【摘要】：中國工會在不同的歷史階段，發揮了不同的社會作用，與同期的政府先后形成了相互對抗、相互依附的關系。在當今轉型社會中，計劃經濟時代形成的工會組織與政府之間的依附關系，已經嚴重影響工會作用的發揮；而職工利益保護和公共行政改革要求重塑工會作為社會團體的獨立地位，現行立法也為之提供了可能性。同時，工會組織獨立性的塑造也要求其代表和維護職工的合法權益這一基本職能的進一步明確。

【關鍵詞】：工會 政府 社會團體 獨立性

問題的緣起：

罷運！罷運！罷運！2008年底重慶市主城區出租汽車的全城罷運，就像被推倒的第一張多米諾骨牌，海南三亞、湖北荊州、甘肅永登、云南大理等地相繼也發生出租車罷運事件。可以想見，若系列罷運事件中所暴露出的具有普遍意義的問題得不到妥善解決，類似的“罷工行為”勢必將在不同行業和不同地區繼續上演，進而使構建和諧勞資關系舉步維艱。而在罷運事件中超越事件本身而具有普遍意義的問題之一，就是工會組織在此系列事件中幾乎不約而同地缺席和失語，沒有主動發揮其作為保障勞動關系和諧的“安全閥”、緩解勞資沖突的“減壓器”和避免社會震蕩的“調節器”的作用。進而引發了社會各界關于工會組織在職工、企業和政府等幾方主體之間的角色和功能的追問和反思。現有相關研究則更多地停留在政治學和社會學層面，側重于工會的階級性和群眾性分析，鮮有立足于法學層面的探討，而工會組織在法治語境中的地位和職責的科學界定，對問題的解決無疑更具有現實意義。本文嘗試從法社會學的層面，審視工會組織與政府之間的關系，探索中國工會組織發展的應然進路。

一、實然：中國工會與政府關系之歷史回溯

對抗：新民主主義革命時期的工會與舊政府。

鴉片戰爭后，隨著外國資本、官僚資本和民族資本企業的興起，中國產業工人的隊伍得以發展壯大，并且為改變自身的生存狀態，維護正當利益，自發形成了早期工會組織，就其法律地位而言，直至北洋政府時期的法律都對工會組織及工會運動持否定和抵制態度。但隨著中國工人階級逐漸壯大成為一個獨立的階級、尤其是作為中國工人階級先鋒隊的中國共產黨的誕生，各地工會組織在工人運動中不斷成長。比如，1920年11月21日，我國第一個革命性工會組織—上海機器總會成立，1925年5月1日，中華全國總工會成立……。而中國工會組織法律地位的確立，則始于廣州政府國務會議于1922年2月24日通過的《工會條例》，其規定工會組織具有法人地位。此后成立的南京國民政府為了維持社會秩序、協調階級矛盾，先后在1928年頒布了《工會組織暫行條例》，1929年頒布并于1932年和1947年分別修正了《工會法》，1930年頒布了《工會法實施法》，力圖通過法律手段對工會加以調控。

這一階段的工會組織具有法人地位，在本質上，以維護工人的物質利益與政治權利、解決勞資糾紛、提高工人生活水平為基本任務。但當時社會的基本矛盾，即生產力和生產關系之間的矛盾具體表現為代表先進生產力的工人階級和代表落后生產關系的國民黨政府之間的矛盾，加之中華民族與帝國主義之間的矛盾，賦予了工人階級特殊的歷史使命—求得民族獨立和人民解放。所以，這一歷史時期的工會組織必須通過階級斗爭這種社會矛盾的最高表現形式來維護工人利益以及民族利益。這也決定了該時期的工會組織與政府之間的關系是對抗性的。事實上，這種對抗關系的極端表現，就是國民黨政府在“四·一二”反革命政變之后對工會成員的殺戮和對工會組織的解散。同時，國民黨政府亦認識到工會組織在工人心中的地位和作用并非武力所能消滅，而必須借助某種組織形式控制工人運動。因此，在封閉、解散革命工會的同時，國民黨政府在各地成立了工會整理委員會，對全國各地原有的各種工會組織進行審查、改組、整理，對未成立以及正在籌備中的工會進行審查、登記，并派員指導其組織，使之成為所謂“合法工會”，以期控制工人運動，滿足其統治需要。[1]

