論文摘要 如何從源頭上規范執法行為、促進隊伍管理和執法監督機制的創新，構建執法監督長效機制，已成為各級檢察機關積極探索的一項重要工作。本文以檢察干警執法檔案建設的實踐為基礎，就如何建立好檢察干警執法檔案的相關問題進行思考。

論文關鍵詞 執法檔案 功能設定 執法監督

近年來，隨著人民群眾法治意識、維權意識的日益增強，對檢察干警的執法要求也越來越高。如何從源頭上規范執法行為、促進隊伍管理和執法監督機制的創新，構建執法監督長效機制，已成為各級檢察機關積極探索的一項重要工作。各級檢察機關應以高檢院“規范執法行為、促進執法公正”專項活動為主線，大力加強檢察隊伍建設，努力提高執法能力和執法質量，以加強對辦案全過程的監督和控制為目標，以健全執法規范為基礎，積極探索推進干警執法檔案建設，努力從源頭上規范執法行為、構建執法監督長效機制，確保司法的公正性、嚴肅性與廉潔性。本文主要以我院干警執法檔案建設幾年來的實踐為基礎，就如何建立好檢察干警執法檔案的相關問題進行思考。

一、檢察人員執法檔案的概念

檢察干警執法檔案是檢察干警執行國家法律、法規、規章、規范性文件、上級決定、命令等情況的客觀記載，是對檢察干警所辦案件的質量、效率、社會反映等主要指標以及在司法活動過程中有無違反辦案紀律等主要情況進行審查考評后的結果記載。它全面、客觀、準確、真實地反映了檢察干警的執法行為，并對執法的每個環節、整個流程以及執法行為的優劣進行考核評估、動態管理，形成了系統、科學規范、完善的執法監督體系。首先，主體方面，對象應是具備執法主體資格的干警，即具有執法職責崗位工作的干警的具體執法行為，主要涉及檢察機關反貪、偵查監督、公訴、瀆檢、民行、監所、控申等業務部門檢察干警的執法過程、執法質量、執法效率、執法效果等方面。其次，執法檔案的構架是全程、全方位的寫實記載，體現執法的每個環節、整個流程。再次，執法檔案的建立有專門的案件質量控制機構進行跟蹤管理和考核評估，以實現執法檔案的功能和意義。

二、檢察干警執法檔案的功能設定

（一）規范功能 檢察機關在建立執法檔案工作中，進一步明確了執法部門和干警的個人職責，從受理案件、登記、分流、辦理等環節入手，細化辦案操作規程，制定反貪、偵查監督、公訴、瀆檢、民行、監所、控申工作流程管理制度，建立案件質量監督管理辦法、案件質量評價標準，明確各訴訟環節在時限、質量等方面的標準要求，對辦理的每一起案件及辦案人員、辦案過程都有詳細記載，使每個執法環節和程序有章可循。 （二）引導和反饋功能 如果說規范功能是一種靜態意義上的功能，那么引導和反饋功能是執法檔案的一種動態功能。建立好檢察執法檔案，是對檢察干警辦案態度、辦案效果、辦案質量進行全面考核的真實記錄，檢察機關通過對執法檔案中反映的問題及時加以糾正、區分責任，對執法辦案中的好經驗、好做法加以總結和推廣，使執法檔案成為引導推動干警規范執法的“動力源”，促使執法者在執法過程中，嚴格依法執法、公正執法。反饋功能事實上是引導功能的一個組成部分，正是通過反饋的手段達到執法隊伍管理者和被管理者之間的信息溝通，從而實現引導與評價的目的。 （三）評價和激勵功能 建立執法檔案，就是要對執法主體的整個辦案過程進行客觀綜合的評價，其在辦案之初主要體現其靜態的預設性規范功能，在執法過程中體現其引導和反饋功能，而在案件辦理結束后則重點體現為評價和激勵功能（激勵功能其實是評價功能的正面反映）。執法檔案的記載信息，集中體現執法部門和執法干警的辦案數量、工作業績，并作為執法部門的評先、執法干警晉職晉級、提拔使用的重要依據，進而充分調動執法干警的工作責任心、積極性和主動性，不斷加大辦案力度，提高執法水平。

