[內(nèi)容摘要]：中國(guó)內(nèi)地與港澳更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排(CEPA)是內(nèi)地與港澳實(shí)現(xiàn)全面區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的政府間制度安排。CEPA 具有自由貿(mào)易協(xié)議性質(zhì)，受?chē)?guó)際經(jīng)濟(jì)法規(guī)制約，它的精髓在于把兩地的經(jīng)濟(jì)合作與交流提升到制度化建設(shè)的層面。文章分析了CEPA內(nèi)在要求是政府管理方式走向國(guó)際化和政府管理職能分化，并提創(chuàng)新政府管理方式的路徑。

[關(guān) 鍵 詞]：CEPA 管理方式 政府

一、CEPA的性質(zhì)分析

港澳與內(nèi)地緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排(CEPA)，其主要內(nèi)容是逐步減少或取消雙方之間實(shí)質(zhì)上所有貨物貿(mào)易的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘；逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化，減少或取消雙方之間實(shí)質(zhì)上所有歧視性措施；促進(jìn)貿(mào)易投資便利化。它的基本原則包括遵循"一國(guó)兩制"的方針；符合世界貿(mào)易組織的規(guī)則；順應(yīng)雙方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的需要，促進(jìn)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展；實(shí)現(xiàn)互惠互利、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同繁榮；先易后難，逐步推進(jìn)共五個(gè)方面。

從涉及的內(nèi)容和遵循的基本原則看， CEPA具有國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議和自由貿(mào)易協(xié)議性質(zhì)，是中國(guó)內(nèi)地與港澳第一個(gè)區(qū)域一體化制度安排。① 一方面，CEPA是在嚴(yán)格遵守WTO規(guī)則和我國(guó)加入世貿(mào)承諾的基礎(chǔ)上制定的。內(nèi)地與港澳雖然同屬一個(gè)國(guó)家，但都是相互獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)，是WTO中平等的成員。內(nèi)地與港澳《更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排》協(xié)議，是相互獨(dú)立關(guān)稅區(qū)之間，兩個(gè)WTO獨(dú)立成員間簽署的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議，具有國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)議性質(zhì)，受?chē)?guó)際經(jīng)濟(jì)法制約。另一方面，CEPA中國(guó)內(nèi)地與港澳實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化制度安排。根據(jù)CEPA的內(nèi)容，它帶有明顯的自由貿(mào)易區(qū)特征。目前世界上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作多采取自由貿(mào)易區(qū)形式，自由貿(mào)易區(qū)的基本要求是在貿(mào)易區(qū)內(nèi)，各參加方要在一定程度上消除彼此間的貿(mào)易壁壘，對(duì)區(qū)外實(shí)行各自的貿(mào)易壁壘。由此看來(lái)，CEPA的內(nèi)容在一定程度上達(dá)到了自由貿(mào)易區(qū)的要求。CEPA是中國(guó)內(nèi)地與香港實(shí)現(xiàn)全面區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的政府間制度安排，與過(guò)去兩地經(jīng)濟(jì)合作有本質(zhì)的區(qū)別。

從CEPA性質(zhì)分析不難看出，CEPA精髓在于把內(nèi)地與港澳的經(jīng)濟(jì)合作與交流提升到制度化建設(shè)的層面。它的鑒定和實(shí)施將減少和消除內(nèi)地和港澳投資貿(mào)易方面的制度性障礙，為內(nèi)地與港澳企業(yè)的發(fā)展提供更大的機(jī)遇和空間，提高經(jīng)貿(mào)合作的層次和水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)融合，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

二、CEPA對(duì)政府管理的內(nèi)在要求

實(shí)現(xiàn)內(nèi)地與港澳的經(jīng)濟(jì)合作與交流提升到制度化建設(shè)的層面，轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新政府管理方式是一個(gè)重要方面。CEPA的對(duì)政府管理來(lái)說(shuō)是一個(gè)新的課題，必然對(duì)政府管理體制帶來(lái)許多挑戰(zhàn)，只有實(shí)行政府角色轉(zhuǎn)變，樹(shù)立新的管理理念，創(chuàng)新管理方式，才能順利推進(jìn)和實(shí)施CEPA的各項(xiàng)協(xié)議和安排。

