關(guān)鍵詞: 土地產(chǎn)權(quán)制度，公法視角，土地國有化，所有權(quán)平等

內(nèi)容提要: 盡管研究中國大陸土地所有權(quán)制度的文獻(xiàn)已經(jīng)汗牛充棟了，但“誰是中國土地的所有者”這個(gè)問題依然沒有確切的答案，當(dāng)代中國土地所有權(quán)與中國公法——特別是現(xiàn)行憲法所確立的以“城市-農(nóng)村”作為土地“國家所有-集體所有”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，以及“城市化與土地國有化錯(cuò)誤捆綁”之間存在的復(fù)雜關(guān)聯(lián)，也并沒有引起人們地廣泛關(guān)注。從現(xiàn)行憲法第10條規(guī)定出發(fā)所展開的分析，不但有助于揭開隱藏在兩種土地所有權(quán)背后的面紗以及它們內(nèi)部各自存在的“所有權(quán)-代表權(quán)-管理權(quán)”問題，而且預(yù)示著當(dāng)下人們關(guān)于土地“國有化/私有化”爭論實(shí)際上存在著諸多空白和誤區(qū)。填補(bǔ)相應(yīng)的空白，澄清其中的諸多疑惑毫無疑問將成為本文研究的重點(diǎn)。 對(duì)于中國土地產(chǎn)權(quán)制度來說，在經(jīng)歷了90多年紛繁復(fù)雜的歷史變遷之后， [1] [1]到今天已經(jīng)是矛盾叢生，以至于有學(xué)者喊出“誰是中國土地所有者”的疑問。 [2] [2]如果我們不抽出，或者抽不出其中的主線來進(jìn)行全局性的觀察，無疑將會(huì)陷入“問題的沼澤”，最終除了一堆苦惱以外，不會(huì)有更多的收獲。 為了避免這種被動(dòng)局面的出現(xiàn)，本文將從中國憲法以及相關(guān)公法規(guī)范關(guān)于土地制度的規(guī)定出發(fā)，試圖探尋中國土地所有權(quán)制度的根本問題所在。應(yīng)當(dāng)說選擇這樣分析思路作為本文的邏輯起點(diǎn)并非是冒險(xiǎn)行為，因?yàn)樽鳛楦痉ǖ闹袊鴳椃ǎ粌H是世界上為數(shù)不多的對(duì)土地所有權(quán)問題做出明確規(guī)定的憲法之一，而且為理解中國當(dāng)代土地所有權(quán)制度提供了“鎖匙”。今天的人們一談起中國的土地制度，通常會(huì)口號(hào)式大聲疾呼，《土地管理法》違憲，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》違憲，仿佛憲法的規(guī)定一切都是完美的，只是下位階的法律和法規(guī)“把經(jīng)念歪了”似的，實(shí)際上當(dāng)代中國所有土地問題的根源都在憲法中所有體現(xiàn)，特別是集中于憲法第10條，即 城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償；任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。 為此，本文的研究就從這一條文出發(fā)，首先關(guān)注“國有土地”和“集體土地”兩種不同土地所有權(quán)之間的地位不平等問題以及它們彼此間的沖突，然后分別探討它們各自內(nèi)部存在的矛盾和張力，最后，本文將對(duì)相關(guān)法律制度的改革提出若干修改建議，希望能夠稍微緩解因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)制度的糾結(jié)而給人們所帶來的普遍焦慮。 一、國有土地與集體土地所有權(quán)的不平等 國有土地和集體土地兩種土地所有權(quán)的地位是否平等，又是否應(yīng)該平等？對(duì)于今天的中國人來說，這些依然是難以回答的問題。盡管《物權(quán)法》試圖通過“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”這樣一般性的規(guī)定來對(duì)國有土地和集體土地兩種土地所有權(quán)進(jìn)行“平等保護(hù)”， [3] [3]但如果憲法上梳理不清，《物權(quán)法》的支持者們不僅要面對(duì)“違憲”的質(zhì)疑，而且也根本達(dá)不到“平等保護(hù)”的目的。為此，我將分別從意識(shí)形態(tài)的邏輯和法律解釋學(xué)的角度對(duì)兩種土地所有權(quán)的地位進(jìn)行分析。 （一）意識(shí)形態(tài)的視角 如果從“共產(chǎn)主義-社會(huì)主義”意識(shí)形態(tài)角度來分析，集體土地所有權(quán)自然是無法與全民（國有）土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)地位平等的，因?yàn)樯a(chǎn)資料乃至生活資料的全民所有是社會(huì)主義的理想和前進(jìn)方向，而集體所有制不過是在生產(chǎn)資料和生活資料無法迅速實(shí)現(xiàn)全民所有的情況下，不得不采取的過渡步驟和權(quán)宜之計(jì)而已。對(duì)此，中共中央1958年8月29日通過的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》中表達(dá)地極為明確， 人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制，在目前還是以采用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過程中發(fā)生不必要的麻煩。實(shí)際上，人民公社的集體所有制中，就已經(jīng)包含有若干全民所有制的成分了。這種全民所有制，將在不斷發(fā)展中繼續(xù)增長，逐步地代替集體所有制，由集體所有制向全民所有制過渡，是一個(gè)過程，有些地方可能較快，三、四年內(nèi)就可完成，有些地方，可能較慢，需要五、六年或者更長一些的時(shí)間。過渡到了全民所有制，如國營工業(yè)那樣，它的性質(zhì)還是社會(huì)主義的，各盡所能，按勞取酬。 [4] [4] 人們常常疑惑于為何在中國，“集體所有”被看作是“公有制”而非“私有制”的重要組成部分——比如憲法第6條就規(guī)定，“中華人民共和國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。