三、建立檢察干警執法檔案的必要性和實踐意義

全面推進干警執法檔案建設，發揮檔案的規范、引導、反饋、評價和激勵作用，對于規范干警執法行為，加強案件流程管理，提高執法水平和案件質量，督促檢察機關和檢察干警在執法辦案中更好地彰顯公平正義的價值追求具有十分重要的意義。 1.建立執法檔案是檢察干警執法監督管理工作步入規范化、科學化的重要標志，對提高司法效率和司法公正，具有重要的意義。執法檔案對每一名執法者所辦案件的質量、效率等主要指標進行審查考評后的結果進行詳細記載，使得執法者的執法過程在執法檔案中一目了然，有助于對執法干警進行有效監督，完善了檢察機關內部執法監督，預防和懲治自身腐敗的制約機制。 2.建立執法檔案，是提高案件質量的需要。執法檔案的建立，改變了以往以案件的最終處理結果來確定辦案質量高低的單一性標準，使得辦案質量在實體和程序上有了雙重保障，是一種規范、科學、合理的辦案考核評價機制。 3.建立執法檔案是加強檢察隊伍建設的一項重要舉措。建立執法檔案，全面地記錄執法部門和執法干警嚴格執法、依法辦案等方面的情況，有利于促進執法干警自覺接受監督，從思想上警醒自己嚴格、公正、文明、廉潔執法，從而推進檢察機關強化法律監督，維護公平正義。

四、當前檢察人員執法檔案建立過程中存在的問題

我院自2010年作出關于建立執法檔案的部署后，經過實踐，檢察執法檔案“權責明確、監督有效”的特點得到了充分論證，同時也反映出了檢察執法檔案管理機制本身還存在的問題。 1.標準不統一，管理部門分散。如何建立檢察干警執法檔案，怎樣建檔、管理、有效利用等沒有統一標準。同時收集和管理執法檔案的機構也是五花八門，有的是紀檢監察部門、研究室、政治部在收集各類檔案，分別管理；有的是紀檢監察部門、研究室收集，還有的是紀檢監察部門在收集管理。 2.建檔工作量大，評查也易流于形式。檢察執法檔案管理的要求是一人一檔、一案一檔、一檔一評，但事實上，從現有的技術層面上對全部執法人員的建檔已是一項牽扯大量人力的浩大工程。由于案多人少，評查制度很難得到全面落實，客觀上會造成評查工作不細致、不嚴格。 3.反饋滯后，監督的實時性受到限制。建立執法檔案的一個顯著功能是實時監督。但是實際辦案中，由于內外因素的制約，案情的監督反饋機制滯后，案件前、中期監督成效往往在事后才能得到反饋，不能即時反饋到相關職能部門，致使案件辦理過程中出現的瑕疵問題不能得到及時有效糾正。 4.機制欠缺，執法檔案管理與績效考核等機制尚待磨合。執法檔案的一個基本特點在于為執法績效綜合考評體系提供詳實依據，但在具體考核中對執法檔案的可參考程度沒有明確的取舍范圍，沒有統一的考核達標標準，使得執法檔案在干警執法績效考核中的作用大打折扣，造成了執法檔案與單位及干警個人的評先創優、提拔任用工作聯系不緊密、可操作性不強。 5.收集和評估不及時。檔案建設中的動態性、同步性的執法情況，除了干警個人或者當事人之外，獲取的渠道不多，同時對執法活動情況沒有進行及時評估，只是停留在執法活動有關情況的收集記錄階段，很難達到一人一評、一事一評，使執法檔案的各項功能作用沒有得到有效發揮，制約了執法檔案的可利用率。

