摘要：為在申請世界銀行貸款時要適應(yīng)貸款方的要求，滿足貸款方的條件，使立項時間更短，資金使用效率更高以及使我國的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》和《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》修訂后與世界銀行非自愿移民單獨條款OP4.12更趨一致，將我國《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》和《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》與世界銀行非自愿移民政策進行比較分析。

關(guān)鍵詞：世界銀行 移民政策 中國 水庫移民

世界銀行為其支助的建設(shè)項目制訂的業(yè)務(wù)政策——非自愿移民系單獨條款，編號OP4.12（以下簡稱“4.12條款”）與我國《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《移民條例》）和《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（以下簡稱《設(shè)計規(guī)范》），總體框架基本相同，少量條款有差異。隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷推進和完善，特別是20世紀80年代以來我國對外開放的步伐不斷加快，引進了發(fā)達國家先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，我國的《移民條例》和《設(shè)計規(guī)范》經(jīng)過充分醞釀，正在修訂，可望在近期頒布實施。新的《移民條例》和《設(shè)計規(guī)范》將更接近世界金融組織（包括世界銀行）制訂的政策和準(zhǔn)則。本文就現(xiàn)行的《移民條例》和《設(shè)計規(guī)范》與“4.12條款”進行對比分析。

一、政策目標(biāo)

“4.12條款”對非自愿移民的政策目標(biāo)歸納為：①探討一切可行的項目設(shè)計方案，以盡可能避免或減少非自愿移民；②如果移民不可避免，移民活動應(yīng)作為可持續(xù)發(fā)展方案來構(gòu)思和執(zhí)行。應(yīng)提供充分的資金，使移民能夠分享項目的效益。應(yīng)與移民進行認真的協(xié)商，使他們有機會參與移民安置方案的規(guī)劃和實施；③應(yīng)幫助移民努力提高生計和生活水平，至少使其真正恢復(fù)到搬遷前或項目開始前的較高水平。

我國《設(shè)計規(guī)范》總則第1.0.3條至1.0.5條明確規(guī)定，①節(jié)約土地是我國的基本國策。水電工程的建設(shè)，應(yīng)根據(jù)我國人多地少這一實際情況，盡量考慮少淹沒土地，少遷移人口；②移民安置規(guī)劃是水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計的核心，應(yīng)遵循“沒有移民安置規(guī)劃的，不得審批工程設(shè)計文件、辦理征地手續(xù)，不得施工”的要求，認真制定切實可行的規(guī)劃方案，并與樞紐建筑物設(shè)計文件同時報主管部門審批；③水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計應(yīng)根據(jù)國家的有關(guān)政策和法規(guī)，貫徹開發(fā)性移民方針，堅持國家扶持、政策優(yōu)惠、各方支援、自力更生的原則，正確處理國家、集體、個人之間的關(guān)系。通過前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持的辦法，妥善安置移民的生產(chǎn)、生活，逐步使移民的生活達到或者超過原有生活水平。修訂后的《移民條例》和《設(shè)計規(guī)范》對此規(guī)定的更具體、更明確。

政策目標(biāo)從總體上講，“4.12條款”與我國《移民條例》、《設(shè)計規(guī)范》是一致的，但我國的移民政策與“4.12條款”在移民后期扶持上有所區(qū)別。我國移民政策規(guī)定，為了使移民抗風(fēng)險能力更強，生活進一步提高。規(guī)定從發(fā)電收入中提取后期扶持基金，提取比例因不同省份或不同水庫而有所差異。例如，湖南省規(guī)定，從1998年開始，每發(fā)一度電提取2分錢的后期扶持基金。其他省每度電提取5厘錢，發(fā)電收入少的水庫人均按250～400元的標(biāo)準(zhǔn)提取后期扶持基金，提取的時間，從發(fā)電之日開始共提取十年。