它消滅了人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能，按勞分配的原則。”其實(shí)放在馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和“共產(chǎn)主義-社會(huì)主義”意識(shí)形態(tài)的框架下，這個(gè)問題的答案十分簡單——因?yàn)樵谠摽蚣芟拢浞治瞿骋回?cái)產(chǎn)制度屬于“公有”還是“私有”的邏輯和標(biāo)準(zhǔn)不是法律的“權(quán)利-義務(wù)”，而是“生產(chǎn)資料歸誰占有”——擁有數(shù)以百萬計(jì)甚至千萬計(jì)股東的現(xiàn)代股份上市公司仍然是財(cái)產(chǎn)私有制，是因?yàn)樯a(chǎn)資料主要被資本家占有；而盡管只有數(shù)千人甚至數(shù)百人的農(nóng)民集體之所以是“公有制”，是因?yàn)樗纳a(chǎn)資料被全體農(nóng)民占有。甚為遺憾的是，中國的法律至今沒有意識(shí)到這一問題，依然以馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于生產(chǎn)資料所有制作為衡量土地等財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。 （二）法律的視角 當(dāng)然，如同羅蘭·巴特（Roland Barthes，1967）所宣布地那樣“文本完成以后，作者已死”，憲法制定或者修改完成以后，它也具有了獨(dú)立的含義。這意味著憲法條文的含義并非是一成不變的，高度概括性的語言表述使得其具有了多種解釋的可能性。特別是改革開放三十年來，伴隨著對(duì)民主、法治認(rèn)識(shí)地不斷深入，當(dāng)中國人不再瘋狂追求“一大二公”的意識(shí)形態(tài)，也不再將集體所有制僅僅看作是全民所有制的過渡，而是以法律自身的邏輯來審視中國的土地所有權(quán)制度時(shí)，就可能會(huì)發(fā)現(xiàn)不一樣的世界和不一樣的結(jié)論。 依照法律的邏輯，人們通常承認(rèn)“所有權(quán)”是一種所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)享有直接的全面的排他性的支配權(quán)，具有絕對(duì)性、排他性和永續(xù)性。 [5] [5]那么作為“對(duì)物絕對(duì)權(quán)”，一切所有權(quán)人對(duì)自己所有的物都應(yīng)該具有最高的權(quán)利，并不存在B對(duì)A享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)享有最后處分權(quán)的問題。既然現(xiàn)行憲法第6條宣布全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制都是社會(huì)主義公有制的重要組成部分，第10條也確立了“國家所有”和“集體所有”兩種土地所有權(quán)模式，按照所有權(quán)平等的原理，它們各自的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)平等地對(duì)自己的土地享有所有權(quán)，即不可能推導(dǎo)出“集體所有土地地位高于國有土地”的結(jié)論，也不能得出“國有土地的地位高于集體所有土地”的道理。 值得注意的是，這一論證并非僅僅是理論上的推演，其同樣得到了中國現(xiàn)行基本法律的支持。比如2007年《物權(quán)法》的第4條就規(guī)定，“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”雖然這一規(guī)定在中國引發(fā)了廣泛爭議，甚至被一些左派人士指責(zé)為“實(shí)質(zhì)違憲”， [6] [6]然而最終還是落實(shí)在法律中了，并還被立法者以如下理論加以論證， 公平競爭、平等保護(hù)、優(yōu)勝劣汰是市場經(jīng)濟(jì)的基本法則。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，各種所有制經(jīng)濟(jì)形成的市場主體都在統(tǒng)一的市場上運(yùn)作并發(fā)生相互關(guān)系，各種市場主體都處于平等地位，享有相同權(quán)利，遵守相同規(guī)則，承擔(dān)相同責(zé)任。如果對(duì)各種市場主體不給予平等保護(hù)，解決糾紛的辦法、承擔(dān)的法律責(zé)任不一樣，就不可能發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，也不可能堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。 [7] [7] 這意味著至少在形式上，中國共產(chǎn)黨和全國人民代表大會(huì)都同意“土地的集體所有權(quán)與國家所有權(quán)平等”這一結(jié)論的。 （三）憲法內(nèi)在的沖突 當(dāng)然，就此得出結(jié)論說中國憲法已經(jīng)確立 “國有土地”與“集體所有土地”法律地位平等，自然是幼稚的，并不符合中國現(xiàn)實(shí)。之所以出現(xiàn)這種復(fù)雜的情況，是因?yàn)閼椃ㄋ姓J(rèn)的形式平等是建立在錯(cuò)誤的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)之上的，這導(dǎo)致它們?cè)趯?shí)質(zhì)意義上的不平等。 