1、CEPA要求政府管理方式走向國(guó)際化。

改革開(kāi)放20多年以來(lái)，政府管理職能和管理方式隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立健全得到了很大的改善，但相對(duì)CEPA的要求來(lái)說(shuō)，還有很多不完善的地方，全面啟動(dòng)CEPA還存在許許多多的挑戰(zhàn)。最近在《南方都市報(bào)》一份粵留學(xué)回國(guó)青年"海歸"調(diào)查報(bào)告就明顯地突現(xiàn)出了這方面的不足。在"您對(duì)某些政府部門(mén)不太滿(mǎn)意的主要原因"這一問(wèn)題調(diào)查統(tǒng)計(jì)中，有46.9%的被訪(fǎng)者選擇"辦事效率低下"，26.2%的人選擇"腐敗現(xiàn)象"，15.8%的人選擇"官僚作風(fēng)"，7.6%的人選擇"門(mén)難進(jìn)、臉難看、話(huà)難聽(tīng)、事難辦"，3.5%的人選擇了其他。② 可見(jiàn)，部分地區(qū)、個(gè)別部門(mén)繁瑣、復(fù)雜的行政管理方式，緩慢的辦事效率，不但使留學(xué)回國(guó)青年錯(cuò)失很多商機(jī)，也打擊了他們創(chuàng)業(yè)的積極性。這也反映了我國(guó)當(dāng)前政府管理方式與發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家相比，還存在一定差距。多少年來(lái)，政府習(xí)慣了通過(guò)行政審批進(jìn)行管理活動(dòng)，審批經(jīng)濟(jì)降低了經(jīng)濟(jì)活力，扼殺了創(chuàng)新，滋生了腐敗和不正之風(fēng)，破壞了資源優(yōu)化配置，造成政府管理低效率，高成本。這種在繁瑣、復(fù)雜的傳統(tǒng)政府管理方式明顯不適應(yīng)CEPA的要求。CEPA要求我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)管理與國(guó)際經(jīng)貿(mào)慣例接軌。在這種情況下，突出問(wèn)題是我們的經(jīng)濟(jì)管理體制如何與國(guó)際規(guī)則和區(qū)域性規(guī)則的要求相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。這對(duì)多年習(xí)慣性靠政府計(jì)劃與優(yōu)惠政策管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的做法提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，適應(yīng)CEPA，必須把政府管理職能集中到宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，建立與國(guó)際接軌的新型政府管理方式。

2、CEPA要求政府管理管理職能分化。

一個(gè)健全的社會(huì)由政府、企業(yè)和第三部門(mén)組成。CEPA無(wú)疑需要一個(gè)健全的社會(huì)體系，才能為其提供一個(gè)充分發(fā)揮效用的平臺(tái)。因此，適應(yīng)CEPA，轉(zhuǎn)變政府管理方式，必須把傳統(tǒng)的全能政府的大量職能進(jìn)行分化，把大部分職能轉(zhuǎn)向企業(yè)為主體的市場(chǎng)和廣大非營(yíng)利組織組成第三部門(mén)，從而處理好政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì)的關(guān)系，實(shí)行各司其職，各盡其責(zé)。從這種意義上看，轉(zhuǎn)變政府管理方式存在市場(chǎng)和第三部門(mén)兩個(gè)向度。