總之，在整個新民主主義革命時期，工會組織在法律上具有社會團體屬性。但當時工會組織作為社會團體的獨立性因為以下原因而被削弱：一方面，相關立法實際上對工會組織法人資格的取得以及工會活動進行了諸多嚴苛的限制，使得工會組織在法律框架內并不活躍；另一方面，國民黨政府在實踐中通過各種方式直接或間接控制、干預工會活動，從而幾乎架空了工會組織的獨立地位。同時，工會組織作為社會團體的獨立性又因為以下原因被重視：這一時期的國情和歷史任務決定了工會組織與國民黨政府之間事實上的階級對抗關系，使得工會組織更多地體現為“革命團體”性質，而這種性質要求工會組織必須以具備相對于政府的獨立性為前提或者為取得這種獨立性而斗爭。雖然為順應國內、國際斗爭形勢需要，這種對抗關系在一定時期走向合作，甚至事實上存在國民黨政府“御用工會”，譬如國民黨政府于1947年發起的中華民國總工會，但這些并不足以影響我們對工會組織與國民黨政府之間的關系作出基本判斷—在總體的對抗關系下，工會組織作為社會團體的獨立性不足但又吁求強烈。

依附：計劃經濟時期的工會與新政府。

新民主主義革命勝利初期，我國存在國營經濟、私人資本主義經濟、農民和手工業者的個體經濟、合作社經濟、國家與私人合作的國家資本主義經濟等多種經濟成分，為維護職工權益、穩定勞資關系，中央政府于1950年頒布了《工會法》，明確了工會獨立的法律地位。同年頒布的《中華人民共和國社會團體登記暫行辦法》將社會團體分為人民群眾團體、社會公益團體、文藝團體、學術研究團體、宗教團體、其他合于人民政府法律組成的團體等六大類，并將工會組織歸入人民群眾團體的范疇。所以，這一時期的工會組織在法律上具有社會團體屬性。但究其與政府之間的關系，由于工會組織在實際工作中必須接受黨的領導，加之當時黨政一體的格局，故該時期的工會組織相對于政府的獨立性不足。

同時，我國到1956年底就迅速完成了社會主義改造，確立了社會主義生產關系，資產階級作為一個階級已經不存在了，而鑒于工人階級在革命斗爭中的作用和在新中國社會中所處的領導地位，加之“由于在社會主義國家中，工人還需要面對官僚主義，因而工會這一組織形式仍然要保持”（列寧語），工會組織因此而在我國得以繼續存在，但其存在僅僅具有政治上的象征意義。因為彼時政治上實行高度集權的政治體制，國家與社會高度一體化，政府包辦了一切社會事務，整個民間社會失去了存在和發展的空間，工會組織等具有獨立性的社會團體自然無法得到充分發展。經濟上實行高度集中的計劃經濟體制，勞動關系表現為工人隸屬于企業、企業隸屬于政府“三位一體”的勞動行政關系，職工個人被納入到行政組織框架之中，而在該框架內，政府、企業、工人三者的根本利益是一致的，幾乎沒有個人利益可言。所以，工會組織在勞動關系中應有的位置無形中被消解了。

這一階段的工會組織雖在法律上具有獨立地位，但根據1950年《工會法》，這種法律地位較少地體現在國家政治、經濟和社會生活中，更多地體現在企業內部的地位上。即使在企業內部，由于職工通過企業直接和政府發生聯系，因而工會組織并沒有完全成為勞動關系中職工的代表，“往往是以黨的工作系統的身份出現的”。[2]最突出的特點是對政府的依附，具體表現為功能和運作方式上的行政化以及組織成員身份、工作方式的“機關化”。此刻工會組織實際上完全隸屬于政府，獨立性幾乎喪失殆盡。