為了能夠更好地說明這一問題，我將憲法第10條的規(guī)定總結(jié)為以下“六條規(guī)則”，或許人們可以從中看出端倪： 1）城市的土地必然屬于國家所有的土地，城市土地中不可能，也不允許存在農(nóng)民集體所有的土地； 2）在農(nóng)民集體所有的土地上是不可以建設(shè)城市的，除了公共設(shè)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民集體所有的土地甚至不得用于非農(nóng)建設(shè)； 3）無論是何種主體（農(nóng)民、政府或者投資者），如果想打破規(guī)則2）實(shí)現(xiàn)城市的擴(kuò)張或者建立新的城市，或者意圖在農(nóng)民集體所有的土地上進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，那么必須完成將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地這一前提性的要件，即便是擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民集體也不例外； 4）土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化主體是單一的，即只能是國家， 5）土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化方向是單一的，即只能從集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，而不能將國有土地轉(zhuǎn)化為集體土地； 6）所有權(quán)轉(zhuǎn)化的途徑有兩種：一是，國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)進(jìn)行征收；二是，通過城市規(guī)劃將集體土地納入城市規(guī)劃區(qū)，然后對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)進(jìn)行無償國有化或者有償征收。 [8] [8] 由此觀之，憲法實(shí)際上是將 “城市”與“土地國有制”等同，將“農(nóng)村”與“土地集體所有制”等同，進(jìn)而使“城市與農(nóng)村”的區(qū)別轉(zhuǎn)化為“土地屬于國家還是屬于農(nóng)民集體”的區(qū)別。在中國已經(jīng)進(jìn)入快速城市化和工業(yè)化的今天，憲法第10條所確立的六大規(guī)則，實(shí)際上是拒絕讓中國農(nóng)民平等地分享改革開放30年來中國快速工業(yè)化、城市化的成果，也使兩種土地所有權(quán)形式上的平等變得毫無意義。 另外一個(gè)有意思的問題是，由于在民族國家時(shí)代，全民所有土地即變現(xiàn)為國家所有。這意味著，在理論上作為整體的中國人民——無論是居住在城市還是農(nóng)村的中國公民的集合體——是國有土地的所有者，而集體土地所有制下的土地僅僅是集體內(nèi)部成員共同享有該土地的所有權(quán)。是基于什么樣的原因農(nóng)村公民不僅擁有集體土地的所有權(quán)，而且可以分享城市土地的所有權(quán)，城市公民卻只能分享城市土地的所有權(quán)？如果僅僅是進(jìn)行理論的推演，我們將會(huì)看到一幅相當(dāng)詭異的圖景，即一方面農(nóng)村土地比城市土地地位低一等；另一方面，在土地所有權(quán)方面，農(nóng)村居民卻比城市居民似乎更高一籌？后一種不平等自然只是理論的推演，并非現(xiàn)實(shí)中真實(shí)存在的問題——因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中農(nóng)村居民不但不可能分享城市土地所有權(quán)，而且連集體土地所有權(quán)也無法完整享有，但是其中制度邏輯存在的疏漏不能不引起人們的高度關(guān)注。 二、誰是中國集體土地的所有者？ 以馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于“生產(chǎn)資料占有制”的論述作為中國土地所有權(quán)制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)和基礎(chǔ)，不但導(dǎo)致了憲法上兩種土地所有權(quán)地位的實(shí)質(zhì)不平等，而且還導(dǎo)致了集體所有土地出現(xiàn)了“所有權(quán)殘缺”和“使用權(quán)殘缺”的問題，更嚴(yán)重的是，集體土地的所有權(quán)關(guān)系在法律上開始變得混亂和模糊。 （一）所有權(quán)殘缺所帶來的困惑 按照現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定，除非國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償以外， [9] [9]任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。 [10] [10]這就導(dǎo)致只有國家才可以通過公權(quán)力的行使改變土地的所有權(quán)性質(zhì)和用途（規(guī)則4，5），公民、法人或者作為集體土地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織并不具有買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)的權(quán)利。 以憲法和法律承認(rèn)的土地所有權(quán)人“農(nóng)民集體組織”為例，其既不能自主地決定將自己土地所有權(quán)賣給本集體內(nèi)部的成員，也不能將土地所有權(quán)賣給周圍的集體，賣給其他的企業(yè)更是不可能的，更為奇特的是，它也不能主動(dòng)把集體賣給國家，而只能被動(dòng)等待國家前來征收。如果集體組織違背了這些禁止性條款的話，則要被沒收非法所得，限期拆除或者沒收在買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，同時(shí)，國家還可以對(duì)當(dāng)事人處以罰款；對(duì)主管人員由其所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分。 [11] [11] 這種通過法律對(duì)集體土地所有權(quán)人權(quán)利進(jìn)行的限制，進(jìn)一步細(xì)化和強(qiáng)化了憲法對(duì)兩種土地所有權(quán)不平等的規(guī)定，不但使集體土地變成了Demsetz 所說的“所有權(quán)殘缺”（the truncation of ownership）， [12] [12]也使國家成了集體土地的真正所有權(quán)人。其結(jié)果是，中國只存在已經(jīng)成為或者將要成為“國有土地”的集體土地，而不存在真正的農(nóng)民（或農(nóng)民集體）擁有所有權(quán)的土地。那些依然歸農(nóng)民集體擁有的土地不過是“沒有被征收的潛在的國有土地”而已。 