經(jīng)過20多年的研究論證，《人口與計劃生育法》將于9月1日正式實施，這被很多人認為是“我國人口事業(yè)發(fā)展史上里程碑式的事件”。

計劃生育的立法從1970年代末就開始了，整個過程可以說“一波三折”，經(jīng)歷了1978年、1982年、1988年、1993年四次論證、起草，但皆因“條件不成熟”沒有出臺。1998年，計劃生育立法被第五次“擺到了臺面上”，經(jīng)過三年多的努力，2001年12月29日終獲通過。

關(guān)于“一波三折”的原因，全國人大常委會法工委副主任張春生說，除去沒有國際上立法經(jīng)驗可供參照外，制定這部法律本身還存在一個難點，這就是，法律中規(guī)定的政策、措施、辦法既要有效地控制人口的過快增長，又要能為國際社會基本接受。多年來，在這個問題上進行了艱苦的探索。

而《人口與計劃生育法》的出臺，一方面表明這方面的探索已取得了相當共識，另一方面，也是因為中國計劃生育已經(jīng)實現(xiàn)了重大跨越，具備了法治化、規(guī)范化的基本條件。

中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心副教授穆光宗博士則稱，這標志著中國計劃生育已經(jīng)開始從行政強制為主導(dǎo)向以群眾的滿意程度為第一標準的新階段轉(zhuǎn)變。

焦慮時代的計劃生育

中國大規(guī)模的計劃生育并非始于人們通常印象中的改革開放之后，而是從1970年代就開始了。

當時，關(guān)于計劃生育的提法是“晚、稀、少”：“晚”是指男25周歲、女23周歲才結(jié)婚；“稀”指兩胎要間隔4年左右；“少”是指只生兩個孩子。

1978年3月，計劃生育被寫進了憲法。就在這一年，中國進入了一個新的歷史時期。

“當時很多人都有很強的‘強國夢’，都想用最快的速度把國家搞上去，在這種急切的心情下，對人口實行‘急剎車’成為了一種當然的選擇。”穆光宗博士說。

1980年，新華社公布了中國人口發(fā)展進程百年預(yù)報：如果按中國當時的生育水平延續(xù)下去，2000年中國人口要過14億。

有媒體報道說，這一消息發(fā)布后，引起很大震動。一度曾有人主張“我國人口近期宜取負數(shù)發(fā)展”，建議20年內(nèi)采取一切措施，使每年人口出生率低于人口死亡率，進入人口的負增長。

但這將意味著有一半左右的夫婦終生不能生孩子或至少20年內(nèi)不能生孩子。因此響應(yīng)者不多。

另一種觀點則影響很大。幾位科學(xué)工作者建議從1980年起大力提倡一對夫婦只生一個孩子，這樣到2000年人口自然增長率可接近零，全國人口可控制在11億以下。

這個方案曾對我國的人口政策產(chǎn)生了直接影響。

1980年出現(xiàn)了計劃生育發(fā)展史上標志性的事件，即中共中央發(fā)表了《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》，鄭重向全國發(fā)出了“一對夫婦只生一個孩子”的號召。

隨后，中國的計劃生育政策在數(shù)量上進一步收緊。“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”取代了“晚、稀、少”的提法。中國人口學(xué)會副會長、北京大學(xué)人口所教授張純元說，兩種說法相比較，晚婚、晚育沒有變化，少生從允許生二孩調(diào)整為基本只準生一孩。稀是就生育間隔而言的，只生一孩，就不存在間隔了，稀被取消了。

“這一調(diào)整在城鎮(zhèn)采取一些必要措施還具有一定的可行性，但在農(nóng)村卻困難重重。”張純元教授說。

一位研究者指出，拋開農(nóng)耕文明形成的“多子多福”的觀念不談，僅就農(nóng)村的生產(chǎn)方式、社會福利狀況以及偏遠地區(qū)的醫(yī)療條件而言，對家庭成員的依賴也使只生一個、尤其是只生一個女孩，成為一件難以接受的事。

