支持轉變經濟增長模式、走新型工業化道路的改革措施能否到位，取決于政府自身的改革能否到位。目前我國政府在執行自己的職能時存在著“越位、錯位和不到位”的偏差，各級政府管了許多不該管又管不好的事，而不少應該由政府管理的事卻沒有管或沒有管好。

限制政府權力，建設有限政府

避免政府越位問題的核心，在于限制政府權力，建設有限政府。市場經濟中的政府是權力和職能有限的政府，這與計劃經濟或命令經濟中的那種全能的大政府顯然不同。在市場經濟中，政府除非在市場失靈、而且政府干預確有效率的條件下，不應干預市場交易活動和企業的微觀決策，不在地區、部門、企業間依據政府自身的偏好配置資源，市場機制才能在資源配置中發揮基礎性作用。

從上個世紀90年代后期以來的結構調整經驗可以清楚地看出，各級政府偏離市場化改革的方向，成為經濟結構的主要調節者，是過度投資、產業結構惡化的最主要的原因。對經濟資源的行政支配權不但會造成經濟效率的損失，還會造成政治上的破壞。從現在愈演愈烈的貪污受賄和盜竊公共財產的腐敗案件中可以看到，各級官員掌握過大的資源配置權力所造成的“尋租”和“設租”環境，能夠給黨和政府的機體造成多么嚴重的損害。

因此，為了提高經濟效率，轉變增長方式，必須根據社會主義市場經濟的要求，限制各級政府配置資源和直接干預企業與個人微觀決策的權力。必須實行鄧小平反復強調過的“黨政分開、政企分開”的改革，避免政府“越位”，把政府不該管的事交給市場、企業、商會和其他社群組織。矯正土地、資金等生產要素價格的扭曲，關鍵在于實現價格市場化，把定價權還給市場，要素價格由它們本身的稀缺度而不是由行政官員決定，市場機制才能夠在資源配置中起基礎性作用。這是實現經濟增長方式轉變的必要條件。

自2004年7月開始實施的《中華人民共和國行政許可法》，是規范政府行為、限制政府過大的權力，實現政府依法治“市”和推進民主政治建設的重要立法。它體現了個人自治優先、市場優先、自律機制優先、事后機制優先等基本的法治原則，規定凡是公民、法人或其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調節的、行業組織或者中介機構能夠自律管理的、行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，都可以不設行政許可。而且，《行政許可法》對有權設立行政許可的權力機關作了嚴格的限定，規定只有各級人民代表大會和國務院等機關才有權通過法定程序設立行政許可。這一法律的有效實施，對于建設有限和有效的政府意義重大。

建設有限和有效政府需要的配套財政改革

建設有限和有效政府，需要國家財政順應政府職能轉變的需要，進一步改革財政體制，改善整個政府體系的動力和機制。

目前，我國為政府提供公共產品融資的財政系統存在的一個問題是，它繼續將大量財政資源投入盈利性的企業；與此相對應的是，政府缺乏足夠的資源來支持在義務教育、科學研究、公共衛生，甚至社會治安維持等方面的公共服務。

針對這種情況，政府領導在2000年提出了“建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架”的目標。所謂“建立公共財政的初步框架”的首要任務，是“進一步調整和優化財政收支結構，逐步減少盈利性、經營性領域投資，大力壓縮行政事業經費，把經營性事業單位推向市場，將財力主要用于社會公共需要和社會保障方面”。為此，國家財政要順應政府職能轉變的需要，進一步調整和優化支出結構，逐步規范公共財政支出范圍；要逐步退出一般競爭性領域，逐步減少對企業的經營性發展項目、應用性研究項目的資助，增加對教育、科學、衛生、公共安全、社會保障、基礎設施建設等的保障力度。為了做到這一切，就要：（1）調整和優化支出結構，逐步規范公共財政支出范圍，逐步退出一般競爭性領域，逐步減少對企業的經營性發展項目的直接資助，增加對教育、科學、衛生、公共安全、社會保障、基礎設施建設等的保障力度；（2）對現有的政府間財政體系進行根本的改革， 重新調整稅收收入的分配辦法，重新劃分各級政府的支出責任，把提供基礎教育、基本醫療和社會保障體系確定為中央政府的責任；（3）將轉移支付體制從特定的補貼轉向一般性的轉移和收入分配制度；（4）改革和完善人民代表大會制度， 加強人民代表大會作為立法機關在政府預算制訂和執行過程中的實際權力，最終實現政府預算的法治化。

