內容提要：目前，政府信息公開已經成為各國建立透明政府的熱點和趨勢。我國當前推行的政務公開是政府信息公開的初級形式。一般的政府信息公開應該定位為政府機關的文件資料和會議活動。我國目前政府信息公開程度較低，偏重于保密；為社會提供信息的方式和渠道過少；程序方面缺乏保障和救濟。正在推行中的政務公開也存在著一些不足之處。針對這種現狀，我國在政府在信息公開方面首先應當在公民本位思想指導下擺正責任位置，之后在公民參與下，從修改現行的保密、檔案法律入手建構系統的政府信息公開制度體系。

關鍵詞： 政府信息、政務公開、公民、制度

作者簡介： 褚松燕，（1973——），女，河南省南陽市人，國家行政學院政治學教研部講師，法學博士。主要從事政治學理論、當代中國政府與政治研究。

二十世紀中葉以來，世界各國特別是發達國家掀起了促進政府透明化的改革浪潮，政府信息公開成為其中的熱點和趨勢。隨著中國成為WTO的成員，政府信息公開問題逐漸引起了社會各方面的注意。本文旨在對我國的政府信息公開現狀、所涉及到的觀念進行分析，并提出制度建構。

一 政府信息公開的概念梳理

(一)政府信息公開的概念

由于學者們的研究角度和目的不同，對政府信息公開的主體、客體等要素的界定范圍各異，“政府信息公開”在我國至今尚未形成一個比較統一的概念。

1.政府信息公開的主體——行政機關

持廣義主體論的學者認為信息公開的主體，應依掌握公共信息的國家機關的范圍來確定，即掌握著公共信息的機構就是信息公開的主體。因此，信息公開的主體就是廣義的政府，即包括立法機關、行政機關、司法機關及其附屬和受其委托行使職權的機關。還有部分學者認為一些企業、事業單位、社會團體也掌握著一定的公共信息，它們對與其利益相關的外部社會成員也應公開其掌握的信息，如校務、醫務、社區公共事務等。所以，信息公開的主體，除國家機關外，還應包括這些社會權力組織、公共團體和國有企業。[1]

本文所確定的政府信息公開主體，僅限于國家機構中的行政機關及其下屬機構，以及經行政機關授權的社會組織，即狹義的政府。因為，一方面，行政機關是最主要的信息生產者、占有者，當前全社會80％的信息資源掌握在行政機關手中［2］，行政機關信息公開的程度，直接關系到整個社會信息資源的開發利用和每個公民、社會組織的切身利益；另一方面，行政機關的自由裁量權遍布社會每一個角落，對社會和公眾影響顯著。同時，行政機關行政法治化程度相對較低，信息公開的實踐也比較落后。因此，行政機關的信息公開是當前最為急迫的改革重點。

2.政府信息公開的客體——政府信息

政府信息是政府機關掌握的為履行職責而產生、收集、整理、儲存、利用和傳播的信息，涵蓋行政程序、會議活動及文件資料等方面。從具體內容看，包括行政法規、行政規章與規范性文件、政府機構職能、人員配置、辦公程序、執法依據等信息。從行政過程看，包括決策前信息、決策過程、決策內容及其執行和反饋的信息。從形式看，不僅包括文字、圖表、音像、計算機文件等資料信息，也包括公開舉行的會議活動。

因此，政府信息公開就是：政府機關依照法定程序以法定形式公開與社會成員利益相關的所有信息，并允許公眾通過查詢、閱覽、復制、摘錄、收聽、觀看、下載等形式充分利用政府所掌握的信息的行為與制度。也就是說，政府信息公開包括行為和制度兩個層面，行為以制度為依據。

（二）與政務公開概念的比較

政務公開是近年來我國出現頻率很高的一個詞。從本質上說，政務公開與政府信息公開的目的是一致的，都是為了增強政府運作的透明度，保證人民群眾參與和監督政府的權利的實現。政務公開的主體從廣義上說，既包括國家機關，也包括掌握有公共權力的社會組織，但在實踐中更多地集中于狹義的政府即行政機關當中。

從具體實踐上看，當前許多部門和地方政府的政務公開主要是政府辦事規則、辦事結果的公開，還沒有擴展到政府掌握的一般性信息的公開，即保密信息之外的所有文件資料和會議的公開。這意味著政府機關是政務公開的決定者，公開什么，如何公開，都由政府機關自己決定，公眾只是政府辦事制度改革的被動受益者。如果政府機關不公開公眾認為應該公開的政府信息，公眾沒有任何渠道知曉和發表意見。從整體上看，當前的政務公開還沒有上升為涵蓋政府運轉的各個環節的整體透明運作的一項專門制度。

從理念上看，如上所述，公民在政務公開中是缺位的，以公民為本位的服務理念尚未得到政府機構的完全認同，這必然使制度從形成到落實都帶有天然的缺陷。因此，從這個角度而言，當前的政務公開只是政府信息公開的初級階段。