二、項目涉及的影響

治理水患和開發(fā)水電，不可避免地要產(chǎn)生非自愿移民。“4.12條款”對于因工程建設(shè)強制性地征用土地，導(dǎo)致非自愿移民搬遷或喪失住所，失去資產(chǎn)或獲取資產(chǎn)的渠道，喪失收入來源或謀生手段等影響作了詳細的說明。筆者歸納為兩點：①賴以生活的房屋及財產(chǎn)；②賴以生存的生產(chǎn)資料。對此，在我國《設(shè)計規(guī)范》中指的是淹沒影響及永久占地的處理范圍和實物指標(biāo)。

我國《設(shè)計規(guī)范》對淹沒影響及永久占地的處理范圍和標(biāo)準(zhǔn)做了詳細的規(guī)定，處理范圍，包括淹沒區(qū)及因水庫蓄水而引起的浸沒、坍岸、滑坡和其他受其影響的地區(qū)。處理標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)淹沒對象的重要性、水庫調(diào)節(jié)性能及運用方式，在安全、經(jīng)濟和考慮其原有防洪標(biāo)準(zhǔn)的原則下，因地制宜地在洪水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)選擇。

對于淹沒影響及永久占地內(nèi)的實物指標(biāo)如何確定，我國《設(shè)計規(guī)范》明確規(guī)定，調(diào)查前規(guī)劃設(shè)計單位必須編寫調(diào)查大綱，經(jīng)審批后再進行實物調(diào)查，調(diào)查結(jié)果要經(jīng)過受影響的個人和當(dāng)?shù)卮褰M簽字認可，最終形成《實物指標(biāo)調(diào)查報告》，此報告是進行移民安置規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)。 三、要求采取的措施

“4.12條款”規(guī)定，由于工程建設(shè)不可避免地產(chǎn)生非自愿移民時，①必須要編制一份移民安置規(guī)劃或移民安置政策框架，包括明確移民的權(quán)利、按全部重置價，獲得迅速有效的補償，以抵消由項目造成的直接財產(chǎn)損失、在搬遷期間獲得幫助。在搬遷后的過渡期內(nèi)獲得幫助、提供就業(yè)培訓(xùn)幫助；②編制一份世界銀行認可的程序框架，說明移民參與過程，包括制訂并實施項目的具體組成部分、確定符合移民資格的標(biāo)準(zhǔn)、明確相應(yīng)措施，幫助移民努力改善其生活，或者至少恢復(fù)到以前的水平（按實際價值計算），同時要確保移民搬遷后的可持續(xù)發(fā)展、解決與移民有關(guān)的潛在沖突；③特別關(guān)注移民中弱勢群體的需要，尤其是那些處于貧困線以下的人、沒有土地的人、老年人、婦女、兒童、土著人群、少數(shù)民族，或是可能不會受到國家土地補償法規(guī)保護的人；④對于依附于土地的土著人群，制定移民規(guī)劃時要充分考慮其文化和生活習(xí)俗；⑤對移民的補償要在搬遷前予以到位；⑥對于以土地為生的移民，條件允許，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮依靠土地安置的策略等。

世界銀行對上述的要求，對應(yīng)于我國的移民政策，就是要做好移民安置規(guī)劃。我國《移民條例》非常重視對移民安置規(guī)劃的編制工作。第十條明確指出：“水利水電工程建設(shè)單位，應(yīng)當(dāng)在工程建設(shè)的前期工作階段，會同當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)安置地的自然、經(jīng)濟等條件，按照經(jīng)濟合理的原則編制移民安置規(guī)劃。移民安置規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與設(shè)計任務(wù)書和初步設(shè)計文件同時報主管部門審批。沒有移民安置規(guī)劃的，不得審批工程設(shè)計文件、辦理征地手續(xù)，不得施工”。我國《設(shè)計規(guī)范》對于編制移民安置規(guī)劃提出了具體要求，包括一般規(guī)定、農(nóng)村移民安置規(guī)劃、城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃、專業(yè)項目復(fù)建規(guī)劃、水域開發(fā)利用規(guī)劃、補償投資計劃等等。

