【摘要】人大代表選舉是根據(jù)選舉法規(guī)定的程序進(jìn)行的，如果程序不民主難以保障選舉制度基本原則的貫徹實(shí)施，難以保證公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從完善選舉委員會(huì)組成程序、減少代表名額、用專職代表制取代兼職代表制、統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)、提高代表候選人的條件、用“預(yù)選”的辦法確定候選人、介紹候選人采取有條件的“競(jìng)選”、明確罷免代表的事項(xiàng)和理由、擴(kuò)大選舉權(quán)的司法保護(hù)范圍等方面提出建議，以達(dá)到切實(shí)保障公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的目的。

【關(guān)鍵詞】選舉程序；代表候選人；制度化；規(guī)范化

選舉制度是人大制度的基礎(chǔ)，選舉程序是否公正、合理，直接關(guān)系著公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系著人大代表作用的發(fā)揮，關(guān)系著人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性能否充分體現(xiàn)。改革開放三十年，伴隨政治體制改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)的選舉制度也逐步完善，選舉的法制化、民主化程度逐步提高。但從我國(guó)法制現(xiàn)代化的發(fā)展來(lái)看，選舉制度仍存在政策性較強(qiáng)，法制化不足，選舉程序人為操作較為明顯，而規(guī)范化欠缺等問題，不利于公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有必要健全和完善選舉程序，推進(jìn)人大換屆選舉工作的制度化、規(guī)范化。本文根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》（以下簡(jiǎn)稱《選舉法》）和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《直接選舉的若干規(guī)定》）中規(guī)定的人大代表選舉程序的順序，針對(duì)縣鄉(xiāng)直接選舉程序中存在的主要問題，探討解決對(duì)策，提出相應(yīng)的立法建議。

一、設(shè)立選舉機(jī)構(gòu)

（一）完善選舉委員會(huì)組成程序

根據(jù)《直接選舉的若干規(guī)定》第1條規(guī)定，直接選舉的主持機(jī)構(gòu)是臨時(shí)設(shè)立的選舉委員會(huì)，選舉委員會(huì)的產(chǎn)生方式是：縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會(huì)的組成人員由本級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)任命產(chǎn)生。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)組成人員由縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人大常委會(huì)任命產(chǎn)生。但《直接選舉的若干規(guī)定》沒有規(guī)定選舉委員會(huì)產(chǎn)生的時(shí)間、組成人員的人數(shù)、任職資格、任命組成人員時(shí)應(yīng)回避的事項(xiàng)等問題，各省選舉實(shí)施細(xì)則也規(guī)定不一，如《吉林省縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則（修正）》第7條規(guī)定：“選舉委員會(huì)設(shè)主任一人，副主任二至四人，委員九至十九人。”《海南省縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則（修正）》第7條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會(huì)由本轄區(qū)各政黨、各人民團(tuán)體和其他有關(guān)方面協(xié)商推選人員組成，設(shè)主任一人，副主任二至三人和委員若干人，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)設(shè)主任一人、副主任一至二人和委員若干人，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)推薦，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命。委員會(huì)下設(shè)辦公室，辦理選舉工作的日常事務(wù)。選區(qū)設(shè)選舉工作組，具體負(fù)責(zé)本選區(qū)的選舉工作，設(shè)組長(zhǎng)一人，副組長(zhǎng)若干人，由選舉委員會(huì)決定。”地方立法中都沒有規(guī)定回避事項(xiàng)，一些地方出現(xiàn)選舉委員會(huì)下設(shè)的辦公室人員作為人大代表候選人參選的問題，產(chǎn)生不良的影響。規(guī)范選舉程序首先需要規(guī)范的就是選舉委員會(huì)的產(chǎn)生程序。但《直接選舉的若干規(guī)定》規(guī)定的選舉委員會(huì)的產(chǎn)生程序未免過(guò)于簡(jiǎn)單，建議通過(guò)《選舉法》的修改，將選舉委員會(huì)產(chǎn)生的時(shí)間、程序、組成人員的人數(shù)、任職資格、任命組成人員時(shí)應(yīng)回避的事項(xiàng)等等問題，用法律的形式加以規(guī)范。

（二）選舉時(shí)間法定化

現(xiàn)行《選舉法》沒有確定人大代表?yè)Q屆選舉的時(shí)間。換屆選舉的時(shí)間是由各級(jí)人大常委會(huì)決定的。通常做法是全國(guó)人大常委會(huì)作出全國(guó)人大代表應(yīng)選出的最晚日期后，省級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)全國(guó)人大的要求和本省的具體情況，規(guī)定本省、市、縣、鄉(xiāng)人大換屆選舉的截止時(shí)間。由于法律沒有將選舉時(shí)間固定下來(lái)，人為因素會(huì)影響選舉的正常進(jìn)行，存在著不穩(wěn)定的因素，這種設(shè)計(jì)不利于我國(guó)選舉制度的規(guī)范化、制度化。建議用法律的形式固定選舉時(shí)間，以便于各級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)有條不紊地做好選舉的準(zhǔn)備工作，除非遇到不能進(jìn)行選舉的非常情況，可以按照《憲法》第60條規(guī)定的程序推遲人大代表的選舉。

