信訪法制化是指在信訪活動中信訪主體依法投訴、依法維權和依法辦理的信訪工作機制。信訪法制化建設中需要澄清以下幾個問題。 一是信訪制度與司法制度的“矛盾論”。有觀點認為，大量原本應通過行政復議或司法訴訟渠道解決的問題涌入了信訪渠道，與正常的法律訴訟制度和司法體系相矛盾。這種觀點是對信訪功能認知模糊造成的。公民依照有關信訪的法律規定行使申訴、控告與檢舉權，是信訪制度本身設計的重要功能之一。雖然信訪的申訴、控告權與訴訟法上的起訴權、申訴權等存在著權利上的重合，但是這種在法律制度上并存的公民權益保障“雙軌道”，在權利的性質及解決問題的途徑上是截然不同的，并不矛盾。不能因為公民選擇了解決問題較為直接、成本較低的信訪途徑，就片面地得出信訪制度與司法制度相矛盾的結論。此外，國務院《 信訪條例》 明確規定，對于應該通過訴訟、仲裁、行政復議等法定渠道解決的信訪問題，行政機關不予受理，因此，信訪并不是無序的信訪，而是在法制框架內權利救濟的重要渠道。 二是信訪制度與清官情結的“人治論”。有一種意見認為，信訪主要靠各級領導干部的批示解決問題，具有“清官”情結，是人治思想的表現。這種觀點是片面的。首先，信訪作為我國《 憲法》 規定的公民的基本民主權利，也是國家的基本民主制度。這種人民表達意愿、實現當家作主權利的制度，對現代法治社會來說絕不是可有可無的。其次，各級領導干部親自接待群眾來訪、親自閱批人民來信、親自處理信訪問題，是“立黨為公、執政為民”的表現，也是落實《 信訪條例》 “誰主管、誰負責”原則的具體體現。領導干部所批信訪案件僅限于指定有權處理問題的行政機關辦理，所以，信訪問題依然是在法律法規和各項政策范圍內解決的。 三是信訪制度與法治目標的“相悖論”。有相當一部分人認為信訪與法治目標相悖，應隨著國家法制的健全退出歷史舞臺。這種認識也是錯誤的。我國《 憲法》 規定：人民享有“依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務的權利”， “對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。與此相對應，《 憲法》 還規定，一切國家機關和工作人員必須“經常保持同人民的聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督”， “對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理”。由此可見，信訪是我國公民的基本民主權利，是國家的基本民主制度，是國家法律制度的有機組成部分，是社會主義法制體系優越性的具體體現。 四是信訪部門處理信訪問題的“包辦論”。以往，在信訪問題的處理上，少數干部、職能部門、信訪人和普通群眾都不同程度地存在誤區，片面地認為信訪量大、信訪秩序混亂等問題是由于信訪部門工作不力造成的，認為信訪問題的處理主體是信訪部門，信訪部門應該包辦處理所有信訪問題。這種誤區使信訪部門無端地背上了沉重的包袱，也給信訪工作帶來諸多困擾。按照《 信訪條例》 規定，處理信訪問題的主體應是有權處理相關問題的行政機關。信訪部門的主要職能是協調涉及多部門的疑難信訪案件，統籌、管理本地區開展信訪工作，督促相關地區和部門依法辦理信訪案件、處理信訪問題。 在信訪法制化建設中，應遵循依法信訪原則，不僅要引導群眾依法信訪，而且要規范行政機關處理信訪的行為；遵循職責明確原則，要加強部門之間、地方之間、部門與地方之間的協調配合，一級抓一級，層層抓落實，不斷完善大信訪工作格局；遵循公平正義原則，司法判決、調解必須堅持公平、公正，改變目前存在的司法裁判后又向信訪機構或其他行政機構申訴的狀況；遵循行政高效原則，要在限定時間內盡可能快地解決群眾信訪問題和矛盾糾紛，最低限度地使用公務人力及資源，避免事情久拖不決，避免行政成本浪費。我們淮安市在遵循這些原則的前提下，對信訪法制化建設進行了一些有益探索。