總之，正如有學者指出的，建國后直至改革開放前的中國被稱為總體性社會，它的主要特征是國家掌握了社會中絕大部分資源的控制權和配置權，一切資源都要依靠國家才能獲得，具有明顯的“極強國家、極弱社會”特征，而各種社會團體幾乎沒有生存與發展的空間和環境。[3]就工會而言，行政權力的觸角直接深入社會生產生活的各個領域，將工會組織納入到國家的政治結構中去，使其成為“政府之內的團體”，依附于政府。易言之，工會組織出現所謂“社團有效性缺失”，[4]其原初的“社會團體”屬性被抑制，而“人民團體”的身份被過分強調。更為嚴重的是，這種狀況直至今日尚未得到根本性的改變，當前工會組織在類似本文開始所提及的罷運事件中集體沉默就是這種狀況的生動注腳。

二、應然：中國工會與政府關系之理性定位

將社會團體作為一類社會主體研究時，有學者指出了其基本特征：(1）非營利性。每個社會團體多以利他主義和人道主義為自己的意識形態和指導思想，不以營利為目的，是社會團體的本質特征。(2)民間性。社會團體中的各類組織機構、團體在資金來源、功能、人事制度等方面獨立于政府體制之外。(3)自治性。指社會團體實行自我管理原則，具有自我管理的規章制度，享有自我管理的充分自主權，不受組織外管理程序的影響。[5]上述三點實際上是社會團體核心特征的具體化，該核心特征就是社會團體相對于政府的獨立性。工會是職工自愿結合的工人階級的群眾組織，本質上就是社會團體，因而理應具備社會團體的核心特征—獨立性。同時，中國工會組織的獨立性需求，過去因為“革命團體”、“人民團體”等政治意義的身份而被遮蔽，在轉型社會中又因為以下諸多原因而被重新重視。

（一）勞動者利益保護期待獨立的工會組織

歷史的車輪轉至上世紀70年代末，中國社會開啟了改革開放的大幕，隨著改革的不斷深化，非國有經濟成分逐步擴張，國有企業產權制度改革穩步推進，“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度正逐步建立起來，勞動關系主要表現為勞動經濟關系，在勞動經濟關系中前文提及的計劃經濟時期職工、企業、政府“三位一體”的利益鏈條被打破，取而代之的是三足鼎立的利益格局，三者之間勢必會出現沖突和矛盾，而職工在勞動關系的各方當事人中處于天然的弱勢地位，加之政府從微觀的管理中退隱，企業具備了經營自主權。所以，一般情況下，政府已經無權也無力直接解決職工與企業之間具體而微的利益沖突。即使在政府有權管理的領域，還存在政府保護的水平不高，比如政府執行的勞動保護標準往往只是最低標準；政府勞動保護的不作為，比如一些地方政府為了吸引投資而對企業侵害職工權利的行為置若罔聞；政府甚至可能直接侵害勞動者權利，列寧就曾說過“我們現在的國家是這樣的：全體組織起來的無產階級應當保護自己，而我們則應當利用這些工人組織來保護工人免受國家的侵犯……”。為此，我們又想到了作為社會團體的工會，因為工會集體行動的方式有利于增強勞動者在“職工—企業—政府”三方利益博弈中的話語權，進而更有效地保護職工的利益。但這里有一個基礎性的前提，即確保“工會的主要任務是維護勞動群眾最直接、最切身的利益”（列寧語）。而要發揮工會保障勞動者利益的功能，必須保證其相對于政府和企業的獨立性。

（二）公共行政改革要求獨立的工會組織

經歷了市場和政府的雙重失靈，二戰后，尤其是20世紀70-80年代以來，一場以重新審視政府與市場關系為起點、以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革在全球悄然興起。這場方興未艾的改革旨在逐步實現政府與市場的分離，而為了消除政府與市場之間簡單的“此消彼長”的“零和關系”，需在政府與市場間形成一個“中介層面”，通過這一“中介層面”，實現政府與市場的互動。[6]這樣一來，大量的社會團體應運而生，并且承接了從政府轉移出來的部分公共事務，實踐表明，“政府履行社會職責的能力是極為有限的，而非營利部門可以發揮巨大的作用……。”[7]因此，社會團體順理成章地打破了國家對社會公共事務的壟斷，“在民主浪潮的推動下，國家行政逐漸向公共行政的方向轉變，社會行政作為對國家行政的不足的補正方式被推上了前臺。”[8]

