在藥品的市場(chǎng)準(zhǔn)入上，中國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的注冊(cè)管理制度。“只有具備藥品生產(chǎn)許可證的企業(yè)，才能獲得藥品批準(zhǔn)文號(hào)；企業(yè)也只有獲得藥品批準(zhǔn)文號(hào)后，才能組織藥品的生產(chǎn)。”沈陽(yáng)藥科大學(xué)藥學(xué)院楊莉博士告訴《中國(guó)醫(yī)院院長(zhǎng)》記者。

但是，就是在如此嚴(yán)格的管理之下，醫(yī)藥行業(yè)卻大量存在著所謂的“隱性的批準(zhǔn)文號(hào)持有人”（下稱“隱性持有人”）。相對(duì)于調(diào)整迅速的行業(yè)企業(yè)，市場(chǎng)監(jiān)管部門的變革步調(diào)總是顯得略慢，但是醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)正在倒逼他們加快調(diào)整藥品的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

隱性的批準(zhǔn)文號(hào)持有人

“中國(guó)現(xiàn)行的法律制度只允許生產(chǎn)企業(yè)獲得藥品生產(chǎn)批準(zhǔn)文號(hào)。”中國(guó)藥科大學(xué)國(guó)際醫(yī)藥商學(xué)院邵蓉教授告訴記者。

但是，現(xiàn)實(shí)并非如此簡(jiǎn)單。

中國(guó)的批準(zhǔn)文號(hào)管理混亂，早已眾人皆知。據(jù)媒體報(bào)道，中國(guó)醫(yī)藥市場(chǎng)上的藥品批準(zhǔn)文號(hào)高達(dá)17萬(wàn)個(gè)之多，部分藥品品種的批準(zhǔn)文號(hào)竟然多達(dá)1500個(gè)。“過(guò)去一段時(shí)間，因?yàn)楸O(jiān)管力度不夠，不少業(yè)內(nèi)人士甚至個(gè)人也持有批準(zhǔn)文號(hào)。這導(dǎo)致了大量文號(hào)的閑置。”某醫(yī)藥企業(yè)市場(chǎng)部門負(fù)責(zé)人孫輝告訴記者。

“一些研發(fā)機(jī)構(gòu)或經(jīng)銷商，或者其他主體，持有藥品技術(shù)，不愿意轉(zhuǎn)讓，迫切希望將技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。”邵蓉教授很早就注意這一現(xiàn)象，也很早就使用了“隱性的批準(zhǔn)文號(hào)持有人”的說(shuō)法：“于是，有一些人選擇規(guī)避政策，與生產(chǎn)企業(yè)私下達(dá)成協(xié)議，以生產(chǎn)企業(yè)名義去獲取藥品批準(zhǔn)文號(hào)。生產(chǎn)企業(yè)只是名義上的藥品批準(zhǔn)文號(hào)持有者，而實(shí)際持有者卻另有其人。”

因此，生產(chǎn)企業(yè)僅僅是這些隱形持有人的代工工廠而已：他們將生產(chǎn)委托給工廠；工廠則按照隱形持有人提供的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)。而且，不少隱形持有人甚至還自己負(fù)責(zé)產(chǎn)品銷售。

“盡管沒(méi)有確切數(shù)據(jù)，隱形持有現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，個(gè)人、公司持有的都有。很多人都在說(shuō)自己在銷售品種，實(shí)際上不少都是搭車在某個(gè)生產(chǎn)企業(yè)下，然后進(jìn)行委托生產(chǎn)和銷售。”邵蓉告訴記者。

當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中也存在著隱形持有人轉(zhuǎn)正的案例。湖南某醫(yī)藥企業(yè)銷售負(fù)責(zé)人王某告訴記者：“湖南天地恒一藥業(yè)過(guò)去是一家醫(yī)藥公司，具有銷售能力，但沒(méi)有通過(guò)GMP認(rèn)證的廠房，因此無(wú)法申請(qǐng)藥品批準(zhǔn)文號(hào)。于是，他們找到另外一家企業(yè)，以其名義獲批了藥品批準(zhǔn)文號(hào)。最近他們通過(guò)了GMP認(rèn)證。”

這家企業(yè)通過(guò)資本積累，實(shí)現(xiàn)了身份轉(zhuǎn)正，從幕后走到了臺(tái)前。不少隱形持有人也會(huì)仿效先行者，逐步自行建廠，將身份合法化。