二我國政府信息公開的現狀

(一)基本分析

黨的十三大報告提出，“要提高領導機關的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論。”此后，我國政府的行政公開意識逐漸增強，各地行政機關逐步推行了公開辦事制度、辦事手續、執法依據、行政決定等政務公開實踐。例如，2002年1月，國家計委組織舉行了首次鐵路客車票價聽證會，就車票漲價廣泛征求社會的意見；國務院辦公廳自2002年1月起向地方鄉鎮以上所有黨委、政府、人大、政協、法院、檢察院及各民主黨派免費贈送《國務院公報》；上海市政府將政府內部刊物《市政工作》改成《上海市人民政府公報》，以文本和上網的方式免費提供給需要了解政府工作的單位和市民。《廣州市政府信息公開規定》于2003年1月1日起施行，規定政府不能故意隱匿信息。政府上網工程實施3年來，全國政府部門建立的網站已突破1萬個[3]，有力地從技術上推動了政府信息公開。只要登錄政府上網主站點www.gov.cn， 就能找到較大城市政府部門的政策法規、辦事程序等內容。

以上這些實踐，無疑使政府主動公開的信息的數量比過去有所增多，推動了政府運作透明度的提高，公眾也從中得到很多的方便和實惠。但是，總體而言，我國的政府信息公開只是處于起步階段。

1.政府信息偏重保密，公開程度較低。

在美國等擁有相對健全信息公開制度的國家，公開是一般原則，不公開才是例外，除法律規定的涉及國家安全、商業秘密、個人隱私等少數信息外，絕大部分信息都是公開的。在我國，政府掌握的絕大部分信息處于封閉、閑置或半封閉、半閑置狀態。一方面，許多涉及公眾利益的規范性文件不向利益關系人和公眾公開，只被政府部門作為執法的內部規定；另一方面，由于我們對保密文件以外的政府信息是否公開一直沒有一個科學的認識和統一的規定，造成一些非保密文件難以通過正規渠道及時向公眾開放。

2.政府為社會提供信息的方式和渠道過少。

最主要的問題是公眾自由獲取政府信息的經常性機制尚未建立。國外政府信息公開的方式主要有兩類：一是依法主動公開，即行政機關依法對各種行政法規、行政規章等規范性文件，按照法定程序公開。二是依申請公開，即公眾對與自己利益相關的政府信息可以向政府有關機構申請公開和使用。目前我國政府信息公開的方式較為單一，只有政府主動通過公報、新聞媒體、發布會、布告等方式的信息公開，還沒有建立和實行依公民申請而公開信息的機制。公民和社會組織向行政機關咨詢或申請提供信息一般很難得到滿足。

3.公民獲得政府信息的程序方面缺乏保障和救濟。

國外關于政府信息公開的程序性規定較為嚴密，主要有公民申請公開的程序、行政會議公開的程序，同時明確規定公眾在其獲取公共信息的權利受到侵犯時可以通過行政和司法的途徑來獲得救濟。在我國，即便是在有關于政府信息公開零散規定的法律中也鮮有信息公開的程序性規定，同時在公民無法正常獲取信息時也沒有任何救濟手段和途徑，程序上的保障極其匱乏。

（二）當前推行的政務公開也存在明顯不足

1.缺乏協調和原則規范

當前各地都在大力推行政務公開，公開辦事制度、行政程序和行政決定。但是，探索中的政務公開缺乏一定的原則性規定，導致有的地方出現多頭管理的復雜局面，有的地方則又公開過頭。缺乏協調和原則規范造成的顯著弊端就是各地方、各部門的政務公開各自為戰，在做法上形式各異，尺度不一，一個部門或地方積累的經驗也很難為其他部門或地方所利用，加大整個制度建設的成本。

2.內涵缺失，公眾對之反應冷淡。

政務公開的推行使政府在工作作風方面有了很大改觀，政府為公眾提供的信息在量上比過去有所增多，但效果卻并不盡如人意。很多地方和部門的政務公開雖然聲勢很大，卻缺少政府信息公開的內涵，公開的內容全部由政府部門自行決定，公眾沒有選擇權和參與權，真正想了解的一些與自己切身利益相關的信息仍是困難重重。于是，政務公開一方面給公眾帶來的實惠和方便與公眾的期望值有較大差距，另一方面也使公眾很難真正參與到政府管理和監督中去，充分地行使參政議政和監督政府的權利，公民自然對之反應冷淡。