周其仁曾評(píng)論說“集體公有制既不是一種‘共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)，’也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)主義制度安排。” [13] [13]在今天看來，將此一評(píng)論移植到對(duì)土地的集體所有和國家所有上似乎也并無不當(dāng)。因?yàn)榇韲业恼环矫嫱ㄟ^控制農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)，實(shí)際上成為了集體土地的所有者，另一方面其卻不用承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保障責(zé)任，反而默認(rèn)土地就是農(nóng)民的社會(huì)保障。因此，所謂“土地歸農(nóng)民集體所有”不過是集體名義上所有，但由國家實(shí)際控制，并且控制結(jié)果由集體和農(nóng)民個(gè)體來承擔(dān)的一種土地產(chǎn)權(quán)制度安排而已。 （二）“土地使用權(quán)殘缺”：以土地所有權(quán)性質(zhì)決定土地使用權(quán)的范圍 盡管從數(shù)量上來看，中國集體所有土地確實(shí)多數(shù)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且依照憲法的規(guī)定，中國集體所有土地就是農(nóng)村，那么這是否意味著為“集體所有土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”呢？憲法對(duì)此盡管有暗示，但卻并沒有明確的規(guī)定。不過，現(xiàn)行的《土地管理法》卻確立了 “以土地所有權(quán)的性質(zhì)來決定土地使用權(quán)的范圍” 這一原則。其一方面規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)； [14] [14]但另一方面卻規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。 [15] [15]這意味著國有土地合法可以用于人類所有的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，而集體所有的土地則被等同于農(nóng)業(yè)用地，牢牢地被限制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。 由此而給農(nóng)民造成的損失是巨大的。據(jù)黨國英教授的計(jì)算，僅從1952年到2002年，農(nóng)民在60年間向社會(huì)無償貢獻(xiàn)的土地收益為51535億元。以2002年無償貢獻(xiàn)的土地收益為7858億元計(jì)算，農(nóng)民相當(dāng)于無償放棄了價(jià)值26萬億的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)（按照目前的銀行利率3%計(jì)算）。而從我國實(shí)行土地征用補(bǔ)償政策以來，各級(jí)政府累計(jì)支付的土地征用費(fèi)卻不超過1000億元。 [16] [16] 正是在所有權(quán)與使用權(quán)的“雙重殘缺”的情況下，作為一種職業(yè)的農(nóng)民只能靠出賣勞動(dòng)力獲取較低收益，而無法與其他職業(yè)站在同一起跑線上，所以越來越落伍時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展，最終成為落后、貧困以及愚昧的象征，中國土地的多數(shù)問題和“三農(nóng)問題”就是從這里產(chǎn)生的，1985年以后中國城鄉(xiāng)收入差距拉大，積重難返也與此密切相關(guān)。 [17] [17] 為什么農(nóng)民集體的土地不可以由農(nóng)民帶入建設(shè)用地市場，而必須由國家征收或者征用以后才可以由國家將其納入土地市場？是因?yàn)猷l(xiāng)下人無法學(xué)會(huì)所有權(quán)與使用權(quán)分開處理的高深學(xué)問嗎？還是因?yàn)橹袊r(nóng)民過于短視和自私，一旦其擁有了買賣土地所有權(quán)的自由和權(quán)利，就會(huì)肆意揮霍而不顧自己的生計(jì)？很明顯答案都是否定的——遺憾的是，在很多自命“三農(nóng)專家”的學(xué)者那里，這些觀點(diǎn)卻得到堅(jiān)持。這里需要明確的是，所謂“權(quán)利”即是指公民的自由，賦予農(nóng)民和農(nóng)民集體以土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，即是賦予農(nóng)民以決定是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)或者轉(zhuǎn)讓的自由。對(duì)于此一權(quán)利，其可以行使，也可以不行使，是否行使以及如何行使完全是其自主的事情，用不著其他主體過分擔(dān)心。一個(gè)很明顯的常識(shí)是，除非我們將8億農(nóng)民全部假設(shè)為愚昧無知且鼠目寸光的“敗家子”，否則任何試圖剝奪農(nóng)民此項(xiàng)權(quán)利的理論都是站不住腳的，因?yàn)闆]有人可以宣稱其關(guān)心農(nóng)民竟然勝過農(nóng)民關(guān)心自己。 上述的評(píng)論可能是過于尖刻和片面了，因?yàn)檫@樣的評(píng)論可能會(huì)忽視執(zhí)政黨內(nèi)和政府內(nèi)部“改革派”們的改革努力，也可能會(huì)誤導(dǎo)讀者認(rèn)為中國政府再此問題上就毫無作為。為此，我需要提及以下事實(shí)，即改革開放三十年來，中國一直走的是“摸著石頭過河”的發(fā)展道路，這一發(fā)展模式意味著一項(xiàng)新的制度能否建立，以及如何建立需要不斷的試錯(cuò)和試驗(yàn)，并不是一蹴而就的事情。