近年，隨著新版GMP推出，政府對(duì)醫(yī)藥行業(yè)監(jiān)管加強(qiáng)，隱性批準(zhǔn)文號(hào)的流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了新變化。“如果隱形持有人不希望自己的文號(hào)與認(rèn)證失敗企業(yè)一起沉落，勢(shì)必會(huì)將文號(hào)落戶在通過(guò)新版認(rèn)證企業(yè)的名下。在政府鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的背景下，文號(hào)在本省市內(nèi)部可以通過(guò)控股、兼并、合作等手段完成，跨省市的流轉(zhuǎn)未來(lái)可能會(huì)逐漸增加。”孫輝告訴記者。

不過(guò)，很有意思的是，盡管這一現(xiàn)象非常普遍，但是公開(kāi)披露的類似法律訴訟一直比較少。北京市大成律師事務(wù)所的姚嵐律師雖然拒絕了本刊的采訪，但是她還是向記者解釋：類似的委托加工其實(shí)是非法的，并不符合委托生產(chǎn)的法律規(guī)范；協(xié)議雙方即使發(fā)生了糾紛，為了雙方利益，最后都會(huì)冷靜地選擇和解。

醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，關(guān)系民眾的生命健康。既然隱性持有人普遍存在，邵蓉和楊莉提出的解決方案就是改革現(xiàn)行的注冊(cè)管理制度。邵蓉很干脆地提出：“與其讓他們?cè)诤诎迪麓嬖冢蝗缱屗麄冊(cè)陉?yáng)光下茁壯成長(zhǎng)，不僅更便于監(jiān)督，也便于厘清不同主體間的責(zé)任。”

上市許可持有人制度

邵蓉和楊莉的提議也有很多贊同者，其中就包括輝瑞投資有限公司企業(yè)事務(wù)部總監(jiān)馮丹龍女士。作為全國(guó)政協(xié)委員，馮丹龍?jiān)谧约?013年全國(guó)政協(xié)會(huì)議的提案中提到，藥品批準(zhǔn)文號(hào)的獲得不應(yīng)該局限于藥品生產(chǎn)企業(yè)，“使兩者不必然地捆綁在一起”。

馮丹和邵蓉都希望在取消捆綁的基礎(chǔ)上，建立新的藥品市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制：藥品批準(zhǔn)文號(hào)申報(bào)主體可以不必局限于生產(chǎn)企業(yè)，符合條件的科研機(jī)構(gòu)和商業(yè)企業(yè)也可以申報(bào)，建立類似于歐美國(guó)家和日本實(shí)行的“上市許可人制度”。

在歐美和日本，上市許可對(duì)應(yīng)著藥品所有權(quán)，類似于中國(guó)的藥品批準(zhǔn)文號(hào)，上市許可持有人擁有產(chǎn)品的所有權(quán)；生產(chǎn)許可對(duì)應(yīng)著藥品生產(chǎn)權(quán)，生產(chǎn)許可持有人獲得藥品生產(chǎn)的合法資質(zhì)，類似于中國(guó)的生產(chǎn)許可證。

馮丹龍告訴記者，歐美的藥品管理制度有一個(gè)明顯的特征，“藥品上市許可持有人和生產(chǎn)許可持有人既可以是同一主體，也可以是兩個(gè)獨(dú)立主體；除了生產(chǎn)企業(yè)以外，藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)或經(jīng)營(yíng)企業(yè)，甚至自然人，都可以提交藥品上市許可申請(qǐng)，獲得上市許可后而成為上市許可持有人，享有該藥品的所有權(quán)。”

與此形成對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，硬性規(guī)定只有獲得生產(chǎn)許可證的藥品生產(chǎn)企業(yè)才能獲得藥品批準(zhǔn)文號(hào)，將生產(chǎn)資質(zhì)與藥品所有權(quán)捆綁管理。

在邵蓉、馮丹龍、楊莉等人看來(lái)，中國(guó)現(xiàn)行的藥品注冊(cè)制度，其設(shè)計(jì)更符合制定之初的中國(guó)國(guó)情。“早年間，我們都知道有所謂皮包公司。一些商業(yè)公司，注冊(cè)資金可能是虛假的，注冊(cè)地點(diǎn)不斷變化，可能真就是一個(gè)皮包跟著注冊(cè)人走。商業(yè)公司根本沒(méi)有承擔(dān)市場(chǎng)后果的能力；生產(chǎn)企業(yè)有實(shí)實(shí)在在的廠房和管理層。因此，立法者將批準(zhǔn)文號(hào)持有人限定為生產(chǎn)企業(yè)；一旦出現(xiàn)藥品安全事件，企業(yè)是第一負(fù)責(zé)人。這也是對(duì)藥品使用者高度負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。”邵蓉告訴記者。