在這種情況下，計劃生育的推行在農(nóng)村遇到了困難，矛盾一度變得十分突出。

對此，中央及時作出了調(diào)整。重新規(guī)定，在農(nóng)村仍要繼續(xù)提倡一對夫婦只生一個孩子，但也要適當放寬生育第二個孩子的條件。

行政措施推行：“功不可沒”

很顯然，政策調(diào)整后群眾的生育愿望和政策要求之間仍然有差距，計劃生育僅靠公民的自覺行為還不可能實現(xiàn)。

從現(xiàn)實來看，西方發(fā)達國家從高生育水平向低生育水平轉(zhuǎn)變用了100多年的時間。這種轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟發(fā)展往往是同步進行的，也就是說，隨著生活水平的提高，人們的生育意愿下降，從而導(dǎo)致整個社會的生育率下降。

但是作為發(fā)展中國家的中國卻不允許重復(fù)這條路。因為經(jīng)濟發(fā)展在對生育率的下降發(fā)揮拉動作用之前，已經(jīng)受到了人口問題的制約。

在不能坐等依靠經(jīng)濟發(fā)展來降低生育水平的情況下，借助行政強制力解決人口問題就成了合乎邏輯的必然選擇。況且中國要用30年的時間完成西方用了100年的人口轉(zhuǎn)變，這更加重了對這一力量的依賴。

穆光宗博士說，在改革開放后的頭十年里，計劃生育的推行基本上是行政強制型，采用的是社會制約機制。

這個階段的工作重心在人口數(shù)量的控制上，可稱為“以數(shù)為本”的階段。

對于這個時期的工作成效，中國人口信息研究中心主任于學(xué)軍稱其“功不可沒”。他認為最大的成績就是使現(xiàn)行的人口與計劃生育政策得到了穩(wěn)定和完善，為1990年中國人口轉(zhuǎn)變歷史性的飛躍奠定了堅實的基礎(chǔ)。

與此同時，這個時期暴露出來的一些問題也得到了人們的關(guān)注。全國人大常委會法工委副主任張春生說，長期以來，地方政府以及計劃生育部門主要是依靠強有力的行政措施推行計劃生育的，有的在執(zhí)法中還存在侵犯公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的違法行為，影響了黨群、干群關(guān)系，造成了一定負面影響。

為了規(guī)范計劃生育行為，國家計生委出臺了包括不準非法關(guān)押、毆打、侮辱違反計劃生育規(guī)定的人員及其家屬，不準毀壞違反計劃生育規(guī)定人員家庭的財產(chǎn)、莊稼、房屋等內(nèi)容在內(nèi)的一些規(guī)定。

這些規(guī)定使計劃生育工作在一定程度上得到規(guī)范，但專家指出，這些問題往往與指標、任務(wù)聯(lián)系在一起，要想徹底解決，還得依靠法制的建設(shè)和工作模式的轉(zhuǎn)變。

轉(zhuǎn)變的社會基礎(chǔ)

這種轉(zhuǎn)變的萌芽在進入1990年代后出現(xiàn)了。一些地方除了行政強制力外，引入了利益導(dǎo)向機制。有的把計劃生育與扶貧結(jié)合起來，同是貧困戶，生一個的就比生三個的享受更多的政策優(yōu)惠。

在此基礎(chǔ)上，“兩個轉(zhuǎn)變”被作為重點提了出來：即由孤立地就計劃生育抓計劃生育向與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合，采取綜合措施解決人口問題轉(zhuǎn)變；由以社會制約為主向逐步建立利益導(dǎo)向和社會制約相結(jié)合的機制轉(zhuǎn)變。

這些轉(zhuǎn)變的實質(zhì)就是由“以數(shù)為本”轉(zhuǎn)為“以人為本”，計劃生育不僅僅是一項關(guān)于數(shù)量、指標的工作，更要考慮人的利益、需求、發(fā)展。