事實(shí)上，從1980年代末期開始，東南沿海一帶的江蘇、廣東和浙江等地區(qū)就已經(jīng)存在一定規(guī)模的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)和實(shí)踐，并且得到了當(dāng)時(shí)的國家土地管理局和當(dāng)?shù)卣哪S乃至支持，甚至國土資源部也曾在2008年公開表示，“已經(jīng)起草了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理辦法，正在征求有關(guān)方面的意見，可望在年底出臺(tái)。” [18] [18] 然而，問題在于這些流轉(zhuǎn)實(shí)踐和實(shí)驗(yàn)始終因?yàn)榈貌坏椒傻闹С侄幱凇暗叵聽顟B(tài)”，“上不了臺(tái)面”。1987年國家土地管理局進(jìn)行的“江蘇省南通市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地建設(shè)用地收費(fèi)試驗(yàn)被迫停止”，2005年廣東省政府出臺(tái)的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》以政府規(guī)章的形式肯定了集體建設(shè)用地不用經(jīng)過征收可以直接入市的做法，卻不但沒有得到國家法律的支持，反而遭到中央政府主管部門的批評(píng)和禁止，甚至上述國土資源部主管領(lǐng)導(dǎo)在2008年的表態(tài)也成為了“美麗的謊言”。以至于直到今天，政府依然壟斷著集體土地進(jìn)入土地一級(jí)市場的所有合法途徑， [19] [19]而所謂“土地交易市場”不過是“國有土地交易市場”的另外一種寬泛的說辭而已。 （三）低價(jià)征收農(nóng)民土地與“溢價(jià)歸公” 由于集體土地的“所有權(quán)”和“使用權(quán)”殘缺，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化方向的單一性，以及政府征收權(quán)力極少受到有力制約等問題的存在，代表國家的政府通常可以低價(jià)征收農(nóng)民所有的土地，而只給極少的補(bǔ)償，甚至不給補(bǔ)償。據(jù)上海市社科院提供的數(shù)據(jù)，長三角農(nóng)地征用價(jià)格為37.5萬～45萬元／公頃，一級(jí)市場農(nóng)地出讓價(jià)格為210萬～525萬元／公頃，到了二、三級(jí)市場上，農(nóng)地市場價(jià)格為1125萬～2250萬元／公頃。 [20] [20] 更為重要的是，這種低價(jià)補(bǔ)償還被一些支持者用土地“溢價(jià)歸公”理論加以辯護(hù)。在這些支持者們看來，集體土地的增值并非農(nóng)民主觀努力和勞動(dòng)的結(jié)果，而依賴于人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等因素，而這一切都與國家以及代表國家的政府有關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)將土地的“溢價(jià)”歸國家所有。為此，他們經(jīng)常引用英國的自由主義大師約翰？斯圖亞特？穆勒、美國學(xué)者亨利？喬治、德國思想家卡爾？馬克思以及中國近代民主先驅(qū)孫中山等人的理論來支持此一論點(diǎn)。 應(yīng)當(dāng)說土地“溢價(jià)歸公”并非完全沒有道理，然而需要考慮的是（1）上述學(xué)者或者政治家是基于對(duì)于土地私有制下地主的憎恨而主張土地“溢價(jià)歸公”的，中國當(dāng)代的農(nóng)民是他們反對(duì)的那個(gè)“地主階級(jí)”嗎？（2）如果土地增值完全歸公，那么擁有集體土地所有權(quán)——包括“占有、使用、收益和處分”權(quán)利的農(nóng)民集體還是不是憲法上規(guī)定的所有權(quán)人？（3）如果上一個(gè)疑問的答案是肯定的，那么所有權(quán)人不應(yīng)該對(duì)自己所有物的孳息（經(jīng)濟(jì)學(xué)將其稱為“剩余索取權(quán)”）享有所有權(quán)嗎？（4）即使退一步，假設(shè)我們承認(rèn)土地“溢價(jià)歸公”的原則，那是否就意味著代表國家和社會(huì)公共利益的政府，可以直接采用壟斷土地出讓金的方式來占有土地的“溢價(jià)”呢？ 對(duì)于上述問題的回答，我不打算支持周其仁關(guān)于“大白菜漲價(jià)不歸公，土地漲價(jià)為何要?dú)w公？”的反問， [21] [21]因?yàn)樽鳛橐环N不可移動(dòng)和不可代替的土地并不等同于可以再生且可以替代的白菜，然而，依然需要看到的是，盡管土地的增值并非完全是農(nóng)民主觀努力的結(jié)果，然而作為土地的所有權(quán)人，其應(yīng)當(dāng)享有土地增值所帶來的收益，在這一點(diǎn)上，任何擁有基本常識(shí)的人都不應(yīng)該持有異議。只不過是鑒于土地資源不可再生、不可移動(dòng)和不可替代的特殊性，在考慮社會(huì)公平的基礎(chǔ)之上，政府可以把與所有權(quán)人努力無關(guān)的社會(huì)因素所引起的漲價(jià)部分“歸公”而已。 [22] [22] 既然如此，我們就更不能認(rèn)同依據(jù)“漲價(jià)歸公”政府就可以直接以土地出讓金的方式拿走土地的增值部分。理由一如上面所談到的那樣，土地的增值部分應(yīng)當(dāng)直接歸土地的所有權(quán)人享有，為了社會(huì)公平和正義的考慮，可以將土地的自然增值部分（unearned increment）收歸社會(huì)和國家，然而這種收歸應(yīng)當(dāng)以土地稅這種“二次分配”的方式來得以完成，而不應(yīng)該直接由政府“低價(jià)征進(jìn)，高價(jià)售出”。 （四）何為土地“集體所有”？ 最后，當(dāng)我們將集體所有土地的土地產(chǎn)權(quán)問題都討論結(jié)束以后，還需要追問一個(gè)最后的問題，即憲法中所說的那個(gè)“集體”到底指的是什么，“集體所有”又是一種什么樣的所有關(guān)系呢？ 對(duì)于1953-1958年間中國農(nóng)村初級(jí)社和高級(jí)社土地產(chǎn)權(quán)制度變遷史的分析表明，在1958年人民公社在中國興起之前，這些問題的答案是明確的。