這里需要注意的是，公共物品的提供固然需要政府出面來補充市場的不足，但并不是說，公共物品僅僅應當由政府來提供，而只是說，私人往往不愿或不能提供社會最優的數量。因此，目前世界各國無不鼓勵和激勵私人非政府組織（簡稱NGO，有時也被稱作非盈利組織，簡稱NPO）提供公共物品。由于后者往往在組織方式、信息取得等方面具有優勢，政府應當鼓勵而不是限制這類組織在提供公共物品中的作用。

與此相關的是，現代社會變得愈來愈復雜，變得愈來愈多元化，社會各群體之間的利益關系變得高度多元化。在這種情況下，公共事務完全由國家來處理，公共產品完全由政府來提供，不僅成本太高，而且副作用很大。因此，現代政治文明的一個重要內容是強調公民社會的建設，強調各種社群組織的作用。在經濟領域，要充分發揮工會、商會（行業協會等社群組織）的作用，使它們能夠有效保護自己成員的利益，同時進行自我教育、自我監督，實施自我紀律。

履行政府應有職能，建設有效政府

政府堅決把自己不該管的事交給企業、社群組織和市場去處理，并不等于政府放棄自己應有的職能，實行“無為而治”或者無所事事。現代市場經濟體制的運轉需要政府低成本地履行以下幾方面的職責：（1）提供法治環境；（2）通過總量手段保持宏觀經濟的穩定；（3）為低收入群體提供基本的社會保障和維護社會公平； （4）在市場失靈的條件下酌情使用經濟和行政手段加以彌補。

首先，政府的首要職能是為社會經濟活動提供法治環境。

市場需要有鼓勵公平競爭和自由創造的正式制度的支持。雖然在這類制度還沒有完全建立的條件下，不完備的替代機制（如關系網絡和糾紛解決、融資以及合同保障的非正式機制）可能在一定范圍內發揮作用，但保護財產權利和促進競爭的法律和司法體系依然是長期經濟發展的一個基本要素。

經濟學深入地分析過為什么市場制度發展依賴合同實施方式和法治體系。在市場經濟發展初期所謂“熟人市場”的人格化交易中，保證合同執行的雙邊和多邊聲譽與懲罰機制通常是有效的。但是，隨著市場規模的擴大，許多交易體現出“生人”之間非人格化交易的特征。在這種場合，雙邊和多邊聲譽與懲罰機制難以有效地發揮作用。這樣，建立一個獨立公正的司法體系來保證合同實施的需要便顯得極為迫切。

以前面講到的服務業為例，盡管由于服務產品本身具有許多難以“證實”的特征而無法簽訂比較完備的合同，我們仍然可以認為，一個有效的司法體系將明顯有助于服務業合同的實施和交易的實現。同樣地，只有在這一制度框架下，企業才會變得不能不將技術改進作為重要的競爭武器加以運用。這時業界的逐利活動才會被引導到技術和市場創新的方向上去，從而產生成千上萬、大大小小的創新性技術；而缺乏這一條件，業界的逐利活動反而會與行政權力結合起來，將能力耗費在形形色色的尋租活動中，腐蝕整個經濟的效率，削弱長期發展能力。所以，建立在法治基礎上的現代市場經濟制度，乃是轉變增長模式和實現現有效率持續增長的基本前提；而現代市場的運作以保護財產權利和平等競爭的法律和司法體系的存在為前提。提供這樣的前提，正是政府應盡的責任。

