自從黨中央明確提出科學發展觀，建設生態文明的戰略決策，人民群眾的環境法律意識越來越強，對自身周圍生存環境質量要求越來越高，“有污染找環?！奔撼蔀槿藗兊墓沧R。據統計，環境信訪案件以每年5%---15%的速度遞增，而環境管理中近30%的執法活動主要圍繞解決環境信訪問題。環境信訪的壓力越來越大，并已成為環保執法管理的重要內容之一。[1]囿于我國目前有限的環境法治狀況，很多環境污染得不到很好的解決，最終演變成涉法涉訴的環境信訪。

涉法涉訴信訪是指已經由執法或司法機關受理，或者已經進入訴訟程序的案件，由于當事人對于執法或司法機關的作為與不作為所提出的申訴和控告未能如愿，轉而向上級機關投訴，或者尋求法律程序之外的信訪途徑。近年來，環境領域的涉法涉訴信訪大量增加，成為影響社會穩定的一個突出因素。在社會主義法治國家，連續不斷的環境信訪是一個嚴重影響建設生態文明的不和諧因素。環境信訪對信訪人、被信訪者、社會都會造成與構建和諧社會格格不入的負面影響，并且通過一系列的連鎖反應，影響社會穩定，增加社會安全成本。

一、涉法涉訴環境信訪的發生機理

環境污染損害大氣、水體、土壤等生存必備條件，造成空氣污染、水體污染、土地沙漠化、產生對人體有毒有害的物質等嚴重危害后果，并直接危害人的生命健康，嚴重的環境污染甚至危及人的基本生存條件，導致人們無法正常生活，因此，公眾高度關注環境污染的預防、監控和治理措施。面對環境污染的嚴重惡化趨勢，市場和政府是解決環境問題的“兩只手”，曾經在環境保護中起到很大的作用，但是環境保護也會同時存在著市場失靈和政府失靈。

市場要發揮其最有效率資源配置方式的功能，必須具備兩個起碼的條件：一是產權明晰，經濟人才有動力進行市場博弈；二是競爭充分，沒有壟斷，但是環境資源的公共品特性無法滿足這兩個基本條件。環境資源無法明晰產權，環境資源的生態價值無法象計算其經濟價值那樣精確，環境資源也無法公平交易，環境資源高度壟斷于政府手中，環境資源市場存在無市場或薄市場，這是市場失靈，市場失靈的存在表明，如果政府能比市場做得更好，那么政府是可能在糾正市場失靈方面發揮作用的，在市場失靈的領域，對環境資源這樣的公共物品，很難進行產權界定時，需要政府進行國家干預。

政府因為市場失靈的存在而成為環境公共物品的受托人，政府憑借“看得見的手”，把環境保護的經驗以法律的形式規定下來，環境法是政府管理環境的依據，但是政府是由具體的政府官員組成的，也存在經濟人的本性，也有利益最大化的動機，也會利用政府權力進行權力尋租，或者政府在污染企業的利誘和壓力下，“機構俘獲”，無法忠實的履行受托義務，這是環境保護的政府失靈。

環境保護的政府失靈和市場失靈要求第三種調整機制的出現，即以公眾參與為主的環境法實施機制。環境信訪實際就是公眾參與環境保護的一種形式，不過這種形式是一種在環境污染損害已經發生后的被動形式，是在信訪人認為環境行政權缺乏公定力、公信力之后的一種自我救濟途徑。一般認為，信訪是信訪人認為自身權益受到嚴重侵害時的一種事后救濟方式，環境信訪是環境信訪人在環境權益受到嚴重侵害時的一種事后救濟方式，但是這種救濟方式是采取與國家權力或者地方權威對抗的方式，信訪人和政府處在對抗的兩極，兩者之間的矛盾達到極為激烈的程度，地方政府甚至采取強硬措施阻攔信訪人的利益表達，使得信訪人和政府造成無法調和的矛盾，最終不得不形成涉法涉訴的信訪。涉法涉訴的環境信訪是在環境保護的市場和政府雙重失靈前提下，公眾參與環境保護的一種重要形式，信訪人、公眾和政府是有效解決涉法涉訴環境信訪問題的三方當事人，他們秉承的環境信訪理念對于解決涉法涉訴環境信訪問題至關重要。

按哲學觀點，[2]理念是事物的共相，理念是通過對事物的抽象而形成的普遍共相，亦即事物的類概念或本質；其次，理念是事物存在的根據。個別事物是由于分有了理念而成為這一事物的，離開了理念就沒有事物；再次，理念是事物摹仿的模型。理念是事物之完滿的模型，事物則是理念的不完滿的摹本，事物是因為摹仿了它的理念而成其為事物的；最后，理念是事物追求的目的。理念是事物的本質，事物存在的目標就是實現它的本質，從而成為完滿的存在。從理念對人具有決定性影響的角度，環境涉法涉訴信訪的根本原因是環境信訪機關沒有按照法治進路解決環境信訪問題，其根源在于信訪工作人員必須具備環境信訪法治化的復合理念，是在法治語境下形成一系列全新理念的集合體。