關(guān)于對移民需要采取的措施（或者叫移民安置規(guī)劃），“4.12條款”和我國《移民條例》和《設(shè)計規(guī)范》都做了詳細說明，從內(nèi)容和條款上絕大部分是一致的。所不同的是，我國《設(shè)計規(guī)范》第10.0.3條第二款規(guī)定“房屋及附屬建筑物補償費，按照調(diào)查的建筑面積、結(jié)構(gòu)類型和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，扣除可利用的舊料后的重建價格計算”。這與“4.12條款”對于由于項目實施而帶來的直接財產(chǎn)損失要“按全部重置價，獲得迅速有效的補償”不一致，簡言之，就是移民房屋補償是否考慮“利舊”的問題。

筆者認為，“4.12條款”“按全部重置價，獲得迅速有效的補償”對于移民利益考慮得更加詳細，應(yīng)當(dāng)遵循。所幸的是，我國正在修訂的《設(shè)計規(guī)范》和《移民條例》已經(jīng)取消“利舊”，移民財產(chǎn)補償按重置價計算，與“4.12條款”完全一致。

關(guān)于搬遷前應(yīng)當(dāng)首先獲得補償問題，我國沒有明確規(guī)定，但是，移民不提前搬遷，工程就無法進行，所以事實上，項目實施時是這樣做的。

對于移民搬遷后恢復(fù)期間給予幫助問題，我國現(xiàn)在修改的《設(shè)計規(guī)范》已經(jīng)考慮了這一事實，實際上，近幾年實施的水電項目，如江埡水利項目已經(jīng)開始對移民搬遷后的恢復(fù)期給予前期生活補助。

對農(nóng)村移民實行以土為地為主的安置方式，是我國在總結(jié)過去多年移民安置經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上成功的方法，應(yīng)當(dāng)堅持和推廣。

對于少數(shù)民族，我國《設(shè)計規(guī)范》第5.2.3條指出，“對少數(shù)民族地區(qū)的安置，應(yīng)當(dāng)照顧其生產(chǎn)、生活和風(fēng)俗習(xí)慣”。修改后的《設(shè)計規(guī)范》還增加了“應(yīng)考慮移民中不同群體的意愿和需求”。這些足以說明我國對少數(shù)民族移民的關(guān)心和關(guān)注。

四、非自愿移民有權(quán)獲得補償?shù)馁Y格

“4.12條款”指出：①一旦確定項目有必要進行非自愿移民，政府必須進行人口普查，確認將受到項目影響的人員、決定哪些人員有資格接收幫助，并防止無此資格的人員涌入。政府還需按照世界銀行的要求制訂一項程序，以便確定移民獲取補償和其他幫助的資格標(biāo)準(zhǔn)。該程序還包括向受影響群眾和社區(qū)、地方當(dāng)局，在適當(dāng)情況下，向非政府組織進行有意義協(xié)商的條款，并規(guī)定申訴機制。②補償資格標(biāo)準(zhǔn)要嚴格控制和掌握，對于具有補償權(quán)利益的人不能遺漏，對于沒有補償資格的人不能納入補償對象。

我國《設(shè)計規(guī)范》對于實物指標(biāo)調(diào)查的要求非常嚴格，筆者已在本文第二部分中予說明，在此重復(fù)和強調(diào)的是，調(diào)查結(jié)果經(jīng)受影響的個人和當(dāng)?shù)卮褰M簽字認可后，還要將調(diào)查結(jié)論張榜公布，一是使受項目影響的移民都知道自己的情況，二是為了達到相互監(jiān)督，確保與事實相符。至于移民申訴權(quán)，《移民條例》未做明確規(guī)定，但是，我國《憲法》及其他法律也規(guī)定了公民（含移民）的合法權(quán)益和權(quán)利，這些法律、法規(guī)同樣適用于非自愿移民。同時修改的《設(shè)計規(guī)范》在“農(nóng)村移民安置”欄目中明確，“應(yīng)根據(jù)國家的法律、法規(guī)擬定移民合法權(quán)益的保障措施，提出移民的社會適應(yīng)性調(diào)整措施”。