隨著經濟體制改革的深入和政治體制改革的跟進，我國逐步實現了政企分開、政社分開，而對政府退出的領域進行有效管理的需求同樣催生了大量的社會團體，“政府的權力已經從單中心的政府走向多中心的自主治理”。[9]具體到勞動關系領域，很多方面政府既管不了—專事宏觀調控的政府無權直接干預，也管不好—面廣、量大、點多的訴求讓政府力不從心。因此，政府需要一個“中介層面”，分擔調節勞動關系的事務，讓其首先對勞動者的訴求進行收集、梳理，提高訴求的合理性和有效性；進而代表勞動者與企業談判、磋商，盡可能使勞動者的訴求在勞資雙方的內部對話中和平地得以滿足；經過上述步驟過濾之后，政府可以有更多的精力、更有效地處理那些有限的仍不能滿足的訴求。一言以蔽之，這個“中介層面”可以有效防止政府直接卷入勞資沖突。同時，這個“中介層面”還可以對政府調整勞動關系的行為進行監督。當然，這個“中介層面”的前提條件是具備代表性，而工會組織當是符合此條件的不二之選。同時，“中介層面”既然要定位于政府和市場之間，“既不處于從屬地位也不處于統治地位”，[10]就必然要求獨立于政府和市場，所以工會組織必須具有相對于政府的獨立性。

（三）實在法體系中工會組織的獨立性

在中國社會逐步走上法治化軌道的今天，討論工會組織和政府關系時，完全有必要從現行立法角度對工會組織的地位予以考察，審視其在立法上獨立性的現狀或可能。

隨著時代的變遷，1950年《工會法》已經遠不能滿足新形勢的需要，全國人大于1992年頒布了新《工會法》(2001年進行了修改），新《工會法》第14條規定：“中華全國總工會、地方總工會、產業工會具有社會團體法人資格。基層工會組織具備民法通則規定的法人條件的，依法取得社會團體法人資格。”據此，中華全國總工會、地方總工會、產業工會從成立之日起就當然取得社會團體法人資格；基層工會組織只要具備民法通則規定的法人條件，即可取得社會團體法人資格。而《民法通則》第37條規定：“法人應當具備下列條件：（一）依法成立；（二）有必要的財產或者經費；（三）有自己的名稱、組織機構和場所；（四）能夠獨立承擔民事責任。”根據該規定，我們對工會組織進行分析：

其一、我國基層工會組織都是依據新《工會法》成立的，并且在憲法和法律范圍內活動。

其二、我國基層工會都擁有自己必要的財產和經費。按新《工會法》和《中國工會章程》，工會經費來源為：會費；建立工會組織的企業、事業單位、機關按每月全部職工工資總額的2％向工會撥繳的經費；工會所屬的企業、事業單位上繳的收入；政府的補助及其他收入。并且《中國工會章程》第38條規定：“工會資產是社會團體資產，中華全國總工會對各級工會的資產擁有終極所有權。根據經費獨立原則，建立預算、決算、資產監管和經費審查監督制度。實行‘統一領導、分級管理’的財務體制”。

其三、我國基層工會都有自己的正式名稱和組織機構，都不是臨時設立的，而是具有永久性、連續性的社會組織。[11]即使所在的企業終止或所在的事業單位、機關被撤銷，該工會組織相應撤銷；它的經費財產由上級工會處置；會員的會籍可以繼續保留。并且新《工會法》第45條規定：“各級人民政府和企業、事業單位、機關應當為工會辦公和開展活動，提供必要的設施和活動場所等物質條件。”

其四，絕大多數基層工會組織都能獨立承擔民事活動中如賠償經濟損失、支付違約金以及其他民事責任。[12]尤其是新《工會法》第49條規定：“工會對違反本法規定侵犯其合法權益的，有權提請人民政府或者有關部門予以處理，或者向人民法院提起訴訟。”這就是工會獨立承擔民事責任的集中體現。