第一，創建“陽光信訪”，落實《 信訪條例》 。淮安市在全國首創“陽光信訪”綜合服務系統，依據《 信訪條例》 各項規定，通過技術手段明確受理機關和承辦機關辦理信訪事項的程序、規定和職責，實現了全方位“受理投訴、便民查詢、主動反饋、共同監督”的“四位一體”工作新模式。“陽光信訪”系統按照《 信訪條例》 辦理時限規定，形象地將信訪事項標識設置為綠燈、黃燈、紅燈和笑臉，實行分類識別、實時監測、滾動跟蹤，確保承辦機關必須按照時限辦理，既落實了《 信訪條例》 ，也規避了以往超期不辦、拖而不決現象的發生。系統還設置信訪事項判重功能，對重信重訪和終結信訪及時進行判重提醒，既減少了重復信訪，又規范了信訪行為，促進了信訪形勢的不斷好轉。“陽光信訪”實施以來，淮安市信訪渠道更加暢通，解決問題更加有力，信訪秩序更加規范，全面落實了《 信訪條例》 的各項規定。國家信訪局副局長許杰在淮安市視察后特別指出，“陽光信訪”系統通過技術層面的設計，把《 信訪條例》 的規定和要求，從技術層面加以保證和落實，“雙向規范”的效果非常明顯，既規范了群眾的信訪行為，也規范了相關職能部門的辦訪行為。

第二，強化復查復核，促進依法信訪。信訪事項復查復核工作是國務院新《 信訪條例》 的一項重要法制制度。2005 年下半年新《 信訪條例》 實施伊始，淮安市經過廣泛調查研究，在全省率先制定出臺《 關于做好復查復核工作的意見》 ，全面規范了信訪事項復查復核工作，形成了健全完備的復查復核體制。為切實維護群眾合法權益，在具體辦理上，創新地建立了“信訪部門代表政府受理，職能部門受政府委托直接辦理，政府法制部門負責把關結論，政府分管領導最終審簽”的規范程序，確保了復查復核結果的嚴肅性、合法性、求是性。經過復查復核終結的案件，由于事實認定清楚、政策法規引用恰當，絕大多數信訪人對意見心服口服，從而主動表示停訴息訪，經過市級復查復核的信訪案件98 ％以上實現了停訴息訪，破解了以往困擾信訪工作多年的“案結事未了”難題，實現了信訪工作法制化、依法信訪程序化。 第三，引入法律援助，引導依法維權。建立信訪工作法律援助機制，是市場經濟條件下解決涉法信訪問題的迫切需要，是解決群眾狀告無門及因經濟原因無力申請仲裁、訴訟的迫切需要。從2006 年開始，淮安市積極開展信訪法律援助工作，安排律師和法律工作者參與信訪工作，探索建立了“信訪接待、法律咨詢、訴訟代理”三位一體的工作格局。 第四，維護司法公正，減少涉法信訪。近年來，淮安市政法系統不斷強化工作力度，積極減少涉法信訪，努力實現“案結事了”。

其一，強化訴訟調解，力爭案結事了。加強對民事案件的調解和行政案件的協調力度，強化訴調對接，按照“能調則調、當判則判，調判結合、案結事了”的要求，將化解矛盾糾紛和服判息訴工作貫穿案件審理全過程。

其二，做好判后釋明，促使服判息訴。明確原審法官判后的釋明責任，針對當事人的疑問，由原審法官耐心細致地做好解釋工作，加強引導教育，提高初訪接待息訴率，同時強化考核，將息訴息訪的壓力落實在原審。

其三，提高審判質量，從源頭上減少信訪。在案件實體的處理上，把好事實、證據認定關，準確運用法律，加強裁判文書的說理，在案件的審理程序上嚴守訴訟法，注重保護當事人的訴權，規范司法行為，提高司法的公信力，最大限度地減少涉訴信訪。

其四，強化隊伍建設，促進司法公正。全面加強法院干部的政治意識，提高法官的業務素質，做到司法的法律效果和社會效果的統一，著力提高司法權威。

第五，堅持依法治訪，規范信訪秩序。首先，嚴格規范辦訪行為，切實提高依法做好信訪工作的水平。強化對信訪案件的依法處理，切實解決群眾合理訴求，堅持1 ％有理1 ％解決，100 ％有理100 ％解決，做到還“感情賬”不怕丟面子，還“經濟賬”不怕受損失，還“執法賬”不怕擔責任。其次，嚴格規范信訪行為，切實依法維護正常信訪秩序。通過各種方式加強對信訪群眾的教育，引導群眾通過寫信、電話、網絡等便捷方式，合法、理性地到指定接待場所反映問題，依法有序地逐級反映問題，自覺維護信訪秩序。對違法違規行為堅決依法懲戒，打擊邪氣，弘揚正氣，改變了一些群眾中存在的“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯誤觀念。再次，加強信訪法規宣傳，切實營造合法有序的信訪環境。《 信訪條例》 是與每個社會成員的利益密切相關的公共法律規范。我們把信訪法規宣傳作為經常性工作來抓，充分利用現代傳媒，通過群眾喜聞樂見的形式和手段，向廣大干部群眾進行生動、直觀、深入的宣傳，確保《 信訪條例》 家喻戶曉、深入人心。