（三）減少代表名額，用專職代表制取代兼職代表制

分配代表名額是選舉委員會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)在總名額不超過(guò)三千人的前提下，確定下屆全國(guó)人大代表的準(zhǔn)確名額數(shù)，省級(jí)人大常委會(huì)具體規(guī)定代表名額分配，提出代表素質(zhì)、結(jié)構(gòu)的要求，其他地方選舉機(jī)構(gòu)依次分配代表名額。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界較多學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)減少代表名額的建議，雖然人大代表的廣泛性關(guān)系到代表的民主性，數(shù)量不能太少，但人數(shù)過(guò)多也不具有科學(xué)性和民主性。人大是議事機(jī)構(gòu)，人數(shù)過(guò)多不利于討論和決定問題，一方面人數(shù)過(guò)多導(dǎo)致開會(huì)和發(fā)言時(shí)間較短，問題得不到深入討論；另一方面導(dǎo)致意見分散，難以統(tǒng)一，使代表的民主性受到較大限制，不利于發(fā)揮人大的作用。蔡定劍教授認(rèn)為全國(guó)人大代表以不超過(guò)1000人為宜。地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表數(shù)量仍采取基數(shù)加人口數(shù)的辦法確定，省級(jí)人大代表應(yīng)在500人以內(nèi)，設(shè)區(qū)的市和自治州的人民代表大會(huì)擬在300人以內(nèi)，縣級(jí)人大代表不應(yīng)超過(guò)200人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表50人左右足矣，這樣將有利于人民代表大會(huì)行使職權(quán)和發(fā)揮作用{1}。

要從根本上解決代表人數(shù)過(guò)多，官員比例過(guò)大，代表不能充分履行職責(zé)等問題，還要從改革兼職代表制入手。兼職代表制的主要缺陷在于：第一，權(quán)責(zé)不對(duì)稱。兼職代表制有悖于選民與代表之間的委托代理關(guān)系，選民作為委托人，要求代理人全心全意為委托人服務(wù)，但由于代表兼職，沒有專門的薪金，擔(dān)任代理人的代表因缺乏利益驅(qū)動(dòng)，履行職務(wù)難免“偷懶”，甚至損害委托人的利益。第二，角色不對(duì)稱。兼職代表制下的代表，履行職責(zé)屬于其“副業(yè)”，不能影響其“主業(yè)”（即本職工作）。代表缺乏履行職責(zé)的角色定位和明確目標(biāo)，責(zé)任心不強(qiáng)，加之受時(shí)間、精力、能力等因素的影響，不能做深入的社會(huì)調(diào)查研究，以獲取真實(shí)可靠的信息，了解民情，表達(dá)民意，進(jìn)行高質(zhì)量的立法，不能充分發(fā)揮代表的監(jiān)督作用{2}。因此，建議用專職代表制取代兼職代表制。

二、選區(qū)劃分

選區(qū)劃分與選舉權(quán)的平等性有直接關(guān)系，也與代表的廣泛性和代表性緊密相聯(lián)，不適當(dāng)、不合理的選區(qū)劃分將直接導(dǎo)致選民不平等的法律地位，在劃分選區(qū)時(shí)，應(yīng)以一定的人口比例為基礎(chǔ)，統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)，并根據(jù)人口的變化情況進(jìn)行合理調(diào)整。

（一）改變選區(qū)劃分的雙重標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)

在剛剛閉幕的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《選舉法修正案（草案）》）進(jìn)行了第一次審議。《選舉法修正案（草案）》，刪除了農(nóng)民在選舉權(quán)上的“四分之一”條款，一步到位實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。這次修改為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同票同權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民平等的政治參與權(quán)具有重要意義，尤其是縣級(jí)以下人大代表中將會(huì)增加來(lái)自基層的農(nóng)民代表。

由于我國(guó)人大代表選舉分為直接選舉和間接選舉，縣級(jí)以下（包括縣級(jí)）人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生的，縣級(jí)以上（包括全國(guó)、省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州）的人大代表是間接選舉產(chǎn)生的，因此，農(nóng)民選出的代表在選全國(guó)和省級(jí)人大代表時(shí)，選出的不一定是農(nóng)民，有可能是政府官員，要保障農(nóng)民在各級(jí)人大中平等的政治參與權(quán)，還要統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)，進(jìn)一步改革戶籍制度，擴(kuò)大直接選舉的范圍。

