權分裂，大大削弱了文物管理的權威性，致使文物保護的相關計劃、技術手段、宣傳研究等無法貫徹執行，直接影響了文物的保護。

文物管理權限分裂，直接違反了《文物保護法》的有關規定，不利于文物的保護，更不利于文物事業的發展。所以，國家所有的一切文物應由文物行政主管部門進行管理。

2．安全意識淡薄，文物危險系數高。

《文物保護法》規定，對古建筑修繕“必須遵守不改變文物原狀的原則。”。這里指的原狀，就是指古建筑發現時的“現狀”。文物工作者都非常清楚，文物是無價之寶，具有不可再生性，因此，他們對待文物達到謹小慎微之地步，竭力為文物創造最佳保護環境，盡量防止文物的自然損壞和避免人為傷害。非文物工作者則不然，或者沒有充分認識到其行為對文物危害的嚴重性，如山東曲阜水洗孔府、孔廟、顏廟事件，甚至在事發后當地有關部門領導還一味袒護，歪曲事實[3]；或者根本不具備最起碼的文物常識，如徐州獅子山漢兵馬俑被大規模進行“修復加固”，致使許多珍貴的兵馬俑受到粉碎性損壞，一些彩繪陶傭被“處理”得色彩全無，“加固”過的傭體則閃光發亮，改變了文物的本來面貌。更嚴重的是在加固過程中，為了強求速度，對浸泡過藥液、應該自然晾干的兵馬俑，卻采取用烤箱烘烤急速脫水的辦法，由于冬季溫差變化大，致使大量陶傭爆裂，嚴重違反了考古和文物保護修復的科學規程，造成了不可彌補的損失[4]。

此外，我國如山西五臺山眾寺院、登封少林寺、中岳廟、湖北武當山等一些木構建筑的寺院、廟宇劃歸宗教部門管理，這些佛教或道教活動的場所，由于信仰習慣、信眾要求或旅游需要，寺廟內往往香煙裊裊，燭火長明。火是木構建筑最大的威脅之一，常年如此，就是再嚴于管理也有極大危險性。山西炎廟毀于一旦已是沉痛的教訓，我們應引以為戒。相對而言，由文物部門主管的文物保護單位則好得多，各地文物單位管理的古建筑內都明令禁止出現明火，包括不得通電，不能焚燒香火紙箔，不能用火爐做飯、取暖等，甚至禁止室內吸煙。這在一定程度上減少了火災發生的可能性。

通過這些，充分說明文物管理與其他管理是截然不同的兩個概念，文物工作者在對文物的保護、利用方面是有科學依據的，他們能夠通過有效的手段使文物最大限度地保持原狀。而旅游或宗教部門則缺乏文物保護的責任心，缺乏文物保護的專業知識和法律知識，由其對文物進行管理，只能導致文物及其環境風貌的進一步破壞，給國家造成嚴重損失。

3．權利與義務相背，監督指導無效。

任何事物的權利與義務都是相輔相成的，文物管理也是如此。執掌了文物管理權，就應當承擔保護文物安全的義務。但一些文物保護單位劃歸旅游或宗教部門管理后，只強調了其經營管理權，并未完全履行義務。文物部門本著“保護為主，搶救第一”的工作方針，欲守望相助，只得行使對文物保護的監督指導權。但文物的管理權變更后，基本上與文物部門脫了鉤，這種監督指導只能是一紙空文，沒有任何實際意義。

以洛陽為例，白馬寺在解放后即歸文物部門管理。文物工作者費盡千辛萬苦到處籌資對其維修保護，并從北京調來大量佛教文物以充實展覽。白馬寺劃歸宗教局后，文物工作者被無條件逐出寺門，無處安身。洛陽宜陽靈山寺與其相似，甚至還出現文物工作者被毆打事件。前期的一切工作到此為止，后期的所有活動與文物局無關，文物部門還談何監督和指導。如果說徐州獅子山楚王陵管理處接受文物部門監督，其兵馬俑在所謂的“加固保護”前嚴格按照操作程序進行，經過市、省和國家文物局的層層報批審核、科學論證，那大量文物被毀的慘狀就不會發生。

事實上，這種監督應該受到法律的制約，因為文物行政管理部門都直屬國家文物局，對文物的管理必須符合《文物保護法》及相關條文，承擔法律責任。而宗教局和旅游局則不隸屬于文物部門，與文物局為平行機構，因而，文物部門對其監督指導不可能采取法律的強制手段，這樣必然會造成監督蒼白而無效。