但在現實經濟改革過程中，我們卻看到大量的負面證據，表明政府在保護財產權利和公平競爭的規則方面，還做得相當不夠。企業創業和創新的活動受到了形形色色的文件和規章制度的管制束縛，很多部門不遵循法治關于程序公正的要求，甚至完全撇開法治的要求，用不為公眾知曉的“內部文件”、具有很大的不確定性的“政策規定”乃至“首長批示”來“規范和管理市場”，乃至以此來謀取私利。除了效力層次很低的法規，還有太多的法律條款阻礙了人們進入生產性的經濟領域，使企業家轉入“灰色”地帶，產生了種種不規則的交易，使腐敗滋蔓開來，大大提高了我國社會經濟生活中的交易成本。與此同時，通過種種手段已經在市場中占據強勢地位的業主則受到了政府的進一步支持，這對其他企業也是極不公平的。

正如法學家指出的：“競爭的第一規則是它必須是平等的競爭。無平等則無競爭。競爭的第二規則是它必須是自由的競爭。無自由則無競爭。競爭的第三規則是利益至上、權利至上的競爭。無權利則無競爭。競爭的第四規則是它必須是公平的競爭。無公平則無競爭。”以平等、自由、權利和公平為基本價值理念的正式制度安排，是競爭性市場機制有效運轉的基礎性條件。減少不利于競爭的障礙，鼓勵市場進入，促進生產要素在行業內和行業之間、地區之間的流動，支持創業和市場競爭過程中的創新活動，都需要進一步在法律和司法體系上保護財產權利和平等競爭。

當然，要做到這一點并不容易。一方面，在不完善的市場制度下憑借權力致富的既得利益者往往力求通過直接干預和操縱市場規則，排除競爭者，來保持和擴大自己的既得利益和特權地位。通過權力尋租，他們力圖阻礙進一步市場化的進程，強調政府加強直接管制和干預，通過弱化競爭來維護自己的強勢地位。在另一方面，因市場競爭規則不公平而受損的弱勢群體，在前一種勢力的蒙蔽和錯誤輿論的誤導下，往往會轉向反對強化市場競爭的一端，要求加強政府的干預和控制，壓制市場競爭，甚至希望回到前蘇聯式命令經濟的老路上去。這兩方面的合力如果成功地弱化了競爭性市場制度的有效性，就必然會干擾通過效率改進實現經濟增長模式轉變的進程。

國務院正在貫徹執行2004年制定的《全面推進依法行政綱要》，這是一個落實黨中央關于完善社會主義市場經濟體制決定的綱領性文件，是一個以建立法治政府為目標的十年政府改革路徑圖。黨政領導對于推進改革必然會遇到的障礙和阻力必須有充分的思想準備，并且下定決心為大眾的利益進行改革攻堅，以堅定的政治意志和高度的政治責任感，按照中共中央和國務院的部署，堅定不移地推進以政府改革為核心的全面制度建設，建立起符合我國憲法原則的法律體系和公正的執法環境。

其次，通過總量手段保持宏觀經濟的穩定。

市場機制的有效運轉，一方面要求各種商品的買賣價格真實地反映供求狀況，另一方面要求價格總水平保持穩定；只有這樣，各種商品的相對價格才能反映它們的相對稀缺程度。然而宏觀經濟學告訴我們，社會總需求大大超過可能的總供給，就會出現“過熱”，社會可支配的資源數量無法支撐過高的增長速度；如社會總需求大大小于可能的總供給，就會出現“過冷”，社會可支配的資源數量沒有得到充分利用。無論“過熱”還是“過冷”，都不利于經濟增長。因此，政府有責任通過財政政策和貨幣政策等宏觀經濟政策手段對社會需求總量進行調控，以保持宏觀經濟的穩定。

但在我國實踐中，習慣于計劃經濟中行政命令手段的官員在從事宏觀經濟管理時，經常混淆宏觀總量概念與微觀結構概念之間的區別，動用項目審批等微觀干預手段來解決宏觀經濟問題。其實，采取微觀干預手段去應對宏觀經濟問題不但成本高昂，而且容易產生尋租環境，孳生腐敗。