按照現(xiàn)行《選舉法》劃分選區(qū)采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，既可以按居住狀況劃分選區(qū)，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分選區(qū)。實(shí)際上，在城市主要按單位劃分選區(qū)，在鄉(xiāng)村主要按居住地劃分選區(qū)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民平等的選舉權(quán)，減少人大代表中官員所占比例，增加農(nóng)民代表的比例，在劃分選區(qū)時(shí)應(yīng)采用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即以一定的人口為基數(shù)，統(tǒng)一按居住按單位劃分選區(qū)帶來(lái)的為照顧某些人當(dāng)選，隨意違法劃分選區(qū)現(xiàn)象的發(fā)生。第二，可以減少選區(qū)劃分行政化帶來(lái)的人大代表中領(lǐng)導(dǎo)人居多的現(xiàn)象，因?yàn)榘磫挝粍澐诌x區(qū)很容易選出該單位領(lǐng)導(dǎo)。如南海市第十二屆人大代表選舉中，將市委辦公室和市紀(jì)委、檔案局、監(jiān)察局四個(gè)單位劃為一個(gè)選區(qū)，分了3個(gè)代表，結(jié)果市委書記、市委副書記和市紀(jì)委書記當(dāng)選為代表。市政府辦公室與7個(gè)公司劃為同一選區(qū)，結(jié)果市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)當(dāng)選代表，7個(gè)公司占有選區(qū)至少80％以上的選民沒有選出一個(gè)代表{3}。按雙重標(biāo)準(zhǔn)劃分選區(qū)導(dǎo)致人大代表中黨政領(lǐng)導(dǎo)占據(jù)了40％左右，而廣大農(nóng)民代表卻少之又少。這就影響到人大群眾性基礎(chǔ)的廣泛性，不利于民意的全面匯集和表達(dá)，不利于人大作為民意機(jī)關(guān)功能的發(fā)揮。因此，必須合理調(diào)整人大代表結(jié)構(gòu){4}，合理劃分選區(qū)。第三，有利于選民自由表達(dá)意志。選民的居住地與選民個(gè)人生活環(huán)境有密切關(guān)系，涉及到選民的切身利益，他們關(guān)心居住地的治安、就學(xué)、交通、社區(qū)管理等等問題，如何解決這些問題，通過(guò)對(duì)代表候選人不同方案的選擇，選民選出能夠表達(dá)他們意愿的代表。而按照單位進(jìn)行選舉，雖然參選率很高，但不一定能夠反映選民的真實(shí)意愿，因單位往往提名領(lǐng)導(dǎo)作為代表候選人，很少有人反對(duì)，屬于組織行為，行政化較為明顯，選民的自由選擇度大大降低。而且，單位選舉大多采用大會(huì)投票的方法，因不設(shè)秘密投票點(diǎn)，一般都草草投票，走形式，走過(guò)場(chǎng)的居多，不能真實(shí)表達(dá)選民的意愿。

（二）以法律的形式確定婦女和少數(shù)民族代表比例

《選舉法》沒有明確婦女和少數(shù)民族代表的確切比例，而是籠統(tǒng)地規(guī)定“應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表”；少數(shù)民族地區(qū)“代表名額可以另加百分之五”，“人口特少的民族，至少應(yīng)有代表一人”。但實(shí)際上各地在選舉人大代表時(shí)，對(duì)婦女和少數(shù)民族代表比例都有規(guī)定。例如：《河北省縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》第9條規(guī)定：“縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，在代表候選人中，婦女所占比例應(yīng)不低于百分之二十五。”也有一些地區(qū)在選舉實(shí)施細(xì)則中不做具體規(guī)定，但在執(zhí)行中卻對(duì)婦女、少數(shù)民族、政黨、工人、農(nóng)民、知識(shí)分子等構(gòu)成比例有所限制。根據(jù)選舉權(quán)平等性原則，選舉權(quán)和被選舉權(quán)不能因性別、民族、身份不同而有所區(qū)別、有所限制，但為保證男女平等、民族平等，可以以《選舉法》的形式明確婦女在各級(jí)人大中的比例，在民族自治地方明確少數(shù)民族代表所占比例，以避免各地選舉中的不同做法。同時(shí)，取消選舉過(guò)程中對(duì)政黨、工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、青年、愛國(guó)民主人士、歸僑等構(gòu)成比例的限制，以貫徹選舉權(quán)的平等性原則，提高《選舉法》實(shí)施的合法性。

三、結(jié)合戶籍制度改革，改進(jìn)選民登記辦法

由于劃分選區(qū)采用雙重標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)在選民登記時(shí)，也采用兩種登記辦法，有工作單位的在單位登記，無(wú)工作單位的在戶口所在地登記，雖然各地選舉實(shí)施細(xì)則規(guī)定“每一選民只能在一個(gè)選區(qū)進(jìn)行登記。”由于采取的不是本人登記，組織登記后，并不通知在外地打工的人員，這就造成了那些既有工作單位，又沒有遷移戶口的大量外來(lái)務(wù)工人員無(wú)權(quán)參加本地選舉，出現(xiàn)大量的委托投票和“重登”或“漏登”的現(xiàn)象，“委托投票”違反了我國(guó)選舉制度中規(guī)定的秘密投票原則，“重登”或“漏登”違反了我國(guó)選舉制度的平等性原則。