一是實(shí)行"政企分開(kāi)"，把大部分經(jīng)濟(jì)管理職能交給市場(chǎng)。當(dāng)前，政府經(jīng)濟(jì)職能定位失準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)過(guò)多，是政企分開(kāi)的難點(diǎn)所在：其一，政府的權(quán)力越位，把許多不該管的、管不了也管不好的企業(yè)事務(wù)攬?jiān)谑掷铮k代替，表現(xiàn)在對(duì)企業(yè)的投資決策、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、人事安排等方面本該由企業(yè)自主決策的事情，卻由政府行政主管部門(mén)進(jìn)行直接干預(yù)。其二，政府的權(quán)力錯(cuò)位，應(yīng)該管的不去管，或未認(rèn)真進(jìn)一步理順政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。其三，政府權(quán)力曲位，既當(dāng)"裁判員"，又當(dāng)"運(yùn)動(dòng)員"。政府機(jī)關(guān)直接辦了不少經(jīng)濟(jì)實(shí)體，憑行政壟斷權(quán)力為自身工作人員謀私利，目前經(jīng)過(guò)整頓清理已基本脫鉤，但有不少地方政府辦的事業(yè)單位并未真正脫鉤。③ 因此，適應(yīng)CEPA，尋求政府職能的準(zhǔn)確定位，解決"政企分開(kāi)"癥結(jié)，不能還停留在上世紀(jì)八、九十年代那種政府不再直接管理企業(yè)，不干預(yù)企業(yè)等簡(jiǎn)單的概念上，而是要從建立現(xiàn)代企業(yè)制度的本質(zhì)出發(fā)，按照溫家寶總理最近所強(qiáng)調(diào)的"加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新"的角度來(lái)理解。進(jìn)一步理順政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要加快推進(jìn)行政審批制度改革，大幅度減少行政審批事項(xiàng)。特別要深化投資體制改革，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位。

二是實(shí)行"政非分開(kāi)"，把大部分社會(huì)職能交給第三部門(mén)。我國(guó)現(xiàn)有的非營(yíng)利組織，除了少量由社會(huì)成員自發(fā)組織起來(lái)的，其他大部分都是由政府機(jī)構(gòu)改革或原有國(guó)有企業(yè)某些職能部門(mén)轉(zhuǎn)化而來(lái)的產(chǎn)物，我國(guó)第三部門(mén)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。政府職能和管理方式的轉(zhuǎn)變意味著政府要向社會(huì)分化職能，即將原來(lái)由政府承擔(dān)的大量社會(huì)事務(wù)，交由介乎政府與企業(yè)之間的中間部門(mén)--第三部門(mén)中的廣大非營(yíng)利組織來(lái)承擔(dān)。CEPA要求我國(guó)的非營(yíng)利組織在維護(hù)市場(chǎng)秩序、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、提供社會(huì)公益服務(wù)等方面發(fā)揮"社會(huì)穩(wěn)定器"的作用，在參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作中發(fā)揮重要作用，并逐步壯大發(fā)展，成為推動(dòng)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技和社會(huì)發(fā)展的重要組織資源。非營(yíng)利組織中集聚了大量的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和經(jīng)營(yíng)管理人才，他們是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際交往中最活躍和最能干的一部分，能否團(tuán)結(jié)和調(diào)動(dòng)他們的積極性，管理和使用好這部分人才，是我國(guó)成功地向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)WTO和CEPA挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新政府管理方式重要一環(huán)。④ CEPA從根本上要求政府與非營(yíng)利性組織實(shí)行職能權(quán)限分開(kāi)，明確各自的職責(zé)權(quán)限，使非營(yíng)利組織獨(dú)立自主地根據(jù)自身的宗旨和區(qū)域的實(shí)際從事活動(dòng)，讓非營(yíng)利組織成為政府的合作伙伴，而不是附屬機(jī)構(gòu)。

三、應(yīng)對(duì)CEPA，創(chuàng)新政府管理方式的路徑

CEPA所要求的政府管理方式走向國(guó)際化和政府管理職能分化，可以通過(guò)重塑政府，創(chuàng)新政府管理方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體可以細(xì)化為以下三條行之有效的路徑：