3.政府網上公開信息的作用較弱

政府上網工程的迅速發展為信息快速傳播提供了先進手段，也為加速政府信息公開提供了硬件條件。但目前已暴露出一些問題：有的政府網站角色錯位，承擔了商業網站或專業門戶網站的功能；有些政府網站則在重復媒體的新聞報道。而且，從中央到地方政府的網站不同程度地存在著信息陳舊、動態信息更新不及時等問題。個別政府網站除了主頁上的網址和幾個欄目名稱外，看不到任何實際內容，成為“空頭網站”，其開設目的并非是為社會公眾提供更多的信息服務，而是僅滿足于網上亮相的“形象工程”。政府上網的作用還沒有充分發揮出來。

從總體上說，當前的政務公開對政府機關而言是幾乎沒有任何強制約束力的純“道德”要求，無論從政府角度，還是從公民角度看，政務公開往往成為政府對公眾的施舍和恩賜，政府壟斷信息的觀念仍未根本改變，因此，政務公開尚未使我國的政府信息公開發生質的改變。

三 政府信息公開的觀念定位與轉變

無論是從WTO所要求的透明政府來看，還是從當前的政務公開實踐來看，人們在觀念上還存在著誤區或偏差，而觀念的改變對于具體措施的采取和落實是至關重要的。所以，我國政府信息公開首要涉及的是對政府信息公開的觀念定位。

（一）政府信息的所有權最終歸屬于全體公民。

政府作為由少數人具體運作的社會核心管理機構，從社會中產生，而又自居于社會之上，具有一定的主體地位，在信息的收集、整理、使用等方面具有相當的獨立性，正是這種表層的獨立性使人們往往將政府產生、收集、加工和處理的信息視為政府的所有物，從而在思想和實踐兩個方面將政府信息公開與否的決定權想當然地放在政府手中。從根本上講，政府在行使行政管理權的整個過程中產生和收集的信息以及收集、處理信息的權力，都是以納稅人的支持為成本的，加之政府自近代以來都被認為是人民主權的代理工具，全體公民與政府之間的委托－代理關系決定代理人之行為當為委托人即公眾所知曉，因此，政府信息從根本上具有為全體公民所有的公共屬性，公民也因此當然享有對政府信息的知情權，政府對信息的壟斷不具有合法性。

（二）政府在信息方面的一般職責是公開，對應于公民的知情權；保密是特殊職責，對應于公民受保護的權利。

與委托－代理關系相適應，公民與政府在任何時候都存在著一種互相對應的權利－責任關系，而在這種關系背后起作用的便是公民的利益需求。從一定意義上講，正是人們的利益需求創造了政府，政府的存在價值就在于滿足社會成員的需求。而政府滿足社會成員需要的措施、過程、方式等都應當為成員們所了解。換句話說，公民的權利產生政府賴以行使的權力，而不是相反；公民的權利是目的，政府權力是手段。公民委托政府行使權力以滿足自己的利益需求，因此，公民對直接影響其切身利益的決策和管理應當知曉自然是題中之意，與政府的相關職責相對應的就是公民的知情權，因此，信息公開不是政府對公眾的施舍與恩賜，而是政府應承擔的法定責任與義務。政府信息的保密應當遵循的宗旨是有利于公共利益，主要針對的是可能有損社會成員即公民利益的敵對方或其它行為，這種職責是與公民得到保護的權利相對應的。但是，由于受既有歷史和傳統理念的慣性影響，保密一直在政府信息處理中占據首要地位，成為政府信息處理的一般原則，公開反而成了特殊原則，造成政府職責錯位。這種情況隨著改革開放的深入有所好轉，但是，政府職責與公民權利的正確對應關系的確立還需要政府和公民的共同努力。

（三）公民與政府之間的監督與被監督關系得以落實的基礎在于政府的透明運作。

人民依照憲法參政、議政和監督政府的權利必須在充分了解和通曉政府運作過程中每個環節信息的前提下才能真正得以充分實現。沒有它，人民不可能真正有效地管理國家；沒有它，公民對政府的監督寸步難行，權力異化、貪污腐敗就會肆意滋生。因此，公民對政府的監督及其有效性依賴于政府信息的公開程度，而政府信息的公開程度同時也反映著政府接受公民監督的主動性程度，進而反映著社會的民主程度。換句話說，政府信息公開程度與政府接受公民監督的主動性成正比例關系，政府信息公開也是遏制腐敗等權力異化現象的必由之路。

（四）政府信息是促進社會、經濟發展的寶貴資源。

資源最重要的特征是可利用性。在整個社會信息資源中占絕對比重的政府信息中蘊含著無法估量的價值，對公眾而言，政府掌握的信息中有許多與自己切身利益緊密相關的事項，是人們在考察、評價社會整體情況的基礎上明確自身定位并從事政治、經濟、文化等活動必不可少的資源；對國家和社會而言，充分利用信息資源，可以創造更多的物質和精神財富，加速經濟發展和社會進步。因此，政府信息公開實際上就是政府信息的資源化應用，無論對社會、經濟的發展來說，還是對政府的改革、創新來說，都具有相當的促進作用。