流動(dòng)人口如何參加選舉關(guān)系到其選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)，如果只允許其參加原戶口所在地的選舉，不允許其參加現(xiàn)生活或工作所在地的選舉，則可能造成在不能參加選舉的地方通過(guò)委托投票參加其戶籍所在地選舉，那樣的選舉是一種形式，對(duì)其關(guān)系不大，而在能參加選舉的地方無(wú)權(quán)參加選舉，實(shí)際上剝奪或限制了這部分選民的選舉權(quán)。因此，更多的人建議應(yīng)允許外來(lái)人口參加現(xiàn)生活或工作所在地的選舉，而不再參加原戶口所在地的選舉{5}。

由于我國(guó)的選民登記仍以戶籍登記為主，不在戶口所在地工作或生活的人，只能通過(guò)委托投票來(lái)參選，因此，造成流動(dòng)人口委托投票問題突出，絕大部分選民沒有書面委托，一般是給家人或朋友打個(gè)電話，口頭委托投票。有些地方雖然規(guī)定有一定工作或生活年限的外來(lái)人員可以憑原籍的戶口證明或選民資格證明到現(xiàn)居住地進(jìn)行選民登記，但他們一般不會(huì)專門為此回原籍去開戶口證明或選民資格證明，以致無(wú)法參選。為保障流動(dòng)人口的選舉權(quán)利，一些地區(qū)進(jìn)行了積極的探索。規(guī)定生活、工作地與戶籍分離的其他人員，在住所地居住滿一年的，在暫住地居委會(huì)登記。凡租住單位房滿一年的，由出租單位出具證明；其他零星租住散戶，憑暫住證登記。要徹底解決流動(dòng)人口選舉權(quán)問題，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。目前，公安部正在研究探索戶籍制度的改革，外來(lái)人口的信息化管理將為流動(dòng)人口選民登記提供重要路徑。如果把選民登記與居民身份證管理系統(tǒng)接軌，就能有效地解決人口流動(dòng)中的公民選舉權(quán)利保護(hù)這一難題。所以，應(yīng)盡快起草并制定全國(guó)統(tǒng)一的《選民登記規(guī)則》，對(duì)直接選舉中的選民登記工作，包括選民資格的確定、選民登記的原則、選民登記的程序、選民名單的公布、信息化手段的運(yùn)用、選民資料的查詢與更新等做出統(tǒng)一規(guī)定{6}。

四、代表候選人的提出與介紹

（一）提高代表候選人的條件，對(duì)其資格進(jìn)行必要的限制

我國(guó)《選舉法》規(guī)定的代表候選人條件與選舉人條件是一致的，只要年滿18周歲，沒有被剝奪政治權(quán)利都可以被選為代表候選人，從邏輯上講這種規(guī)定意味著犯罪而又沒有被剝奪政治權(quán)利的人也可以被選為代表候選人，從法律規(guī)范的角度講這種規(guī)定是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模膊环衔覈?guó)實(shí)際情況。人大代表的素質(zhì)直接關(guān)系著人大作用能否發(fā)揮，人民代表需要滿足履行職責(zé)的要求，具備一定的能力和條件，例如：品行端正，具有責(zé)任感和參政議政能力，有充分的時(shí)間保證，對(duì)所在選區(qū)有一定的了解等等。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)把“人大代表”看成一種榮譽(yù)稱號(hào)，而忽視了它的職責(zé)能力要求。為發(fā)揮代表和人大的作用，需要采取否定資格規(guī)定，對(duì)代表候選人條件進(jìn)行必要的限制，根據(jù)我國(guó)代表候選人存在的問題，建議對(duì)代表候選人做如下限制：

1．進(jìn)行職業(yè)限制，規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不得兼任人大代表

對(duì)代表候選人進(jìn)行職業(yè)限制，規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不得兼任人大代表的主要理由是：

第一，選舉實(shí)踐中發(fā)生的一些違法行為，大多與照顧某些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員有關(guān)，例如：選區(qū)劃分和分配名額時(shí)，違反《選舉法》的平等性原則，將某些領(lǐng)導(dǎo)分配到某單位選區(qū)；候選人提名只要提名領(lǐng)導(dǎo)，一般公民當(dāng)選的機(jī)率很小，代表選舉演變成了為領(lǐng)導(dǎo)劃圈，這也是選舉走過(guò)場(chǎng)，人們厭選的主要原因之一。一位農(nóng)民的話非常具有代表性，他說(shuō)：“大隊(duì)干部拿個(gè)紅票箱子到我們家里來(lái)，給我一個(gè)選民證，再給我一張選票，讓我在選的人前面畫個(gè)‘O’，不選的畫個(gè)‘x’。這幾個(gè)要選的人，我根本不認(rèn)識(shí)，聽說(shuō)都是咱們寬城鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)。反正都是當(dāng)官的，沒有一個(gè)老百姓，選誰(shuí)不都是一樣嗎？選上誰(shuí)能替咱們這窮老百姓說(shuō)話呀？這么一想我就說(shuō)：‘算了，你們替我選了吧。’大隊(duì)干部就幫著把我們四口人的票都給畫了，還跟我說(shuō)叫‘委托’。反正你要問我，我們家每一回選代表都是這么選的，要是讓我去開會(huì)選呢，我才不去呢，地里活計(jì)這么多，干點(diǎn)兒啥不好，選那個(gè)有啥用啊”{3}。