邵蓉打了一個(gè)很好的比喻，當(dāng)年的制度設(shè)計(jì)可概括為“跑得了和尚跑不了廟”。于是，在委托生產(chǎn)受到嚴(yán)格限制的情況下，就導(dǎo)致了隱性持有人問(wèn)題：那些沒(méi)有生產(chǎn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，盡管掌握著新的技術(shù)，產(chǎn)業(yè)化的路徑要么是自己投資建廠獲得資質(zhì)，要么是成為隱性持有人。而且，后者的成本往往要更低。當(dāng)然，為了獲得合法身份，隱性持有人也總是有自己建廠的沖動(dòng)。

“現(xiàn)行管理制度本質(zhì)上就是鼓勵(lì)投資者新建生產(chǎn)線和廠房。因此，低水平重復(fù)建設(shè)、生產(chǎn)資源閑置等問(wèn)題在中國(guó)一直非常嚴(yán)重。”馮丹龍一針見(jiàn)血地告訴記者。

而且，從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上說(shuō)，這類企業(yè)大多關(guān)注一些普藥品種，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)展前景也令人堪憂。“這種企業(yè)往往品種單一，經(jīng)濟(jì)效益差，無(wú)法形成規(guī)模效益。他們不僅自身抗社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力比較差，而且增加了監(jiān)管部門的管理難度。”楊莉補(bǔ)充。

隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變遷，這一制度似乎到了應(yīng)該調(diào)整的階段。而且，國(guó)外的上市許可人持有人制度，實(shí)際上孕育而生的是持有人在全球范圍內(nèi)整合資源組織藥品生產(chǎn)、推動(dòng)委托加工發(fā)展、控制企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本。內(nèi)外交逼，一些行業(yè)協(xié)會(huì)和專家逐漸參與到藥品管理制度變革的呼吁中。

建立上市許可持有人制度，隱形持有人就有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)正，有望改變上述局面。“如果藥品的所有權(quán)與生產(chǎn)資質(zhì)最終分離，進(jìn)一步放開(kāi)委托生產(chǎn)，科研機(jī)構(gòu)或其他主體持有新藥技術(shù)，不需直接投資建廠，同樣可以產(chǎn)業(yè)化。他們可以通過(guò)合法委托生產(chǎn)形式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化，減少重復(fù)建設(shè)。”馮丹龍告訴記者。

另外，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的藥品質(zhì)量安全監(jiān)管基本都靠企業(yè)自律和政府監(jiān)管。建立上市許可持有人制度，在邵蓉、馮丹龍、楊莉等人看來(lái)，還會(huì)為藥品質(zhì)量安全監(jiān)管多一重保障。

邵蓉用了一個(gè)簡(jiǎn)單的對(duì)比來(lái)解釋：“其實(shí)，一般消費(fèi)者其實(shí)都很能理解這一制度。阿迪達(dá)斯、耐克等品牌一旦出現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，消費(fèi)者肯定會(huì)去追責(zé)品牌持有人，而不是去投訴遠(yuǎn)在印度、印度尼西亞、越南等地的代工企業(yè)。建立新的制度后，一旦發(fā)生藥品安全事故，消費(fèi)者只需追責(zé)藥品批準(zhǔn)文號(hào)持有人或者上市許可持有人，而不用去投訴那些代工企業(yè)。另外，如果問(wèn)題真發(fā)生在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，批準(zhǔn)文號(hào)持有人自然也會(huì)去追責(zé)生產(chǎn)企業(yè)。”

新制度實(shí)現(xiàn)取徑

2009年，接受國(guó)家藥監(jiān)部門的委托，邵蓉開(kāi)始從事“上市許可持有人制度”研究。盡管理解這一制度設(shè)計(jì)的行業(yè)人士越來(lái)越多，但是依然有人對(duì)這一制度的現(xiàn)實(shí)績(jī)效有質(zhì)疑：在捆綁管理制度下，藥品質(zhì)量安全狀況尚且令人擔(dān)憂；一旦放開(kāi)管理，藥品批準(zhǔn)文號(hào)持有人放開(kāi)，委托加工放開(kāi)，如果市場(chǎng)主體沒(méi)有責(zé)任承擔(dān)能力，市場(chǎng)是否可能出現(xiàn)更混亂的局面？

按照歐美經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、商業(yè)公司，甚至個(gè)人，只要掌握新的技術(shù)和產(chǎn)品，原則上都可以成為上市許可持有人，都可以申請(qǐng)持有上市許可證或藥品批準(zhǔn)文號(hào)。但是，藥品批準(zhǔn)文號(hào)持有人必須具備承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的能力，他們起碼應(yīng)具備較強(qiáng)的民事賠償能力。“如果產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量安全問(wèn)題，按照上市許可持有人制度的設(shè)計(jì)，持有人應(yīng)該承擔(dān)全部責(zé)任。”