五、移民安置規(guī)劃的制定、實施和監(jiān)測

關(guān)于移民安置規(guī)劃的制定，“4.12條款”在許多子條款中都提到了，并要求得非常詳細和嚴格。“4.12條款”要求，借款方負責(zé)根據(jù)世界銀行業(yè)務(wù)政策編制、實施并監(jiān)測相應(yīng)的移民安置規(guī)劃、移民安置政策框架或程序框架。移民安置文件表明實現(xiàn)本政策目標(biāo)的戰(zhàn)略，并涉及擬議的移民安置的所有方面。是否保證并有能力圓滿完成移民安置工作；移民安置規(guī)劃包括若干方案的制定和充分地選擇；在編制移民項目文件時，應(yīng)征得社會學(xué)家、技術(shù)人員、法律專業(yè)人士、相關(guān)的社區(qū)組織和非政府組織的協(xié)助；同時，在項目一開始就要讓移民參與其活動，并在項目設(shè)計中考慮他們的意見；移民投資和其他項目活動經(jīng)費一并進入項目總成本；與世界銀行業(yè)務(wù)政策相符的移民安置方案包括整個項目的設(shè)計文件，經(jīng)世界銀行確認后將通過公共信息中心予以公開。關(guān)于此條，筆者在第三款已經(jīng)做了詳細說明，在此不再贅述。

關(guān)于移民實施和監(jiān)測，“4.12條款”要求借款方有義務(wù)執(zhí)行經(jīng)世界銀行批準(zhǔn)的移民安置文件（規(guī)劃），實施中及時向世界銀行報告移民實施的進展情況；借款方負責(zé)對移民安置活動進行監(jiān)測和評價；世界銀行定期督導(dǎo)移民的實施，以確定其是否和移民安置文件內(nèi)容相符；在項目結(jié)束時，借款方要進行評價（筆者認為是指竣工驗收）以確定移民安置文件中的目標(biāo)是否實現(xiàn)（驗收是否通過）。如果評價表明移民目標(biāo)可能尚未達到（驗收未通過），借款方應(yīng)提議世界銀行認可的后續(xù)措施，以便世界銀行繼續(xù)其督導(dǎo)工作。根據(jù)《移民條例》和我國國情，移民實施單位是地方各級政府。各級政府根據(jù)移民人數(shù)和任務(wù)大小成立相應(yīng)的實施管理機構(gòu)，移民機構(gòu)依據(jù)國家批準(zhǔn)的安置規(guī)劃制訂詳細的實施計劃，并按計劃組織落實。

關(guān)于監(jiān)測。我國現(xiàn)階段沒有對移民安置實行監(jiān)測的規(guī)定。但是從20世紀90年代以來，水庫移民基本上實行了監(jiān)理、監(jiān)測評估。監(jiān)理主要是對移民搬遷安置的全過程實行“三控制一管理”。監(jiān)理任務(wù)的承擔(dān)單位，一般通過招標(biāo)方法確定。監(jiān)測評估除了對搬遷過程進行監(jiān)督檢查外，還要對移民搬遷后的生活恢復(fù)做出預(yù)測，建立經(jīng)濟恢復(fù)模型，實行跟蹤監(jiān)測。監(jiān)測評估任務(wù)承擔(dān)單位，屬于世界銀行項目，世界銀行一般會提出建議承擔(dān)任務(wù)的公允單位，由項目建設(shè)單位委托。對于移民資金的使用，審計單位不定期地進行審計。事實證明，這是保障移民合法權(quán)益，保證移民安置質(zhì)量的有效措施，是值得堅持和推廣的。