第二，一些地方反映我國(guó)各級(jí)人大代表中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部較多，縣代表中一般達(dá)到40％以上，但參加代表活動(dòng)卻較少{7}。一方面他們沒有充分的時(shí)間履行代表職責(zé)；另一方面他們一身兩任，雙重身份和雙重職能，既是地方政府組成人員，又是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”，混淆了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，影響了人大監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員兼任人大代表，不利于國(guó)家機(jī)關(guān)職能分工，不利于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，等于自己監(jiān)督自己，失去人大工作中法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的公正性。因此，建議優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不得兼任人大代表，以便于代表依法行使職權(quán)，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督。許多國(guó)家法律明確規(guī)定禁止軍人、警察、法官和行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員擔(dān)任議員。

2．居住期限應(yīng)加以必要的限制

我國(guó)對(duì)當(dāng)選代表的資格限制主要包括國(guó)籍、年齡、公民權(quán)，即沒有被剝奪政治權(quán)利，還有行為能力（《選舉法》第26條規(guī)定“精神病患者不能行使選舉權(quán)利的，經(jīng)選舉委員會(huì)確認(rèn)，不列入選民名單。”）。由于《選舉法》沒有對(duì)居住期限進(jìn)行限制性規(guī)定，給安插、照顧某些人創(chuàng)造了條件，一些地方為照顧領(lǐng)導(dǎo)干部“預(yù)留”代表名額，縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)所在選區(qū)分配的名額比較多，在群眾中產(chǎn)生不良影響。不規(guī)定居住期限不利于選民對(duì)候選人的了解，也不利于候選人對(duì)該選區(qū)的了解，選民委托這樣的人，無(wú)法代表他們的意志。規(guī)定在某選區(qū)居住一定期限，才有資格參加選舉已經(jīng)成為各國(guó)的普遍做法，各國(guó)規(guī)定居住期限的時(shí)間通常為3個(gè)月到1年不等，為保證選舉的公平、公正，我國(guó)應(yīng)規(guī)定代表候選人的居住期限。

3．提高代表候選人的年齡條件

選舉權(quán)不同于被選舉權(quán)，選舉人的條件也不同于被選舉人的條件，但根據(jù)我國(guó)《選舉法》第3條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)年滿18周歲的公民，只要沒有被剝奪政治權(quán)利，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。也就是說(shuō)選舉人與被選舉人條件完全相同，只要年滿18周歲就可以提名為代表候選人，但從人大代表履行職責(zé)的實(shí)際需要出發(fā)，這種設(shè)計(jì)是不科學(xué)、不符合規(guī)律的。人大代表代表人民行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)等等權(quán)力，決定國(guó)家的大政方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的人選，需要相應(yīng)的社會(huì)活動(dòng)能力和參政、議政能力，沒有一定的社會(huì)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)和政治閱歷，以及一定的文化水平是不能擔(dān)當(dāng)如此重任的，也不能很好地反映選民意志和利益的，而18歲屬于高中畢業(yè)的年齡，人大代表年齡過(guò)低，必然會(huì)影響到代表的素質(zhì)和人大作用的發(fā)揮，盡管在實(shí)踐中幾乎沒有選舉過(guò)18歲的代表，但法律規(guī)定應(yīng)符合現(xiàn)實(shí)，明確、科學(xué)，實(shí)事求是，大多數(shù)國(guó)家選舉人年齡與議員資格年齡是不同的，多數(shù)國(guó)家規(guī)定成年人普選權(quán)，但當(dāng)選為議員的年齡則較大，如意大利、阿根廷、日本、印度的下議院議員為25歲，法國(guó)為23歲。因此，我國(guó)代表候選人的年齡應(yīng)適當(dāng)提高。