在“初級(jí)社”階段，土地所有權(quán)是歸農(nóng)民所有的，而且農(nóng)民可以根據(jù)自愿的原則退股；在“高級(jí)社”階段，土地所有權(quán)歸集體“共有”了，但這種“共有”在法律上清晰的，即以“按份共有”為基礎(chǔ)的土地股份合作制——單個(gè)農(nóng)民將其受法律保護(hù)的土地所有權(quán)入股加入集體，并且依據(jù)其所具有的股權(quán)與其他農(nóng)民一起共同對(duì)集體土地享有所有權(quán)，在符合法律規(guī)定的條件下，農(nóng)民可以依照其在集體土地中享有的份額請(qǐng)求分割“入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地”的所有權(quán)；然而，自從建立人民公社體制后，“集體所有”開始變得模糊，雖然從理論上來說，土地依然是農(nóng)民集體（公社、生產(chǎn)大隊(duì)或者生產(chǎn)隊(duì)）所有，但社員卻失去了退社的自由，而且是即便允許退社，也不能帶走自己或者自己父輩最初帶給集體的土地和其他生產(chǎn)資料。這種集體所有制在法律上是一種什么樣的所有權(quán)關(guān)系呢？當(dāng)時(shí)的人們忙著“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”，對(duì)此并不關(guān)心。 [23] [23] 1983年以后，人民公社“政社合一”體制瓦解，但是這種模糊的集體土地所有制卻保留了下來，而且更為不幸的是，這時(shí)連“集體”自身也開始變得模糊不清。因?yàn)椤罢绾弦惑w制”解體后，鄉(xiāng)政府、行政村委員會(huì)和村民小組只承擔(dān)政治和行政職能，而按照1983-1984年間中共中央的要求，原來的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織則按照不同的類別分別取消、保留或者重建。人民公社重新成為單純的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，“是否保留由根據(jù)具體情況，與群眾商定”，為了經(jīng)營好土地，人民公社原來的基本核算單位即生產(chǎn)隊(duì)或大隊(duì)的保留則是“必要的”，只是“其名稱、規(guī)模和管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置由群眾民主決定。” [24] [24] 所以，1984年以后的“農(nóng)民集體”就變得多元了。那么憲法上的“集體”到底所指何物呢？是作為政治自治組織的村民委員會(huì)，還是作為經(jīng)濟(jì)組織的各種各樣的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)集體？我們并不清楚。1986年制定并頒布的《土地管理法》試圖解決這一問題，其規(guī)定 “農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。 [25] [25] 不過，這一規(guī)定不但沒有澄清人們的疑惑，反而使問題變得更加復(fù)雜化了。我們既不能清晰地從法律上界定這里的“村農(nóng)民集體所有”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”是指那種性質(zhì)的集體，也不能清楚地解釋“村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有”意指何物。以至于當(dāng)內(nèi)蒙古自治區(qū)的一個(gè)基層政府將土地的所有權(quán)授予給一所小學(xué)和一家磚窯廠（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）時(shí)，小學(xué)和磚窯廠能否作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為土地的所有權(quán)人就成了有爭議性的問題。 [26] [26]盡管大多數(shù)農(nóng)村都實(shí)行“村合作經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)兩塊牌子，一班人馬，交叉任職”， [27] [27]降低了“什么是集體”和“是什么樣的集體”在實(shí)踐中遭遇“解釋困境”的機(jī)率，但卻并絲毫沒有減少該問題的復(fù)雜性，因?yàn)闊o論是作為政治自治組織的村民委員會(huì)，還是作為經(jīng)濟(jì)組織的各種各樣的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)集體，在沒有賦予農(nóng)民以退出權(quán)和土地等財(cái)產(chǎn)分割權(quán)之前，它們都只是盧梭的“公意”理論的化身，只是抽象的“虛擬物”。 “土地的農(nóng)民集體所有”在法律上又應(yīng)當(dāng)如何界定呢？中國的民法學(xué)界居然提出了八種學(xué)說，從“共有”，到“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”或“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人”享有的單獨(dú)所有權(quán)，到“總有”（傳統(tǒng)、新型或者兩者的混合），再到“合有”等等。 [28] [28]我并不愿去評(píng)價(jià)這一熱鬧紛呈的學(xué)術(shù)爭鳴，因?yàn)樗鼈儽旧矶际窃谝粋€(gè)錯(cuò)誤的框架內(nèi)思考問題，因此能得出正確結(jié)論的概率幾乎為零，實(shí)際上當(dāng)人們宣布人民公社是“共產(chǎn)主義的橋梁”時(shí)，這種體制下的土地所有權(quán)性質(zhì)就如同土地的國家所有權(quán)一樣，既不接受私法的調(diào)整，也無法按照私法的理論來解釋。 首先，如同“全民所有權(quán)”一樣，這里的“農(nóng)民集體”是一個(gè)不容分割的整體，其只能以全體名義行使，不能被細(xì)化為任何個(gè)體，也絕對(duì)排除集體中的任何個(gè)體成員主張任何個(gè)人所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)分割權(quán)；其次，如同“全民所有權(quán)”一樣，作為所有者的“全體農(nóng)民”只能通過政治機(jī)制（通過選舉更換集體的管理者和“代言人”），而不能通過私法治理機(jī)制（修改或者解除合同）來控制和約束“抽象的集體”行使土地集體所有權(quán)的行為；最后，農(nóng)民集體的成員并非不可以退出“集體”，只是當(dāng)其試圖不得不退出這個(gè)集體時(shí)，他不能分割任何屬于集體“公有”的財(cái)產(chǎn)，就如同一個(gè)人改變了國籍一樣，他/她跟這個(gè)集體再無瓜葛了。 