4．科研、教育活動減少，影響有效利用。

文物的管理是運用法規、行政、經濟、教育和科學技術手段對文物所進行的保護和管理工作。其中主要宗旨之一是使文物在科學研究、經濟、文化建設等方面發揮積極作用[5]。文物的科研既包括文物歷史、藝術、科學價值的研究，又包括文物保護技術的研究，因而，科研成果的直接影響到文物的保護和有效利用。

但文物的科研屬于專業范疇，具有自身的科學體系，必須具備相應的知識素養并參照實物資料。文物管理權轉移到宗教或旅游部門后，全權被接管，在此期間常常會發生一些矛盾，致使人際關系僵化。之后文物工作者往往被迫退到一邊，很難再回到文物保護單位，進行科學研究就會遇到諸如見不到實物、信息不通等困難，時間一長必然會造成科研滯后。而宗教或旅游體系不具備文物科研的實力或經驗，在教育手段方面不像文物部門那樣用多種形式和途徑向公眾宣傳文物知識和法制法規，也不可能有計劃地培養文物專門人才和管理干部。對于文物部門要求的為有效保護和利用文物而進行的文物登記、建檔、尤其是“四有”（文字資料、圖紙資料、照片資料、拓片資料）建檔、一二三級品建檔等，他們終因非直屬機構或沒有專業人員而不能及時保質保量的完成。科學研究和教育不能充分挖掘文物價值，減弱了擴大宣傳的效果，保護管理的落后反過來必定影響文物的有效利用。因此，明確文物管理權的現今工作的重中之重。

5．文物、性質不同，混為一談，嚴重阻礙文物事業的。

文物保護單位和博物館藏品不是一般資產，也不是一般意義的資源，而是國家特殊的和不可再生的珍貴的和文化遺產。對于他的保護、管理、利用，其目的主要不是單純追求經濟效益，而是進行，科普，文化宣傳，振奮民族精神。因此文物保護單位是以促進主義精神文明建設為宗旨的社會公益事業。旅游是經濟產業，旅游公司是以追求高額利潤為目的的經濟實體，它與公益事業的性質是根本不同的，把二者捆綁在一起，就混淆了事物的質的區別，就會把事情搞亂。到為止，世界任何一個國家都沒有把文博單位實行化經營的先例[6]。

徐州獅子山漢兵馬俑博物館作為文物單位，原屬文物部門管理。1998年，劃歸云龍區旅游局管理，這處全國重點文物保護單位也從此發生了本質變化，從一家社會公益性質的文博單位，幾乎完全變成追求經濟目標的企業。改制后，該單位實際實行企業化經營管理模式，文物部也由楚王陵發掘時的大部門改為僅有兩人的小部門，而且這僅有的專業人員也被經常調用于旅游促銷和行政工作上，多年來文物業務基本處于停滯狀態。在一切為經濟讓路的行動下，此處全國重點文物保護單位文物保護活動日漸式微[7]，最終必然導致企業因追求利潤最大化而對文物景點進行過度開發，對文物造成嚴重破壞。

文物工作由事業去指導，旅游工作由經濟規律去指導，因為二者的性質截然不同，所以，我們一定要反對公益事業企業化，在堅持把社會效益放在首位這個原則下，力爭取得社會效益與經濟效益的最佳結合，決不能主次不分，本末倒置。

由以上幾點可知，文物管理權歸屬已成為擺在我們面前不可回避的一道難題。《浙江省文物保護條例》第二十一條就明確指出：“屬于國家所有的省、市、縣級文物保護單位，確需改變其管理部門的，應當根據文物保護單位的級別，由當地文物行政管理部門征得上一級文物行政部門同意后，報原公布的人民政府批準，全國重點文物保護單位確需改變其管理部門的，按國家有關規定執行。”因此，隨意變更文物保護單位管理部門是違法的[8]。如果說20年前把部分文物保護單位劃歸宗教或旅游部門是迫不得已的特殊需要而尚能容忍，那么，在法制日益健全的今天，又有一股潮流把會帶來大量經濟效益的個別文物景區歸旅游部門管理則必須三思而行了。

另外，我們應該看到，當前我國的文物管理部門普遍還比較貧困，許多具有重要價值的文物并不能帶來相應的經濟收入，連周口店遺址這處20世紀科學界最重要的發現之一，都因無資金來源而保護不善，損壞嚴重，將面臨被撤消世界文化遺產稱號的嚴重后果[9]。真正能帶來較好經濟效益的文物只在少數，如故宮、兵馬俑、長城等。由國家文物局對全國文物進行統一管理時，文物局能通過行政手段，對各地的經濟狀況作適當統籌后實行再分配，在一定程度上緩解了特困文物保護單位的困境。旅游部門現在卻要占有這僅有的少數文物的經營權，而置絕大多數文物保護于不顧，這樣只會使文物部門陷入更糟的境地。為了所謂的經濟發展，而拿文物作賭注，無異于飲鳩止渴。業內人士早已預言，這是一條不歸路。當年陜西進行文物體制改革就在全國引起軒然大波，在九屆人大二次會議上又有五十名政協委員和四十一位代表要求制止把文博單位與旅游企業捆綁上市和禁止將國家文物古跡化為實物資產入股上市[10]。這些都提醒我們，文物體制改革必須另尋出路，文物管理權應歸文物行政主管部門所有。

