[關(guān)鍵詞]土地征收 補(bǔ)償

在物權(quán)法中，征收是一種非常特殊的物權(quán)變動形式，直接表現(xiàn)為對民事權(quán)利主體土地所有權(quán)的剝奪。中國的土地征收制度基本形成于計劃體制下。在此種體制下，公權(quán)力相對于民事權(quán)利，不僅在觀念上，而且在體制上一直是過于強(qiáng)大。事實上，隨著我國化、城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民集體用地經(jīng)征用轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地。土地征收不僅涉及農(nóng)民生存的切身利益，而且直接到農(nóng)村和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定。因此，法律必須對土地征收予以嚴(yán)格限制。

一、土地征收概述

（一）土地征收的概念和法律特征

土地征收，是指國家基于公共利益的需要，而將農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制性的收歸國有的行為。其法律特征在于：（1）土地征收是強(qiáng)制剝奪集體土地所有權(quán)的行為，是物權(quán)變動的一種極為特殊的情形。征收主體一方是政府，且政府以行政命令方式從農(nóng)民集體手中取得土地所有權(quán)，集體必須服從，沒有任何選擇的余地。（2）土地征收屬于一種附有嚴(yán)格法定條件的行為。在各國立法中，征收必須嚴(yán)格按照法定的程序，其目的只能是為了發(fā)展公共利益，絕對禁止任何商業(yè)目的的征收，且必須對被征收人以公平合理的補(bǔ)償。

（二）2004年憲法修正案對征收和征用的區(qū)分

在2004年憲法修正以前，我國法律一直未對征收和征用進(jìn)行區(qū)分，法律明文規(guī)定的“征用”實際上是“征收”。憲法修正案將憲法第10條第3款修訂為，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補(bǔ)償”，從立法上第一次區(qū)分了征收和征用。征收和征用雖有相同之處，但卻有著本質(zhì)的差別。其共同點在于，二者均對財產(chǎn)所有權(quán)人和他物權(quán)人具有強(qiáng)制性，在國家為公共利益需要而為征收或征用時，權(quán)利人必須服從。其區(qū)別在于，征收是國家從被征收人手中直接取得所有權(quán)或他物權(quán)的行為，其法律后果是導(dǎo)致權(quán)利的轉(zhuǎn)移；而征用僅僅是國家在緊急狀態(tài)下的強(qiáng)制使用，待緊急狀態(tài)結(jié)束，被征用物返還給原權(quán)利人。

二、我國當(dāng)前土地征收中存在的突出問題

（一）國家土地征收權(quán)的濫用法治國家出于對私法主體合法財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的需要，通常將土地征收限定在"公共利益"范圍內(nèi)。如《法國民法典》第545條規(guī)定，“任何人不得被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)，但因公用并在事前受公正補(bǔ)償時，不在此限”，《德國基本法》第14條第3款和《意大利民法典》第834條也有類似的規(guī)定。我國土地征收制度也不例外。我國現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》也明文規(guī)定，土地征收必須基于公共利益目的。但法律法規(guī)卻沒有進(jìn)一步明確地限定"公共利益"的范圍和判斷標(biāo)準(zhǔn)。相反的是我國《土地管理法》第四十三條規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。 前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，此條規(guī)定實際上是將土地征收權(quán)擴(kuò)展到了整個經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，將本應(yīng)以市場行為獲得的商業(yè)性開發(fā)用地也納入國家土地征收權(quán)的客體范圍，導(dǎo)致民事主體的私權(quán)被國家公權(quán)力不正當(dāng)?shù)貏儕Z。

（二）國家壟斷建設(shè)用地使用權(quán)的一級市場現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定我國實行土地用途管制，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地受到嚴(yán)格限制。同時，通過該法第43條的規(guī)定限定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。由此，國家為集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)設(shè)置了法律障礙，其不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)和增值。由于我國土地征收的補(bǔ)償采取按土地原用途補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)而非市場價值標(biāo)準(zhǔn)，廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益。從而土地征收權(quán)成為國家獲利的工具，不僅導(dǎo)致原權(quán)利人與國家之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的顯示公平，也不符合國家征收權(quán)的宗旨。這也是土地征收中腐敗問題的制度根源。[1]

（三）補(bǔ)償不夠，農(nóng)民利益缺乏保障

國家在征收土地時，必然要對土地權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)利造成損失，而這種損失并非權(quán)利人依法所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險、支出或犧牲，因此國家必須給予公平的補(bǔ)償，使其恢復(fù)或維持原有的財產(chǎn)狀況。[2]從西方國家的補(bǔ)償政策來看，其旨在最大限度的彌補(bǔ)被征收人因征收造成的財產(chǎn)變動而引起的損失，基本特點是以市場交易規(guī)則作為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，且補(bǔ)償?shù)姆秶軓V，項目細(xì)化、確定。

在我國，按照我國《土地管理法》第47條的規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。此種補(bǔ)償機(jī)制基本上延用了計劃經(jīng)濟(jì)的做法，以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場對土地的真實價值的評價，未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的土地價值的升值潛力。并且對于確定地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)是什么，我國現(xiàn)行法律并沒有涉及，導(dǎo)致各地執(zhí)行不一致，土地行政管理部門的自由裁量權(quán)過大。

關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用的分配，按照《土地管理法實施條例》第26條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有。但法律卻并沒有規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)的處分規(guī)則，由于我國集體所有權(quán)的主體虛位，土地補(bǔ)償費(fèi)實際上被少數(shù)管理者所控制，農(nóng)民利益極易被侵害。