4．品行條件具體化

現(xiàn)行《選舉法》沒有規(guī)定代表候選人的品行條件，一些地區(qū)人大常委會(huì)在指導(dǎo)縣、鄉(xiāng)人大換屆選舉工作時(shí)，把選舉人大代表與選舉縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系起來(lái)，對(duì)代表候選人的政治條件要求過(guò)于籠統(tǒng)，如：政治堅(jiān)定、能力突出、作風(fēng)過(guò)硬、群眾信任等等{18}。有問卷調(diào)查顯示，有三成選民想了解候選人的“道德和品行”{9}。因此，應(yīng)采用否定資格規(guī)定代表候選人最低的品行條件，犯罪嫌疑人和采取強(qiáng)制措施的人不得被選為代表，根據(jù)《直接選舉的若干規(guī)定》第5條規(guī)定：“下列人員準(zhǔn)予行使選舉權(quán)利：（一）被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權(quán)利的；（二）被羈押，正在受偵查、起訴、審判，人民檢察院或者人民法院沒有決定停止行使選舉權(quán)利的；（三）正在取保候?qū)徎蛘弑槐O(jiān)視居住的；（四）正在被勞動(dòng)教養(yǎng)的；（五）正在受拘留處罰的。”實(shí)際上這幾種人準(zhǔn)予行使的是選舉權(quán)，不應(yīng)包括被選舉權(quán)，不能被選舉為人民代表，這也是對(duì)人大代表最基本的品德要求。此外，還可以具體規(guī)定品行的較高條件，意大利憲法第48條規(guī)定，在法律指出喪失道德的情況下，可以對(duì)選舉權(quán)實(shí)行限制。

從上述條件看，選舉權(quán)與被選舉權(quán)不能等同，按照憲法第34條和《選舉法》第3條的規(guī)定，我國(guó)選舉權(quán)與被選舉權(quán)是合為一體的，選舉人的條件與被選舉人的條件完全相同，這是有悖于選舉規(guī)律的，無(wú)論何種選舉對(duì)被選舉人都有一些特殊條件的要求，人大代表代表人民行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)，理應(yīng)要求具備較高的素質(zhì)、能力和水平，進(jìn)行必要的限制，而選舉權(quán)要求具有普遍性，不應(yīng)對(duì)選舉人有過(guò)多的限制，各國(guó)對(duì)于選舉人的條件要求都較低，但并不等于說(shuō)被選舉人的條件也較低，我國(guó)的選舉人與被選舉人的條件有必要分開規(guī)定，候選人條件應(yīng)高于選舉人條件。

（二）規(guī)定政黨、團(tuán)體推薦候選人的民主程序，增加候選人“自薦”報(bào)名方式

根據(jù)《選舉法》第29條規(guī)定，各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。但在實(shí)踐中候選人提名往往由政黨、團(tuán)體包辦，為減少這一現(xiàn)象的發(fā)生，一些地區(qū)對(duì)政黨、團(tuán)體提名的比例進(jìn)行限制，天津、上海、廣東等地限制政黨、團(tuán)體提名推薦候選人不得超過(guò)15％，北京市規(guī)定，政黨、團(tuán)體提名縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)人大代表候選人分別不得超過(guò)20％和15%{3}。但這種限制本身違反了選舉權(quán)的平等性原則。要從根本上解決候選人由政黨、團(tuán)體包辦的問題，除規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不得兼任人大代表以外，應(yīng)加強(qiáng)黨內(nèi)民主，規(guī)定由政黨、團(tuán)體通過(guò)“投票”推選候選人，取消通過(guò)“協(xié)商”確定候選人的辦法。另外，增加代表候選人“自薦”報(bào)名的方式，讓愿意參選的選民有更多的途徑參加競(jìng)選，讓選民有更多的機(jī)會(huì)選擇代表候選人。鑒于實(shí)踐中限制選民聯(lián)合提名代表候選人的做法，應(yīng)規(guī)定用公告的形式告知廣大選民提名推薦候選人的時(shí)間、條件，受理部門以及對(duì)限制選民提名代表候選人的處理等事項(xiàng)，以保證公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（三）用“預(yù)選”的辦法確定候選人，取消由選民小組協(xié)商的做法

《選舉法》第31條規(guī)定，選舉委員會(huì)在匯總被推薦的候選人名單后，在選舉日的15日以前公布，并交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單。所提候選人人數(shù)超過(guò)差額比例的，根據(jù)選民小組較多數(shù)選民的意見確定，如果對(duì)正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。在選舉實(shí)踐中，一些地方往往通過(guò)醞釀、協(xié)商的辦法搞暗箱操作，把一些選民聯(lián)名推薦的候選人淘汰下去，群眾反映強(qiáng)烈，因此需要改變由選民小組協(xié)商確定正式候選人的做法，一律采取“預(yù)選”的方法確定正式候選人，即由該選區(qū)所有選舉小組單位代表對(duì)被提名的候選人進(jìn)行投票預(yù)選，把獲得多數(shù)票的候選人列為正式候選人名單，這樣做可以有效地防止少數(shù)人把持確定候選人的做法。人大代表選舉應(yīng)該包括對(duì)代表候選人的選舉，用“選舉”的辦法，代替討論、協(xié)商的辦法更能體現(xiàn)選舉的民主性、公正性和進(jìn)步性。

（四）介紹候選人采取有條件的“競(jìng)選”