比如我們可以假設(shè)，某個(gè)村最初有100戶村民，數(shù)年以后，有50戶村民搬走，而又沒有新的人口搬進(jìn)來，那么原來屬于100戶村民的地就成了50戶村民公有了；那如果又過了一些年，剩余50戶中的48戶也搬走了，同樣沒有新的人口搬進(jìn)來，原本屬于100戶村民的地難道就變成了最后2戶公有了？那如果后來這2戶中也搬走其一呢？難道就成了最后1戶公有了？更為極端的，如果最后的這兩戶也搬走了呢？集體當(dāng)然是不存在了，可是土地難道變成無主的了？這些假設(shè)盡管十分極端，在現(xiàn)實(shí)中很難出現(xiàn)，但卻并非沒有意義。或許100年前霍布豪斯曾天才式地預(yù)言最能表明其間存在的問題， 對(duì)社會(huì)主義者（或者任何適用社會(huì)主義原則的社會(huì)）來說，財(cái)產(chǎn)并不是所有人共有（not common to all ），而是被所有人共同持有（held in common for all），它的分配和分派受到集體的管制，如果集體沒有或者不履行相應(yīng)職能，那么集體中的人們就無法享有這些財(cái)產(chǎn)。 [29] [29] 三、模糊的城市，模糊的國家與扭曲的城市化 雖然作為國有財(cái)產(chǎn)的國有土地在憲法上地位已經(jīng)崇高到“神圣不可侵犯”的地步，但這并不表示其產(chǎn)權(quán)制度就完美無缺。本文所總結(jié)的中國土地所有權(quán)的“六條規(guī)則”固然側(cè)重于強(qiáng)調(diào)集體土地所有權(quán)的地位低下，但同樣也暗示了“城市化=土地國有化”對(duì)于國有土地以及中國城市的發(fā)展所可能隱含的諸多問題。 （一）模糊的“城市”與“有意的制度模糊” 憲法第10條第1款所謂的“城市的土地屬于國家所有”中所規(guī)定的“城市”到底指代何物？在時(shí)間向度上，其僅僅指1982年憲法修改時(shí)的全國城市土地屬于國家所有？還是此后只要宣布某地區(qū)為城市，該地區(qū)所有的土地就自然而然為國家所有呢？而在空間向度上，城市的內(nèi)涵和外延到底是什么呢，是指“城市規(guī)劃區(qū)”，還是“城市建成區(qū)”，或者“城市市區(qū)”呢？1982年的憲法修改委員會(huì)以及后來的歷屆全國人民代表大會(huì)都不曾對(duì)這些問題進(jìn)行過解釋，以至于今天的人們對(duì)于這些問題爭論不斷，卻全然無解。 之所以出現(xiàn)這種籠而統(tǒng)之的模糊規(guī)定是因?yàn)椋?982年的憲法修改者們確實(shí)如同peter Ho教授所言，是在進(jìn)行“有意的制度模糊”（intentional institutional ambiguity）， [30] [30]——原本打算要將所有的土地都說歸國有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但是考慮到農(nóng)民的土地是在中國共產(chǎn)黨“打土豪、分田地”的號(hào)召下為奪取和鞏固政權(quán)付出了巨大的犧牲才換來的，突然宣布國有難以為農(nóng)民接受，于是采取了折中的辦法，先規(guī)定城市土地為國有，其他事情以后慢慢來。 [31] [31] 1990年代以后，這種在時(shí)間和空間上都不明確的關(guān)于“城市”的規(guī)定，被一些地方政府用來“蠶食”農(nóng)民集體所有的土地，并在“經(jīng)營城市”的口號(hào)掩護(hù)下，不斷實(shí)現(xiàn)城市土地和國有土地?cái)U(kuò)張的目標(biāo)。具體來說，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)通常包括以下幾個(gè)步驟：首先，各個(gè)城市政府制定本城市的20年內(nèi)城市發(fā)展總體規(guī)劃； [32] [32]其次，將該總體規(guī)劃報(bào)各級(jí)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)； [33] [33]再次，按照規(guī)則（6）將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地?zé)o償國有化或者進(jìn)行有償征收變?yōu)閲校蛔詈螅瑢⑦@些新增國有土地直接放進(jìn)土地二級(jí)市場進(jìn)行交易，或者納入城市國有土地儲(chǔ)備中心等到合適的時(shí)間再進(jìn)行交易。 值得注意的是，被劃入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)民集體所有土地是自然而然就轉(zhuǎn)化為國有土地呢，還是必須通過征收和補(bǔ)償才能轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋啬兀窟@個(gè)問題的答案在法律上是不明確的，甚至國務(wù)院也不曾專門制定農(nóng)村建設(shè)用地上不動(dòng)產(chǎn)拆遷和土地征收的行政法規(guī)，所以各個(gè)地方的處理辦法就五花八門了。通常說來，各地政府會(huì)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地的征收，這意味著農(nóng)民也只能得到房產(chǎn)的補(bǔ)償，而土地（比如宅基地）的所有權(quán)則是不給予補(bǔ)償?shù)摹１热缯憬←愃?009年剛剛通過的《麗水市市區(qū)集體所有土地房屋拆遷管理辦法》就不曾提及集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償問題，而僅僅規(guī)定， 房屋拆遷重置價(jià)格、附屬物補(bǔ)償、裝修補(bǔ)償、臨時(shí)安置補(bǔ)助、搬家補(bǔ)助、停業(yè)損失補(bǔ)助等按照市政府有關(guān)行政主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。