論文摘要：近幾年來(lái)，隨著的，城市化建設(shè)不斷加快，國(guó)家對(duì)土地征用越來(lái)越多，很多土地被征用后，建設(shè)成了開(kāi)發(fā)區(qū)、度假區(qū)等。由于這類建設(shè)往往具有時(shí)間緊、土地用量大等特點(diǎn)，在短時(shí)間內(nèi)形成了大量的資金流失，涉及到廣大農(nóng)民的生活保障、就業(yè)、土地補(bǔ)償金分配等多項(xiàng)。筆者發(fā)現(xiàn)，近幾年來(lái)，一些地方政府為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不顧農(nóng)民反對(duì)，以公共利益需要為名（實(shí)為商業(yè)投資），大肆征用農(nóng)民土地及土地上的房屋等事件履見(jiàn)不鮮，農(nóng)民失地問(wèn)題已成為一大焦點(diǎn)。社會(huì)弱勢(shì)群體——農(nóng)民的權(quán)益被不斷侵犯，導(dǎo)致大量越級(jí)上訪、群體上訪事件履履發(fā)生，給社會(huì)穩(wěn)定埋下了隱患，如何解決好農(nóng)民土地征用問(wèn)題，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益，是當(dāng)前黨和政府面臨的重大課題，如果農(nóng)民征地問(wèn)題得不到妥善解決，不僅會(huì)到社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)還影響到中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定，為此，筆者試圖從我國(guó)對(duì)土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞土地征用范圍、征地補(bǔ)償、被征地農(nóng)民的保障等環(huán)節(jié)入手，反思在這些方面存在的問(wèn)題，歸結(jié)原因，對(duì)相應(yīng)的立法略作一下淺顯的建議。

關(guān)鍵詞：土地征用 公共利益 問(wèn)題 對(duì)策

一、土地征用過(guò)程中存在問(wèn)題 我國(guó)土地的所有形式分為國(guó)家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國(guó)的土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在近年來(lái)雖然不斷地進(jìn)行調(diào)整和完善，但滯后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問(wèn)題。 （一）征用范圍亂 主要表現(xiàn)為“公共利益”概念的界定模糊。土地征用是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的一種行政行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。①為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地征用或征收并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對(duì)于“公共利益需要”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，從而形成了一種無(wú)論何種投資主體搞建設(shè)，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用，而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給使用。比如商業(yè)用地本來(lái)是不能適用土地征用的，但實(shí)際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，結(jié)論就為“公共利益的需要”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬范性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給一些地方政府濫用土地征用權(quán)大開(kāi)綠燈。 （二）征地補(bǔ)償?shù)?我們知道，國(guó)家為了公共利益，對(duì)被征占土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國(guó)家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財(cái)產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，如我國(guó)《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征用耕地土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，②征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。”根據(jù)上述法律規(guī)定，國(guó)家對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)都是以土地過(guò)去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而難以維護(hù)農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價(jià)的土地征用成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價(jià)利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽(yù)與權(quán)威的樹(shù)立。 （三）保障制度滯后 農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民失去賴以生存的土地，一成不變的生活方式突然改變，絕大多數(shù)農(nóng)民會(huì)感到茫然無(wú)助，此時(shí)，各項(xiàng)應(yīng)有的社會(huì)保障措施明顯滯后。首先，表現(xiàn)在基本生活保障問(wèn)題上。農(nóng)民土地被征用后，原先日常生活中的自給部分也必須從市場(chǎng)購(gòu)買，再加上原本就已沉重的子女支出、醫(yī)療費(fèi)用支出使農(nóng)民更加感覺(jué)到了手中的征地補(bǔ)償費(fèi)是如此的不堪用。由此引起失地農(nóng)民的就業(yè)難題。農(nóng)民長(zhǎng)期在農(nóng)田勞作，普遍具有文化程度低、勞動(dòng)技能單一的特點(diǎn)，盡管在征地中對(duì)完全失去土地的農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下產(chǎn)生的，隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過(guò)程中，地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，雖然不少開(kāi)發(fā)區(qū)、渡假區(qū)在征地之初，信誓旦旦地承諾在同等條件下，優(yōu)先錄用失地農(nóng)民，但這種承諾往往變成水中月、鏡中花，且遙不可及。農(nóng)民即使通過(guò)安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但在目前“競(jìng)爭(zhēng)上崗，能者上，弱者下”的這種激烈競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)大潮下，農(nóng)民受其自身素質(zhì)的限制，難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對(duì)象。其次是農(nóng)民勞動(dòng)技能的培訓(xùn)，幾乎所有大面積土地征用各級(jí)政府部門都有對(duì)失去土地的農(nóng)民的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，而且有培訓(xùn)費(fèi)用方面的補(bǔ)助。但這種培訓(xùn)更多的是流于形式，作為基層政府部門，往往把它看成一項(xiàng)上級(jí)要求的必須完成的任務(wù)而已。實(shí)際上，大多數(shù)的農(nóng)民采用的是一種邊干邊學(xué)的方式。再有，就是失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)問(wèn)題。這本是一條減輕政府負(fù)擔(dān)，失地農(nóng)民自強(qiáng)奮斗的一條有效途徑，但是往往會(huì)遇到信息不暢通，資金匱乏，審批手續(xù)繁雜，各類規(guī)費(fèi)名目繁多等問(wèn)題，從而使農(nóng)民望而卻步。 （四）土地收益分配難 主要是土地收益究竟補(bǔ)償給誰(shuí)的問(wèn)題，土地征用過(guò)程中，土地收益為土地所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此，這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際當(dāng)中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，前面已經(jīng)講過(guò)。對(duì)于這些費(fèi)用是應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織登記戶口為準(zhǔn)，還是以土地承包人為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，法律無(wú)具體規(guī)定，實(shí)踐中容易產(chǎn)生糾紛。對(duì)于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權(quán)，享有多大分配權(quán)，因無(wú)明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地依《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，由村民大會(huì)或村民小組通過(guò)土地費(fèi)用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒(méi)有享有分配權(quán)或沒(méi)有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對(duì)該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當(dāng)事人服判決，執(zhí)行過(guò)程中村委會(huì)抵觸大。 二、完善我國(guó)土地征用制度的對(duì)策 土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會(huì)保障。而征地會(huì)使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果得不到合理補(bǔ)償和妥善的安置，農(nóng)民難以生存和發(fā)展，也會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題和矛盾。因此，改革我國(guó)土地征用制度，地論證征地補(bǔ)償及安置辦法，已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。 （一）以法律形式嚴(yán)格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié) 我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會(huì)公共利益？我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。”《城市規(guī)劃法》也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為了“公共利益的需要”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，應(yīng)盡快以立法的形式明確“公共利益”的概念。為了便于實(shí)踐中對(duì)是否符合“公共利益”進(jìn)行判斷和嚴(yán)格限制政府的征收權(quán)，我國(guó)應(yīng)借鑒征用制度比較成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公共利益的概念、范圍進(jìn)行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報(bào)征地過(guò)程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，以各級(jí)人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。

注釋： 1、參閱濟(jì)南市人民政府法制網(wǎng)《淺談集體土地統(tǒng)一征用》一文，載于第五部分《進(jìn)一步完善征地立法，適應(yīng)新工作的需要》。 2、參閱法律網(wǎng)民商法探索《對(duì)農(nóng)村占地補(bǔ)償分配糾紛問(wèn)題的思考》一文，載于第二部分《問(wèn)題的根源》。

資料 1、張慶華著《土地法操作實(shí)務(wù)》，法律出版社，2003年11月第1版。 2、《國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察手冊(cè)》。