因此，我國基層工會具備法人的基本條件，經核準登記、取得法人資格后即具備社會團體法人資格。這在司法實踐中亦得到認可，最高人民法院在《關于產業工會、基層工會是否具備社團法人資格和工會經費欠交集中戶可否凍結劃撥問題的批復》中規定：“基層工會只要符合《中華人民共和國民法通則》、《工會法》和《中國工會章程》規定的條件，報上一級工會批準成立，即具有社團法人資格。”

綜合上述，我國工會組織具有社會團體法人資格，當然基層工會組織具備社會團體法人資格的前提條件是其依法取得法人資格。同時，《社會團體登記管理條例》第5條規定：“國家保護社會團體依照法律、法規及其章程開展活動，任何組織和個人不得非法干涉”；新《工會法》第4條規定：工會“依照工會章程獨立自主地開展工作”、“國家保護工會的合法權益不受侵犯”；《勞動法》第7條規定：工會“依法獨立自主地開展活動”。可見，我國工會組織在法律上是與政府平等的法律主體而非隸屬于政府。易言之，在我國實在法體系中，工會組織初步具有社會團體的核心特征—獨立性。

在此基礎上，我們可以得出中國工會發展的應然進路：工會組織應當并且可以作為一個獨立的社會團體法人存在，在勞動關系領域與政府形成相互協作、相互監督的關系，而非政府的附庸。當然，目前中國工會組織作為社會團體的獨立性，長期以來被政治性、行政性因素所抑制，在法律上亦需借助對法律文本的邏輯推理而得出，故亟待從理論上予以澄清，并通過立法明確界定工會性質，在工會組織的資金來源、組織建設以及職能定位等方面祛除政治性和行政性色彩，還原其獨立社團屬性。

三、回歸：工會組織“雙重維護”職責之修正

古語有云：“不在其位，不謀其政”，意即身份和職責具有一致性。同時，其隱含的一個前提是要科學地界定不同身份的職責。在討論工會組織相對于政府的獨立地位時，有必要厘定其職責邊界，倘若其職責界定不科學、不清晰，勢必會造成其身份定位上的模糊，進而妨害其獨立性的塑造。

縱觀我國工會組織的發展歷程，在新民主主義革命時期，其基本職責是發動工人采取激烈的階級斗爭的手段推翻“帝國主義、官僚資本主義、封建主義”，進而從根本上維護工人的利益；在新民主主義向社會主義轉變的過程中，工會的基本職責在理論和立法實踐中都體現為“工會之所以需要，主要是為了代表工人階級的利益”；在計劃經濟時代，工會的基本職責被扭曲為“以生產為中心的生產、生活、教育三位一體的工會基本任務”；[13]改革開放以來，工會的基本職責順時應勢幾經調整，最終在新《工會法》中確定為“工會在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權益”，即所謂“雙重維護”。我們不難看出，各歷史時期對工會組織的基本職責的界定大相徑庭，從一個側面反映出各時期工會組織身份定位的變動不居。下面依新《工會法》所確定的“雙重維護”職責予以簡要分析。