標(biāo)準(zhǔn)每年公布一次；拆遷人按照本辦法規(guī)定對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償后，被拆遷房屋按標(biāo)準(zhǔn)容積率占有的土地，不再按照《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第二十九條規(guī)定予以補(bǔ)償。 [34] [34] 而上海市的做法則有些不同，其在2002年規(guī)定 被征地的村或者村民小組建制撤銷的，被拆遷人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇與貨幣補(bǔ)償金額同等價(jià)值的產(chǎn)權(quán)房屋調(diào)換；貨幣補(bǔ)償金額計(jì)算公式為：（被拆除房屋建安重置單價(jià)結(jié)合成新＋同區(qū)域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權(quán)基價(jià)＋價(jià)格補(bǔ)貼）×被拆除房屋的建筑面積。 這種做法似乎是將集體土地所有權(quán)的價(jià)格等同于國有土地使用權(quán)的價(jià)格（同區(qū)域新建多層商品住房）， [35] [35]要比麗水市的做法更加公平合理，但是將“集體土地所有權(quán)=國有土地使用權(quán)”在理論上依然無法自圓其說的。 而在此一過程中，法律不但不曾阻止此一獨(dú)特的“城市化”和“集體土地國有化”的進(jìn)程，反而為其鳴鑼開道，因?yàn)橐勒铡冻鞘幸?guī)劃法》第3條第2款的規(guī)定，所謂的“城市規(guī)劃區(qū)，是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設(shè)和發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域”，而且“城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍，由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定。”這即是說只要城市政府認(rèn)為其行政區(qū)域內(nèi)某一農(nóng)村是其城市建設(shè)和發(fā)展所需要的，那么其就可以在不聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和農(nóng)民集體組織的情況下將該區(qū)域編制在該城市的總體規(guī)劃中，然后或者默認(rèn)或者明確宣布該集體土地所有權(quán)已經(jīng)歸國家所有，農(nóng)民只享有國有土地使用權(quán)了。 從1984年起，國務(wù)院開始實(shí)施《城市規(guī)劃條例》，該條例“按照市區(qū)和郊區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)”將全國的城市劃分為三級(jí)，“大城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口五十萬以上的城市。中等城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口二十萬以上、不滿五十萬的城市。小城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口不滿二十萬的城市。” [36] [36]這一按照非農(nóng)業(yè)人口的多少來決定城市級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)并非沒有道理，然而在GDP的政績考核下，這種分類標(biāo)準(zhǔn)卻大大刺激地方政府為了能夠“晉升”到更高的城市級(jí)別，人為地加快了中國的城市化步伐。于是，最初如同“沙漠綠洲”的城市開始以自身為中心迅速膨脹，如同潮水一般向它的周邊迅速擴(kuò)張。其結(jié)果是，城市越來越大，高樓大廈越來越多，土地的農(nóng)民集體所有權(quán)卻形同虛設(shè)，大批農(nóng)民流離失所，大量的土地資源被“零收益”甚至“負(fù)收益”地浪費(fèi)，剩下的只是一座座空蕩蕩的“新城”或者“開發(fā)區(qū)”。 （二）何為國家土地所有權(quán)中的“國家” “城市土地屬于國家所有”中的“國家”是什么呢？憲法不曾明說。1986年，《土地管理法》將此細(xì)化為“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”， [37] [37]此后盡管該法歷經(jīng)數(shù)次修改，這一規(guī)定都不曾改變，甚至還被《礦產(chǎn)資源法》、《草原法》、《海域使用管理法》以及《物權(quán)法》所繼承。然而，這并不能說明由國務(wù)院代表國家行使國有土地所有權(quán)是毋庸置疑地“大寫”真理，或許我們今天應(yīng)該重新將這一問題“問題化”，即追問為什么這里的“國家”只能是“國務(wù)院”，而不是全國人民代表大會(huì)，或者地方政府？即便是只能由國務(wù)院擔(dān)任，那么應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院的那個(gè)部門來進(jìn)行管理呢？ 1、為何不能是全國人民代表大會(huì)？ 土地是一切財(cái)富的源頭。在中國這樣一個(gè)實(shí)行土地公有制的民族國家中，土地亦是全體人民的財(cái)產(chǎn)。因此由全國人民代表大會(huì)代表國家享有國有土地的所有權(quán)應(yīng)該說是天經(jīng)地義的事情。然而，2007年，王兆國副委員長在《關(guān)于物權(quán)法草案的說明報(bào)告》中做了這樣的解釋， 依據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。全國人民代表大會(huì)代表全國人民行使國家權(quán)力，體現(xiàn)在依法就關(guān)系國家全局的重大問題作出決定，而具體執(zhí)行機(jī)關(guān)是國務(wù)院。因此，具體行使國家所有權(quán)的是政府，而不是人大。土地管理法、礦產(chǎn)資源法、草原法、海域使用管理法等法律已經(jīng)明確規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，這也是現(xiàn)行的管理體制。 [38] [38]