1、打造有限政府，實(shí)現(xiàn)政府管理行業(yè)化。

由于受傳統(tǒng)權(quán)力觀念支配的影響，許多政府人員認(rèn)為政府權(quán)力具有無(wú)限性和不受制約性，甚至認(rèn)為政府在行使公共利益職權(quán)時(shí)，享有無(wú)所不能的特權(quán)，儼然把政府看成"全能政府"。"全能政府"表現(xiàn)為無(wú)所不管，無(wú)所不包，負(fù)無(wú)限責(zé)任，但政府的能力有限性，決定了管理一切，包攬一切，，勢(shì)必造成政府管理的缺位、越位和曲位現(xiàn)象。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限政府，進(jìn)行有限管理，是應(yīng)對(duì)CEPA，創(chuàng)新政府管理方式的一個(gè)重要途徑。實(shí)現(xiàn)全能政府模式向有限政府模式就是要轉(zhuǎn)變政府職能，縮小管理的領(lǐng)域和范圍，實(shí)行有限管理，承擔(dān)起有限責(zé)任，使政府把精力集中在該管、能管的公共事物上，克服管理的越位、缺位和曲位現(xiàn)象。當(dāng)前，我國(guó)的政府管理還未完全實(shí)行行業(yè)管理，從中央各部到地方政府還存在大量直屬企業(yè)和中介服務(wù)企業(yè)，由政府行政部門(mén)直接管理。這是造成政企不分、全能政府管理的一個(gè)重要原因。因此，由部門(mén)管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變建立有限政府管理方式的關(guān)鍵所在。通過(guò)政府管理行業(yè)化，使的主要職能從事宏觀的調(diào)研、預(yù)測(cè)、制定規(guī)則、政策協(xié)調(diào)、人才培訓(xùn)、環(huán)境治理，讓政府主要扮演公共管理和公共服務(wù)的角色；幫助企業(yè)創(chuàng)立品牌、通過(guò)認(rèn)證、獲得信息、維護(hù)權(quán)益。從而真正提高行政效率和服務(wù)水平。

2、打造法治政府，實(shí)現(xiàn)政府管理程序化。

CEPA的一項(xiàng)基本原則就是要符合WTO的具體要求， WTO的非歧視貿(mào)易原則、自由貿(mào)易原則、透明原則、公平原則同樣適用CEPA。因此，遵守WTO司法審查程序，要求政府要比過(guò)去更嚴(yán)格地依法行政，即要打造法治政府，實(shí)現(xiàn)政府管理程序化。現(xiàn)在的關(guān)鍵是各部門(mén)都要把《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》、《內(nèi)地與澳門(mén)關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》吃透，及時(shí)改革不合CEPA和WTO規(guī)則的法律、規(guī)章和審批制度，充分尊重企業(yè)和個(gè)人的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，實(shí)行"陽(yáng)光行政"。當(dāng)前要做三個(gè)方面的工作：一是完善適應(yīng)CEPA要求的法律法規(guī)。可以通過(guò)"立、該、廢"來(lái)完成。 "立"就要制定一些CEPA所要求的法律法規(guī)；"改"就要對(duì)現(xiàn)行法律中不符合CEPA的部分進(jìn)行修改；"廢"就要廢除與CEPA相抵觸的法律法規(guī)，其中就包括政府部門(mén)不該擁有的過(guò)多的權(quán)力。⑤ 二是實(shí)施政府新聞發(fā)言人制度，建設(shè)透明政府。CEPA要求政府行為透明，行政法規(guī)公開(kāi)，程序合法。信息公開(kāi)體現(xiàn)在《世界貿(mào)易組織協(xié)定》29個(gè)獨(dú)立法律文件中，公民對(duì)政府信息享有知情權(quán)，不能以"內(nèi)部情報(bào)"之名屏蔽公民的知曉權(quán)。因此，建立信息公開(kāi)制度、說(shuō)明理由制度、咨詢(xún)制度、聽(tīng)證制度、查詢(xún)制度、行政決定公開(kāi)制度，可以把政府管理從過(guò)去的封閉神秘、暗箱操作轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范透明、政務(wù)公開(kāi)。三是加快推進(jìn)電子政務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府管理信息化。推行政務(wù)公開(kāi)，有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)改進(jìn)政府的組織和管理，及時(shí)把政府決策、服務(wù)程序、辦事方法向社會(huì)公布，為人民群眾提供公開(kāi)、透明、高效的公共服務(wù)。