介紹候選人是為了使選民充分了解候選人，以減少盲目投票，它對(duì)于選出人民滿意的代表起著至關(guān)重要的作用。現(xiàn)行《選舉法》第33條規(guī)定的介紹候選人的方法是：“選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹候選人的情況。推薦候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題。”雖然全國(guó)有近三分之二的省、自治區(qū)、直轄市在選舉實(shí)施細(xì)則中規(guī)定了代表候選人與選民見面的內(nèi)容，但真正大規(guī)模組織代表候選人與選民見面的只有北京市和天津市{10}。大多數(shù)地區(qū)介紹候選人也只限于工作簡(jiǎn)歷，對(duì)其供職主張介紹不夠。因此，《選舉法修正案（草案）》明確：“選舉委員會(huì)根據(jù)選民或者代表候選人的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，介紹本人情況，回答選民的問題”{11}。

選舉的本質(zhì)就是選擇，沒有競(jìng)選的選舉不能稱其為選舉。而選擇是在對(duì)選舉對(duì)象有一定了解的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。競(jìng)選不是資產(chǎn)階級(jí)的專利品。中國(guó)共產(chǎn)黨早在延安時(shí)期就規(guī)定：選舉單位可提出候選人名單及競(jìng)選政綱，進(jìn)行競(jìng)選運(yùn)動(dòng)，在不妨害選舉秩序下不得加以干涉和阻止。采用競(jìng)選的方式使選民了解候選人及其競(jìng)選綱領(lǐng)非常必要，因?yàn)楦?jìng)選不僅僅是對(duì)候選人的選擇，更主要的是對(duì)其競(jìng)選綱領(lǐng)的選擇，對(duì)解決社會(huì)問題方案的選擇，候選人來(lái)自于不同階層，他們對(duì)于社會(huì)問題的解決提出不同的主張，只有那些能夠反映廣大選民意愿的綱領(lǐng)，才能得到擁護(hù)，綱領(lǐng)的主張者也才能贏得大多數(shù)選民的支持。所以，候選人的介紹一定與其競(jìng)選綱領(lǐng)的介紹聯(lián)系起來(lái)。競(jìng)選最直接的作用表現(xiàn)為，第一，便于選民了解候選人的情況及其主張，以便有選擇地進(jìn)行投票。第二，競(jìng)選可以加強(qiáng)代表的責(zé)任感，提高代表的素質(zhì)；第三，競(jìng)選可以使拉票行為公開化，規(guī)范化，以減少違法行為的發(fā)生。

近年來(lái)，隨著選舉的民主化，許多選舉工作者和選民希望放開介紹候選人的方法，有的選民提出，不見候選人不投票，要求有組織地采用競(jìng)選方式。在選舉實(shí)踐中，選民創(chuàng)造了多種介紹候選人的方式，如選舉委員會(huì)印發(fā)張貼有關(guān)候選人的介紹材料；組織候選人與選民見面，并發(fā)表簡(jiǎn)短演說(shuō)；還有的地方用廣播、閉路電視、錄像等現(xiàn)代化的宣傳媒介向選民介紹候選人，深受選民歡迎{1}。我們要避免的是出現(xiàn)資本主義國(guó)家的金錢競(jìng)選和操縱選舉等弊端，競(jìng)選經(jīng)費(fèi)除由國(guó)家撥款外，可以利用企業(yè)贊助選舉專題節(jié)目的形式解決，既可以使媒體免于經(jīng)濟(jì)損失，又可以使選民了解候選人的競(jìng)選主張，避免盲目投票，也使企業(yè)不直接介入某一具體候選人操縱選舉，可謂一舉多得{2}。要保證給予每一個(gè)候選人公平的宣傳介紹機(jī)會(huì)，公平地使用宣傳媒介就需要競(jìng)選活動(dòng)在選舉機(jī)構(gòu)的主持下有秩序地進(jìn)行。可以規(guī)定由選舉委員會(huì)組織候選人與選民見面，公布競(jìng)選紀(jì)律，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，由候選人做自我介紹，發(fā)表競(jìng)選綱領(lǐng)，回答選民問題，公開拉票。有競(jìng)選就會(huì)有“拉票”行為，這是非常正常的，實(shí)際上競(jìng)選就是公開的拉票行為，我們要防止的是采取賄選，或者通過(guò)侮辱、誹謗、人身攻擊的方法攻擊對(duì)手進(jìn)行的拉票行為。公布競(jìng)選紀(jì)律時(shí)可以強(qiáng)調(diào)，如果發(fā)現(xiàn)賄選、對(duì)候選人進(jìn)行侮辱、誹謗、人身攻擊的行為，經(jīng)查證屬實(shí)的，取消候選人資格，構(gòu)成違法或者犯罪的要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