這些轉(zhuǎn)變從目前來看還是初步的、局部的，大都集中在經(jīng)濟條件較好的地區(qū)，但它所展示的方向令人肯定。

在經(jīng)歷了10多年舊有的工作模式后，計劃生育在1990年代悄然發(fā)生了重大變化。

研究者認為，這與整個社會、經(jīng)濟發(fā)生的重大變化密切相關(guān)。北京大學(xué)人口所教授陸杰華認為，隨著市場經(jīng)濟的建立與完善，計生工作出現(xiàn)了許多新問題、新情況與新現(xiàn)象，例如流動人口計劃生育管理問題、人戶分離的計劃生育管理問題等等。這些新問題對傳統(tǒng)的計生工作模式產(chǎn)生了巨大的沖擊。但必須承認，正是這種沖擊，促使政策決策者產(chǎn)生了管理理念的創(chuàng)新。

中國人口信息研究中心主任于學(xué)軍認為，隨著社會主義市場經(jīng)濟的啟動，整個社會和經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)機制、政府和個人之間的關(guān)系、人們的價值觀和理想追求、生活方式和行為方式，包括婚姻和生育觀念都受到不同程度的沖擊。在生育的問題上，人們也有了更多的靈活性和選擇性。

可以說，在影響生育水平的兩大重要因素，即政策作用和社會經(jīng)濟發(fā)展作用中，后者起著越來越大的決定性作用。

影響計劃生育工作模式的另一個因素就是我國的人口轉(zhuǎn)變在1990年實現(xiàn)了歷史性飛躍，中國育齡婦女總和生育率下降，并持續(xù)保持在更替水平以下（即一對夫婦生小孩在2個以下）。按照國家計生委主任張維慶的劃分，我們從降低生育水平階段過渡到了穩(wěn)定低生育水平階段。這兩個階段應(yīng)該有不同的管理模式和工作機制。

法制化軌道

國家計生委主任張維慶曾指出，50多年來中國人口與計劃生育事業(yè)的發(fā)展史，是一部曲折、悲壯、輝煌的歷史。

一個10多億的人口列車，經(jīng)過幾十年的摸索、總結(jié)，如今正式駛上了法制化的軌道。

這種探索在1990年代終于形成了一整套經(jīng)驗，其中包括成熟的生育政策，“三三三二一”工作模式以及“以人為本”原則的確立。可以說，這些構(gòu)成了《人口與計劃生育法》這部關(guān)乎中國“國際形象”的法律出臺的先決條件。

一位專家指出，如果退回到10年前，這些顯然都還不夠成熟。

《人口與計劃生育法》的核心是穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，既不收緊也不放松。與此同時它也明確了實現(xiàn)這一政策的途徑并不是過多地依賴行政強制力，而是建立利益導(dǎo)向和社會制約相結(jié)合的機制，依法行政、依法生育。

從現(xiàn)實來看，依法行政的一個重要前提就是把基層的工作人員從指標和任務(wù)的重壓中解放出來，這就涉及到考核體系和工作方式的改革。因此這部法的推行還必須在不斷的改革創(chuàng)新中完成。

與此相關(guān)的一個問題是，依法行政、行為規(guī)范后會不會造成計劃生育工作力度減弱，引起生育率的反彈？國家計生委宣教司負責人認為不會出現(xiàn)這種情況，因為“工作目標、工作力度并沒有因此改變”。

實際上從研究來看，以人為本、優(yōu)質(zhì)服務(wù)對低生育水平的穩(wěn)定會起到積極的效果。于學(xué)軍說，1980年以來的多次生育意愿調(diào)查結(jié)果表明，育齡婦女的意愿生育水平低于實際生育水平，這恰好從一個側(cè)面說明了中國育齡婦女中非意愿生育的存在，意味著中國的育齡婦女并沒有完全掌握自主的生育權(quán)利。從這方面來說，優(yōu)質(zhì)服務(wù)可發(fā)揮作用的空間很大。

對于一個有著10多億人口的大國來說，人口問題確實關(guān)乎著它的生死存亡。《人口與計劃生育法》的出臺標志著這輛巨大的人口列車駛上了一條新世紀的軌道。