四、如何明確文物管理權

1．統籌考慮，兼顧多方利益，處理好條塊關系。

從縱向看，國家有《文物保護法》、《文物保護法實施細則》等法規。但總的來講比較宏觀，所以地方政府在制定法規時必須堅持實事求是的原則，微觀把握國家文物保護法律法規和其它法律法規的關系，協調處理好一些具體問題[11]。如：文物部門從對外開放的文物旅游景點門票中收取一定比例的費用用于文物保護是各地較為通行的做法，這是利用文物自身價值來保護文物的手段。但若不加以套用，即使制定出法律也很難落實。

2．處理好普遍性與特殊性的關系。

《文物保護法》是就全國的大范圍而言的，條款的設定比較宏觀，具有普遍約束性和指導性。制定地方性文物保護法規如果依樣畫瓢，必然顯得籠統空泛，缺乏針對性，執行起來效果也必然較差[12]。如明確文物保護范圍這樣的具體問題，泛泛地談“社會文化”就不如將其具體化，增強諸如：古樹、名木、教堂、寺院、古塔、壁畫、石刻、磚刻、木刻及附屬物等，易于群眾接受。

3．建立國家保護為主并動員全社會保護文物的新體制。

文物重點地區和市、縣應成立文物管理委員會，負責協調各有關部門的關系，討論決定本行政區域內文物保護、利用和管理工作的重大問題。國家級和重要省級文物保護單位要成立專門保管機構或有專門看管，其它文物保護單位和暫未公布為保護單位的文物點，由當地人民政府建立群眾保護組織或配置保護員進行保護。各級文物保護單位，未經依法批準，不得移交非文物部門管理。

4．正確處理文物保護與發展旅游業的關系。

一切旅游活動，都要服從國家有關文物保護的規定，在保證文物安全的前提下進行。重大的文物利用項目要事先進行充分的科學論證，嚴格履行審批手續，不能無限制地搞所謂“充分利用”，更不能搞惡性開發，亂拆亂建，以犧牲文物為代價發展旅游。國務院早已提出：“對于涉及有文物的旅游開放點，要相互協商，共同制定規劃，合理解決旅游收入中文物部門的分成比例問題，使保護文物和發展旅游事業很好地結合起來，互相促進，共同發展[13]。”這種形式較大地發揮了文物部門對旅游開發的制約和監督功能，既可以有效地避免因旅游負載過重、環境污染等對文物造成的損害，又維護了文物部門的應得權益，使旅游收入的大部分用于文物保護。

綜上所述，國家的一切文物必須由文物行政主管部門進行管理，也就是說由國家文物局和地方各級文物行政管理部門行使對文物的管理權。我們在發展、利用文物的同時，應嚴格按照《文物保護法》的有關規定，遵循國家統一的文物基本方針和原則，對文物進行合理、有效的保護。不可因一時利益驅動，而顛倒了文物管理與旅游發展的主次關系，以破壞文物為代價去換取旅游經濟的短暫發展。只有堅持文物管理權不動搖，才能使我國文物最大限度地保持原狀，并延續至后代子孫，從而代代相傳，永放異彩。

資料目錄：

[1].李志偉：《略論文物個人所有權》，《社會科學家1998增刊》，第58頁。

[2].謝辰生：《文物》，《大百科全書·文物博物館》，第1頁，中國大百科全書出版社，1995年。

[3].盧新寧：《“三孔”事件發人深思》，《中國文物報》2001年2月21日第5版。

[4].彭城：《保護名義下的文物大破壞》，中國文物報2001年2月21日第1版。

[5].《中國大百科全書·文物博物館》“文物管理”條，第595，中國大百科出版社，1995年。

[6].《五十名政協委員在九界二次會議上聯名發起提案要求制止把文博單位與旅游企業捆綁上市》，《中國文物報》1999年3月21日第1版。

[7].同[4]

[8].林泉、王征：《浙江采取措施遏制文物與旅游捆綁上市》，《中國文物報》1999年5月5日第1版。

[9].《賈蘭坡不能瞑目》，《南方周末》2001年4月12日第1版。

[10].同[6]

[11].陳述芬：《制定地方文物保護法規的幾點思考》，《唐山師專學報》第20卷第3期，1998年5月。