（一）規范制度建設，明確執法檔案的機制架構 檢察執法控制體系，應當是任何人進入執法進程之中，就不再以個人的意志來決定自己的行為，而是在規范的框架下行使檢察權，這也是執法檔案規范功能的體現。在建檔之前，首先要明確執法依據，即制定案件質量標準，其內容涵蓋執行實體法的質量標準、執行程序法的質量標準、辦案效率標準、法律文書制作標準、辦案效果標準。其次要明確執法流程，即制定辦案工作規則，每個執法環節的操作規則。再次要明確執法職責，即制定各執法崗位職責規范、履職紀律。最后要明確執法效果，即制定案件質量評估標準，在對照上述標準的基礎上，對執法人員所辦案件進行質量評估，對辦案活動進行考核引導，以進一步激勵執法人員的工作積極性，從而促進檢察人員公正、嚴明、廉潔、高效地履行職責。 （二）統一建檔標準，規范執法檔案的準入標準 從建檔須知、檔案目錄、基本資料、處理結果、適用法律、當事人意見反饋等基本環節入手，統一建立干警執法檔案的基本標準、原則、方法及要求，促使執法檔案逐步轉向規范化、有序化軌道。具體可分為兩個部分：一是建立以人——執法主體為中心的檔案，主要記錄干警基本情況、執法資格認定情況、執法業務培訓情況、述職述廉情況、執法情況總結及考核情況、獎懲情況等。二是建立以案件——執法客體為中心的檔案，主要紀錄執法主體對案件事實、犯罪性質的認定情況，執法行為的合法性、及時性、規范性情況，執法過程中處理影響社會穩定的重大問題，涉法涉訴信訪工作，督導、督辦案件的辦理，專項治理工作，預防犯罪情況，案件質量考評情況等。 （三）加強組織管理，完善執法檔案的績效考核體系 從管理學的角度來說，一切管理活動都是以提高效益為目的的，執法檔案的組織管理也不例外。管理好干警執法檔案，最大限度發揮其規范、引導、反饋、激勵效能，是建立好執法檔案的保障。 一是實現與績效考核的對接。要將執法檔案作為考核干警執法能力、執法水平和業務素質的重要組成部分，以執法檔案反映所辦案件的質量等列為重點考核內容，進一步完善檢察干警執法績效考核體系。我們主張現階段宜由案件督查和質量控制部門——研究室作為主要職能部門，政治部、監察室配合共同管理好干警執法檔案，實現執法檔案與人事檔案、廉政檔案的對接，完善執法干警績效考核體系。 二是實現與執法過錯責任追究或評先創優的對接。要將執法檔案作為檢察干警責任查究或評先創優的主要依據，對錯案責任的追究應當根據《檢察人員執法過錯責任追究條例》追究辦案人的責任；對執法人員在執法中違規違紀的，應當依據紀檢監察有關規定處理；對案件質量不高的，應當采取通報、撤銷主訴、主辦資格等措施予以處理。執法檔案的評查結果還要作為執法人員評優、立功、晉職、晉級、晉銜的重要依據，堅持用執法檔案說話、以檔案記載服人，充分調動干警的工作積極性和主動性，切實增強干警的執法責任意識。 三是實現與提拔任用的對接。要把執法檔案作為提拔任用領導干部的重要參考，通過對執法檔案的深入分析，對提拔對象的思想素質、業務能力、執法水平等各個方面做出全面客觀公正的評價，選拔出組織信任、干警信賴、群眾支持的領導班子和領導干部，不斷加強檢察隊伍建設。 （四）推進信息化進程，提高執法檔案的可利用率 實踐中干警執法檔案的信息化錄入率偏低，在很大程度上制約了執法檔案的可利用率，使執法檔案不能達到完全共享的目的。為此我們可以依托現有檢察業務管理系統，建立起便捷、規范、實用的電子執法檔案，即在檢察業務管理軟件中設置執法檔案生成程序，實現建檔、監督、考核一體化運作模式。干警在業務管理系統中的數據錄入信息，同時成為執法檔案的錄入信息，真正做到執法過程中檔案隨之建立，執法完畢后檔案隨之生成。同時還可以將執法流程、職責規范、法律解釋等制度固化到電子信息系統之中，設置預警功能，防止人為“疏漏”；可以對審訊進行全程電子監控，并作為證據采集的輔助依據加以利用，防止刑訊逼供；可以對案件的討論定性健全備案制度。