這種競(jìng)選屬于有組織的、受一定限制的“競(jìng)選”，但它給了候選人一個(gè)表現(xiàn)的舞臺(tái)，給選民一個(gè)了解候選人的機(jī)會(huì)，最大限度地避免競(jìng)選的混亂狀態(tài)，比現(xiàn)行《選舉法》規(guī)定的介紹候選人的方式更加公開，民主。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)候選人的競(jìng)選也具有一定的可行性：一是有組織保證。可以通過(guò)制定組織規(guī)則的辦法，保證選舉組織機(jī)構(gòu)給每一個(gè)候選人相同的時(shí)間介紹競(jìng)選綱領(lǐng)，使用相同的媒體等等。二是有法律保證。通過(guò)法律制定嚴(yán)格的競(jìng)選規(guī)則。防止賄選、對(duì)候選人進(jìn)行侮辱、誹謗、人身攻擊行為的發(fā)生，打擊破壞競(jìng)選的活動(dòng)。三是有人民監(jiān)督。政黨、團(tuán)體、選民對(duì)于采用不正當(dāng)手段進(jìn)行競(jìng)選的，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)，選舉組織機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有違紀(jì)、違法的可以進(jìn)行調(diào)查，交有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。建議各級(jí)人大設(shè)立專門的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督人大代表競(jìng)選中發(fā)生的違紀(jì)、違法事件，負(fù)責(zé)人大代表違紀(jì)、違規(guī)行為的調(diào)查處理，在換屆選舉前負(fù)責(zé)上屆人大代表的述職評(píng)議等等。

五、投票

（一）設(shè)立投票站，取消流動(dòng)票箱

選舉實(shí)踐中因流動(dòng)票箱管理不嚴(yán)，發(fā)生了許多問題，例如：有的工作人員帶著流動(dòng)票箱到選民家里，要求當(dāng)面投票，選民投票有所顧慮，往往讓工作人員代為填票，有的工作人員篡改選票或者隱瞞票數(shù)。由于流動(dòng)票箱帶來(lái)的弊端，建議取消流動(dòng)票箱，主要采用設(shè)立投票站的辦法投票。這樣做可能會(huì)減少參選率，但能夠真實(shí)反映選民的意愿，為避免出現(xiàn)參選的選民不超過(guò)半數(shù)的問題，可以變目前的“兩個(gè)過(guò)半數(shù)”確定當(dāng)選有效的計(jì)票制度為“一個(gè)過(guò)半數(shù)”的計(jì)票制度，即只計(jì)算有效投票數(shù)是否過(guò)半數(shù)，不計(jì)算登記選民數(shù)是否過(guò)半數(shù)。

（二）嚴(yán)格限制委托投票，公開公布計(jì)票結(jié)果

委托投票違反了我國(guó)《選舉法》秘密投票原則，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格限制，除非是文盲、有嚴(yán)重殘疾，長(zhǎng)期臥床的病人不能寫選票又愿意參選的，可以按照《選舉法》規(guī)定的委托投票程序進(jìn)行委托投票。在外打工、就學(xué)、經(jīng)商人員可以在當(dāng)?shù)貐⒓舆x舉，不能進(jìn)行委托投票。

《選舉法》第42條只規(guī)定了公布選舉結(jié)果，即當(dāng)選者名單，并沒有規(guī)定公布計(jì)票結(jié)果，為保證公民知情權(quán)，便于群眾監(jiān)督，應(yīng)規(guī)定公開公布計(jì)票結(jié)果。

六、明確罷免代表的事項(xiàng)和理由

根據(jù)馬克思主義的理論，我國(guó)人大代表與人民的關(guān)系屬于“委托”關(guān)系，代表必須服從于選民的意志和利益，對(duì)選民負(fù)責(zé)，選民可以監(jiān)督罷免代表，以保證代表忠實(shí)于選民意志。因此，罷免代表屬于中國(guó)特有的現(xiàn)象。但《選舉法》只規(guī)定了罷免程序，沒有規(guī)定罷免的事由，實(shí)踐中發(fā)生罷免權(quán)被濫用的現(xiàn)象，一些地方的人大代表剛剛被選舉出來(lái)，就有選民提出罷免案。建議《選舉法》規(guī)定哪些情況下可以罷免代表，以使罷免有法可依，有章可循。

七、擴(kuò)大選舉權(quán)的司法保護(hù)范圍

由于我國(guó)尚未建立憲法訴訟制度，法院無(wú)權(quán)直接適用憲法，包括《選舉法》等憲法性法律，因此，法院也無(wú)權(quán)受理選舉訴訟，選舉權(quán)被剝奪無(wú)法得到救濟(jì)，公民選舉權(quán)受法律保護(hù)的范圍極其狹窄，我國(guó)《選舉法》規(guī)定的選舉救濟(jì)手段單一，只包括選民名單案件和達(dá)到犯罪程度的破壞選舉案件。為保護(hù)公民的選舉權(quán)，建議擴(kuò)大選舉權(quán)的司法保護(hù)范圍，將選舉權(quán)糾紛納入行政訴訟受案范圍，切實(shí)保證公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

選舉是公民進(jìn)行權(quán)力委托的行為，也是公共權(quán)力合法性的來(lái)源。民主、科學(xué)、公正、合理的選舉程序是保證公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提，選舉程序的設(shè)計(jì)需要嚴(yán)格貫徹選舉制度的基本原則，研究解決選舉程序中存在的問題，將我國(guó)選舉制度的民主化、法制化建設(shè)不斷推向前進(jìn)。

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