四 建構系統的政府信息公開制度體系

觀念的變革和定位最終要落實為相應的制度體系。我國已有一些關于政府信息公開的規定，散見于少數法律、法規、規章和政策條文中，尚未形成一個系統的制度體系。從這個意義上說，我國的政府信息公開制度首先是一個構建的問題。在構建的過程中，將不可避免地出現各方面利益之間的博弈和平衡，并最終形成反映利益平衡的政府信息公開制度體系。在法治社會，這一制度體系必然反映為由多部法律、法規相互銜接配合、共同構成的法律體系。本人認為，我國的政府信息公開制度建構是一個漸進的過程。

(一)對現有相關法律法規進行必要的修訂和完善，做好基礎性工作。

構建政府信息公開制度的可行性策略首先是對包括保密法和檔案法在內的法律進行修訂。由于政府信息公開涉及既得利益者、不同利益群體之間的艱難博弈，從現有法律制度的局部修訂入手，一方面可以將矛盾控制在一定范圍內，另一方面，對政府信息公開的全面實行也是一個過渡。

我國現行保密法制定于20世紀80年代，與敵我矛盾、階級斗爭的歷史背景和傳統理念密切相關。而今，市場經濟正在建立，改革開放和與國際接軌、經濟全球化的觀念已深入人心，保密法在定密、解密、泄密處罰、救濟機制等一些重要制度的設置上已遠遠落后于實際發展的需要，我們需要對保密信息的范圍重新界定，科學區分國家秘密與非國家秘密，為不同種類的秘密信息設定適當的密級，同時使降密、解密工作經常化、法定化。既保障公民了解政府信息，又避免國家機密、個人隱私等信息的不適當公開所造成的不應有的損失，從而推動政府信息公開進程。

在我國，檔案文件由《檔案法》調整，非檔案文件則尚無任何法律調整。關于政府的檔案文件的公開，現行《檔案法》中的某些條款實際上限制了檔案類政府信息的開放，如第19條規定，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制定”。也就是說，檔案法即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開放的。但是，是否檔案文件根本不能成為劃定信息能否公開的標準。

因此，政府信息公開要邁出的首要一步就在于對保密法和檔案法進行修訂，明確保密信息與開放信息的界限，否則，政府信息公開的范圍將受到很大限制。

（二）將政府信息公開作為貫穿當前各種行政程序的一項重要原則。

在行政程序各環節、各制度中貫穿政府信息公開的原則和精神，是加強依法行政和鼓勵公民參與的重要途徑。

改革開放后，我國重實體輕程序的法律傳統開始轉變，程序正義也逐漸被接受。正在醞釀中的《行政程序法》將對政府信息公開起到推動作用，而這一法律的缺位則反映出公眾對行政過程（包括決策過程和執行過程）的陌生。例如，聽證作為現代行政程序的核心制度，其價值在于體現公民的主體性和參與的平等性，從而提高行政透明度，但目前，聽證在我國的適用范圍非常狹窄，僅限于《行政處罰法》規定的責令停產、停業等行政處罰聽證，《價格法》規定的價格聽證，以及《立法法》所規定的制定行政法規時可以采取聽證會形式聽取有關組織和公眾的意見。由于程序正義還沒有被普遍接受，已舉行的聽證會都不同程度地存在著走形式的問題。所以，將信息公開作為整個行政過程的一個重要原則在實踐中予以落實，是當前的可行策略。

（三）制定專門的政府信息公開法典。

從一些發達國家信息公開的演進歷史過程及趨勢看，政府信息公開制度構建的標志最終都表現為專門的政府信息公開法律，即便是在以保守聞名的英國，從其政府信息公開立法進程也可以看出這一軌跡。在20世紀80年代，英國的信息公開制度模式傾向于分散式立法，在《地方政府法》、《數據保護法案》、《個人資料獲得法案》、《環境和安全信息法案》等單行法律中都有信息公開的零散規定。但是進入90年代之后，制定獨立的《信息公開法》的呼聲日漸高漲，英國政府的阻撓和抵制并未能阻擋這一趨勢，英國政府在社會輿論壓力下不得不出臺了《開放政府》、《你的知情權》兩部白皮書，并于2000年11月通過了《信息公開法》。

因此，有機地整合我們現有的零散規定，同時借鑒西方一些先進國家在此方面的理念、原則、技術及其他經驗，制定一部適合我國國情的政府信息公開專門法律，將使政府信息公開不僅作為一種制度，更作為一種理念，滲透到政府運作中，為政府的透明化和公民權利的落實打下基礎。

總之，政府信息公開已經成為當下塑造新型政府管理模式的必由之路。政府只有在轉變觀念的基礎上與公民權力的行使形成推動性的合力，政府的透明高效運作才可能實現。