第三，建立健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

建立健全覆蓋全部城鄉居民的、多層次的社會保障制度，為穩定發展編織一張能夠吸收社會震蕩的安全網，是政府的一項基本職責。自1993年十四屆三中全會對構建新社會保險制度的基本原則作出規定以來，12年已經過去，但建立這一體系仍然困難重重。不僅社會保障體系覆蓋范圍有限，即使已經覆蓋的領域，也存在資金不足和效率不高的問題。目前全國社會保障基金余額只有區區1623億元，存在著非常嚴重的欠賬，如果不予補足，不但會使新社會保障體系的運轉舉步維艱，弄得不好，還會危及我國的財政安全和經濟安全，更不用說擴大社會保障體系的覆蓋范圍了。由現收現付向社會統籌和個人賬戶相結合的社會保障體系過渡需要解決的一個重要問題，是為我國國有企業的資本積累作出過巨大貢獻，并且已經用“低工資制”形式繳納過社會保障基金的國有企業老職工（包括“老人”和“中人”）提供補償的問題。這一問題，我國經濟學家已經提出了很長時間，但始終沒有根本性的進展。如果不能在這方面取得突破，很多社會問題都難以解決。

十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》規定，“完善企業職工基本養老制度，堅持社會統籌與個人賬戶相結合，逐步做實個人賬戶”；“采取多種方式包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金”。逐步做實個人賬戶，劃轉部分國有資產充實社會保障基金，可以保證社會保障體系的正常運轉；不僅如此，由社保基金來行使所有者權利，還能夠使我國社會主義公有制的主體作用得到加強，使作為公有制主要實現形式的股份制企業的治理結構得以完善。因而，需要盡快促成劃撥部分國有資產充實社會保障基金。

第四，在市場失靈的情況下有選擇地運用政府力量彌補市場的不足。例如：對某些具有外部性的物品（如高污染產品、高社會效益產品）的生產進行調節，執行反壟斷、反不公平競爭立法，等等。

經濟學家通過產品是否具有非競爭性（non-rivalrous，指一個人的消費并不減少它對其他使用者的供應）和非排他性（non-excludability，指使用者不能或難以被排斥在對該物品的消費之外），將產品區分為四類：一是同時具有非競爭性和非排他性的物品，即純公共物品（publicgoods），如國防、基礎教育體系、 基礎研究、生態環境等等，就屬于這種類型，通常需要由政府提供；二是指具有競爭性和排他性的物品，即純私人物品（privategoods），這些物品種類繁多，應由市場來提供；三是排他性比較小，但是使用邊際成本比較高的物品，經濟學家稱之為有“擁擠現象”物品，需要通過使用者付費的原則提供；四是使用邊際成本比較低，但排他性較強的物品，如防疫、防災，通常需要由政府提供。

公共物品概念最主要的公共政策含義是，政府應當在提供這類物品上發揮基礎性作用，否則就會出現供給不足的問題。由于企業提供公共物品的社會利益超過了私人利益，無法從公共物品的提供中獲得足夠的回報，它們提供公共物品的激勵不足以達到社會最優水平。除非政府利用稅收、補貼以及其他形式的干預手段去鼓勵私人投資，否則，公共物品的供應將很少。因此，大多數公共物品不能完全放給企業去處理，而是需要由政府直接提供或補貼生產。

總之，轉變經濟增長模式、走新型工業化道路是一項迫切的任務，同時也是一項極其復雜的任務，只有成功實現這個轉變，中國才能在這個發展變化的世界中真正自立自強。其中，基礎性制度建設是轉變經濟增長模式的關鍵，而政府職能轉變則是關鍵中的關鍵。由于政府改革的實質是政府的自我革命，而自我革命往往是比較困難的，對于在舊體制中有種種權力和利益的人來說就更加困難。但是，我們只能堅定不移地推進政府自身的改革，因為這一任務能否完成，將最終決定市場化改革和經濟增長方式轉變的成敗。