新《工會法》第6條第1款規定：“維護職工合法權益是工會的基本職責”，但該條第2款又要求工會“在維護全國人民總體利益的同時”，“代表和維護職工的合法權益”。首先，從立法學以及法律解釋學的角度觀之，第1款當是原則性的規定，而第2款則是對第1款的具體化。因此，我們認為第2款才是關于我國工會組織基本職責的規定。其次，從語言學的角度觀之，第2款中“在維護全國人民總體利益的同時”實際上是作為一個限制性的前提條件而存在的，即工會只有在維護“全國人民總體利益”的情況下，方可代表和維護“職工的合法權益”。進一步講，當“全國人民總體利益”與職工個別利益一致時，工會組織可以實現“在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權益”，此時“雙重維護”實至名歸；而“全國人民總體利益”雖然與職工個別利益在根本上是一致的，但在一些具體問題上兩者不可避免地存在矛盾，此時工會組織顯然不可能“兼顧”，而且按照新《工會法》的上述規定，必須首先“維護全國人民總體利益”，結果必然是與之矛盾的職工個別利益得不到維護。換言之，在這種情況下，工會組織并不能代表職工利益。這顯然有悖于如前文所述的“工會的主要任務是維護勞動群眾最直接、最切身的利益”。故在此情況下，“雙重維護”非但名不副實，而且會使工會組織作為獨立社會團體身份的正當性受到責難。同時，由于“全國人民總體利益”是一個抽象的概念，缺乏既定的判斷主體和判斷標準，使得“全國人民總體利益”漫無邊際，無法劃清其與職工個人利益的邊界，這給工會維護職工權益時造成困難和為難心理，并會導致工會工作人員的行為偏差。[14]

筆者認為，維護“全國人民總體利益”是一切國家機關、社會團體和公民的當然義務，但對于不同的主體其要求不同：對于國家機關來說，它是積極的義務，要求較高，申言之，國家機關應當積極實施維護行為；對于社會團體和公民來說，它是消極的義務，要求較低，申言之，社會團體和公民無需積極實施維護行為，只要其行為沒有危及“全國人民總體利益”即可。工會組織作為一種社會團體，其代表和維護該團體成員的利益應當是其存在和發展的根本之所在，而強調工會組織積極維護“全國人民總體利益”，這實際上是計劃經濟時代視工會組織為“人民團體”而非“社會團體”這一認識的遺產。同時，根據“自然公正原則”，政府、企業、工會（代表職工）作為獨立的三方利益主體，在利益發生沖突時都不能為自己案件的法官。因此，當“全國人民總體利益”和職工個人利益可能存在矛盾時，也并不能當然地要求作為一方利益主體代表者的工會組織進行自我判斷，即使判斷的結果是兩者存在矛盾并放棄其所代表的職工利益，都有違“自然公正原則”。正確的做法應當是將其代表的職工利益交由特定的主體來判斷是否與“全國人民總體利益”相沖突以及是否應當得到支持。

因此，筆者認為，工會組織作為獨立的社會團體，維護“全國人民總體利益”是其當然的法律職責，無須在工會法中重復規定。這是為了明確工會組織的基本職責，不至于在理論和實踐中造成混亂，通過更好地履行維護職工個人利益的職責，進而從根本上維護好“全國人民總體利益”。

注釋：

[1]周楠、徐萌霞、袁祖雷：《南京國民政府初期國民黨工會狀況分析》，載《湘潮》2008年第2期。 [2]楊冬梅：《工會法律關系芻議》，載《工會理論與實踐》2002年第5期。 [3]鄧國勝：《中國非政府組織發展的新環境》，載《學會》2004年第2期。 [4]龔詠梅：《聯合的藝術：社團組織與政府的關系》，載《社會科學》2002年第2期。 [5]雷興虎、陳虹：《社會團體的法律規制研究》，載《法商研究》2002年第2期。 [6]黎軍：《行業組織的行政法問題研究》，北京大學出版社2002年版，第27-35頁。 [7]Druker， Peter F.（1990），Managing the Nonprofit Organization: Practices and Principles， Oxford: ButterworthHeinemann Ltd. P. ix. [8]牛凱、畢洪海：《論行政的演變及其對行政法的影響》，載《法學家》2000年第3期。 [9]〔美〕文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，三聯書店1999年版，第3頁。 [10]〔美］希爾曼：《美國是如何治理的》，曹大鵬譯，商務印書館1986版，第191頁。 [11]高大慧：《試析工會的社團法人地位》，載《北京市總工會職工大學學報》2002年第3期。 [12]王江松：《新編工會法全書》（上卷），中國物價出版社2001年版，第328頁。 [13]李梅：《試析我國工會維護社會職能的調整》，載《工會理論與實踐》2003年第1期。 [14]孫德強：《正確處理工會的任務與基本職責的關系》，載《中國勞動關系學院學報》2007年第3期。