因?yàn)榭紤]到市場(chǎng)主體的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，邵蓉和馮丹龍都主張?jiān)谥袊?guó)設(shè)置資格準(zhǔn)入型的上市許可持有人制度，對(duì)藥品批準(zhǔn)文號(hào)申報(bào)者進(jìn)行資格審核，重點(diǎn)考察他們承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的能力。

這一制度設(shè)計(jì)也是對(duì)日本經(jīng)驗(yàn)的借鑒。據(jù)介紹，2005年，日本廢除了實(shí)行多年的生產(chǎn)許可和上市許可捆綁管理，推行上市許可人制度。日本就對(duì)上市許可證申請(qǐng)人進(jìn)行前置資格準(zhǔn)入審核：只有通過(guò)資格審核之后，申請(qǐng)人才能申報(bào)持有上市許可證。

如果設(shè)置資格門檻，邵蓉認(rèn)為，藥品批準(zhǔn)文號(hào)持有人從總量上不會(huì)增加，反而可能會(huì)比較集中。“一旦推行前置資格準(zhǔn)入，4000余家生產(chǎn)企業(yè)恐怕只有部分才能成為藥品批準(zhǔn)文號(hào)的合格持有人。盡管政府向其他主體開(kāi)放藥品批準(zhǔn)文號(hào)報(bào)批，因?yàn)橘Y格準(zhǔn)入存在，恐怕也只有部分才能成為合格持有人。”

邵蓉認(rèn)為，資格準(zhǔn)入型的上市許可持有人制度會(huì)促進(jìn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型。“沒(méi)有必要每個(gè)企業(yè)都搞成一種模式，研發(fā)、生產(chǎn)、市場(chǎng)等部門一應(yīng)俱全。一部分企業(yè)會(huì)轉(zhuǎn)型為專業(yè)化加工企業(yè)，專攻注射劑或?qū)９タ诜苿踔翆９タ诜苿├锏奶菨{等等，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量保證趨于可靠。商業(yè)公司一旦獲得上市許可，可利用自己的商業(yè)渠道把產(chǎn)品做大做強(qiáng)，拳頭產(chǎn)品就容易產(chǎn)生。研發(fā)機(jī)構(gòu)持有上市許可，通過(guò)委托生產(chǎn)獲取更多利潤(rùn)，遠(yuǎn)高于一次性的技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，研發(fā)的積極性也會(huì)提升。”

在具體執(zhí)行層面上，邵蓉也有一些很好的建議：“第一，調(diào)整現(xiàn)行藥品委托生產(chǎn)政策。生產(chǎn)企業(yè)獲得藥品生產(chǎn)批準(zhǔn)文號(hào)后，可允許其委托其他合格企業(yè)代工，不一定要自建生產(chǎn)線。第二，針對(duì)生產(chǎn)企業(yè)、商業(yè)公司、科研院所分別設(shè)定資格準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)他們與生產(chǎn)企業(yè)合作，合法持有藥品批準(zhǔn)文號(hào)，合法組織委托生產(chǎn)。”

建立上市許可持有人制度，首先面臨的就是修改《藥品管理法》及其他相關(guān)的法律法規(guī)，其實(shí)更像是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。藥品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度應(yīng)該進(jìn)行改造，最終才能徹底建立真正的上市許可人制度。比如，中國(guó)現(xiàn)行的GMP認(rèn)證制度也應(yīng)改造。現(xiàn)行GMP認(rèn)證屬于事后監(jiān)管和企業(yè)整體認(rèn)證。實(shí)際上，每生產(chǎn)一種產(chǎn)品，都應(yīng)針對(duì)該產(chǎn)品進(jìn)行前置認(rèn)證，審核企業(yè)的藥品生產(chǎn)資質(zhì)和能力。最近，新一輪食藥監(jiān)改革方案提出，生產(chǎn)許可逐步與GMP認(rèn)證合并，形成前置許可，已經(jīng)涉及相關(guān)內(nèi)容。

圍繞這一系統(tǒng)工程的解決方案，馮丹龍?zhí)岢隽艘恍┩鈬闹贫仍O(shè)計(jì)。第一，建立藥品不良反應(yīng)救濟(jì)基金制度。藥品批準(zhǔn)文號(hào)持有人必須繳納藥品風(fēng)險(xiǎn)基金，并且通過(guò)多種渠道籌集資金，對(duì)藥品不良反應(yīng)受害者給予必要救濟(jì)。第二，探索強(qiáng)制性的藥品傷害商業(yè)保險(xiǎn)制度，藥品批準(zhǔn)文號(hào)持有人必須強(qiáng)制性購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，加強(qiáng)其責(zé)任承擔(dān)的能力。第三，落實(shí)“先民事賠付再行政罰沒(méi)”的特殊民事制度，同時(shí)建立懲罰性賠償制度，更好地保障受害者權(quán)益。