3、打造誠(chéng)信政府，實(shí)現(xiàn)政府管理倫理化。

CEPA對(duì)政府信用行為提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。如何有效地規(guī)范政府行為，提高政府信用，是創(chuàng)新政府管理方式的重要內(nèi)容之一。因?yàn)檎\(chéng)信是一種比物質(zhì)資源、人力資源更為重要和寶貴的社會(huì)資源，是社會(huì)的"阿基米德點(diǎn)"。⑥ 由此看來(lái)，打造信用政府，實(shí)現(xiàn)政府管理倫理化，是應(yīng)對(duì)CEPA，創(chuàng)新政府管理方式的又一條重要路徑。由于政府信用的基礎(chǔ)在很大程度上是基于政府成員的誠(chéng)信道德理念來(lái)維護(hù)，也就是要在政府成員中樹(shù)立守信的意識(shí)和公眾形象，樹(shù)立信用是一種財(cái)富的守信共識(shí)和理念，因此，倡導(dǎo)信用倫理道德，是打造信用政府的關(guān)鍵所在。而信用道德需要信用文化的內(nèi)在支撐，換言之，只有建立政府信用文化，政府信用才具有廣泛的認(rèn)同基礎(chǔ)。建立政府信用文化可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是開(kāi)展誠(chéng)實(shí)守信的道德教育，把信用觀念、信用意識(shí)和信用道德的宣傳與教育貫穿到公共政策的制定、執(zhí)行的全過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)政府官員的信用意識(shí)從理性的自覺(jué)到情感自愿的升華。二是加大投入，大力發(fā)展政府人員信用方面的理論研究和培訓(xùn)，嚴(yán)格公務(wù)員的考試制度，完善領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗的選舉制度，規(guī)范職業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)行政道德建設(shè)，使誠(chéng)信成為公職人員的最基本的義務(wù)和行政觀念。通過(guò)這種方式強(qiáng)化政府成員的信用觀念和意識(shí)。三是培育行政人員的契約精神。英國(guó)史學(xué)家梅因指出："所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此為止，是一個(gè)從身份到契約的運(yùn)動(dòng)"。⑦ 政府應(yīng)重塑行政人員的信用價(jià)值觀，強(qiáng)化其契約信用意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，只有把行政行為建立在"契約"，而不是"身份"的基礎(chǔ)上，才會(huì)產(chǎn)生一種人民與政府真實(shí)的信任關(guān)系。總之，構(gòu)筑政府信用文化，就是要建立一種以道德與契約為基礎(chǔ)的"信用至上"的信用文化，營(yíng)造信用政府的文化氛圍，促使政府轉(zhuǎn)變過(guò)去那種以剝奪公民正當(dāng)權(quán)利，強(qiáng)制推行政府意愿，言出不行的管理方式，建立注重政府信用，尊重公民的意愿隱私、言出必行的管理方式。

參考文獻(xiàn)：

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② 南方都市報(bào)，粵留學(xué)回國(guó)青年調(diào)查 "海歸"最不滿(mǎn)政府辦事效率， 2003-12-23）

③ 陳伯庚：政企分開(kāi)的難點(diǎn)剖析.學(xué)術(shù)月刊[J].2001，（10）

④ 新華網(wǎng)：黨管人才：適應(yīng)時(shí)代的要求：http://www.sh.xinhuanet.com

⑤ 楊立勛：CEPA對(duì)政府結(jié)構(gòu)功能的挑戰(zhàn)及其對(duì)策建議. 特區(qū)經(jīng)濟(jì)[J]. 2003，（9）

⑥ [美]托馬斯·唐納森等著：有約束力的關(guān)系[M]. 上海社會(huì)科學(xué)院出版社2001年版，P69

⑦ 梅因著：古代法[M]. 商務(wù)印書(shū)館 1959 年版，P 97