二、確立環境信訪的環境法治理念

長期以來，我們把信訪定位于一種人治色彩很重的制度設計，以領導批示代替法律規范，體現了權大于法的人治特征。“信訪制度不是一種司法程序，其權輕責重，處理結果是否迅速、得力，取決于掌權的“清官”和“好人”的態度，帶有很大的偶然性，因此，很難變得完善?！盵3]在環境信訪領域，注重依靠主管領導的責任心、事業心解決環境信訪問題，如對解決環境信訪問題，有學者認為，領導要重視，要從講政治的高度來認識污染信訪問題，黨政一把手要把環境信訪案件的查處列入重要議事日程，主要領導親自抓，分管領導靠上抓，并且要定期研究布置和檢查信訪工作，確保環境信訪工作有人抓，有人管，目標明確，措施到位；[4]要做好環境保護工作，必須提高領導層的環境保護意識，處處維護基本國策的重要地位，把環境保護工作作為評價政府工作和考核領導干部政績的重要內容，制定考核獎懲辦法，健全環境保護工作考核獎懲機制。[5]

實際上，環境信訪是法治國家必備的制度建構之一。與我國的信訪制度相似的制度在國外被稱為所謂的申訴專員制度，申訴專員制度起源于1806年的斯堪的納維亞地區，“申訴專員”一詞源自瑞典，意思是“人民的保護者或代表”，南非共和國公共監察專員署根據憲法設立，南非憲法規定：公共監察專員是獨立的，對國民大會負責，公共監察專員有權對國家事務或任何級別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開調查并提出報告，采取相應的補救行動，但對于法院判決的調查不屬于公共監察專員的權力范圍。[6]澳大利亞的申訴專員在法律規定的范圍內受理公眾對政府公共行政服務的投訴，澳大利亞法律規定聯邦申訴專員由國會直接任命具有資深法律背景和工作經歷的人擔任，依法享有調查權、建議權和報告備案權，可以對政府的工作進行調查并提出具體建議。[7]香港的申訴專員制度成立于1989年，其目的是為一般香港市民提供和增加申訴、投訴的途徑，申訴專員是代表人民的監察者，其職責是監察公營部門有沒有行政失當。[8]日本《公害糾紛處理法》規定各都道府縣要設置公害投訴相談員，其任務是接待居民的公害投訴，調查公害的實際情況，對當事人進行幫助、斡旋、指導；我國臺灣地區的《公害糾紛處理法》規定：各級環境保護主管機關應設置專職人員，處理公害陳情，對公害陳情做調查，指導陳情人申請調處或裁決。[9]我國自從實行依法治國以來，對環境信訪工作也納入法制化軌道，中央政府以行政法規和部門規章的形式確定了環境信訪制度。[10]

（一）從環境信訪的實體依據角度，環境信訪有豐富的環境法律基礎。

《中華人民共和國憲法》第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”《中華人民共和國環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第9條規定：“任何單位和個人都有保護環境的義務，并有權對造成固體廢物污染環境的單位和個人進行檢舉和控告?！薄吨腥A人民共和國草原法》第五條規定：“任何單位和個人都有遵守草原法律法規、保護草原的義務，同時享有對違反草原法律法規、破壞草原的行為進行監督、檢舉和控告的權利?！痹诙嗖凯h境法律中都明確規定，對污染和破壞環境的單位和個人，任何人都享有檢舉權和控告權，檢舉和控告在信訪領域有嚴格的界定，所謂檢舉，是指非受害人向紀檢機關和行政監察部門反映黨員或黨組織、行政機關或者行政人員違法亂紀或不正之風問題的行為，所謂控告，是指受害人向紀檢機關、行政監察機關反映黨員或黨組織、行政人員或者行政機關違法亂紀或不正之風問題的行為；在環境信訪領域，檢舉是指信訪人之外的非受害人向紀檢機關、環境行政機關反映黨員或黨組織、行政機關或行政人員違反環境法的行為，控告是指信訪人向紀檢機關、環境行政機關反映黨員或黨組織、行政機關或行政人員違反環境法的行為。

（二）從環境信訪的程序運行角度，環境信訪有堅實的法律法規依據。

環境信訪運行的法律依據是國務院頒布的《信訪條例》和國家環境保護總局頒布的《環境信訪辦法》，《信訪條例》第 2條規定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動?！薄董h境信訪辦法》第2條規定：“本辦法所稱環境信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級環境保護行政主管部門反映環境保護情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由環境保護行政主管部門處理的活動。”在實際運行過程中，各地都根據本地的實際情況，制定了適合于本地特色的環境信訪辦法。如天津市制定了《天津市環境保護局環境法制信訪辦理規則》，而天津市靜海縣又依據上位法，即《信訪條例》、《天津市信訪工作若干規定》和《天津市環境保護局環境法制信訪辦理規則》的有關規定，制定了《天津市靜?？h環境保護局環境信訪辦理規則》；山東省環保局辦理環境信訪的程序法律法規依據有：國務院頒布的《環境信訪條例》、山東省人民政府頒布的《山東省信訪規定》、國家環境保護總局頒布的《環境信訪辦法》、《山東省人民上訪程序（試行）》、《山東省人民群眾環境保護上訪程序》?？梢姡h境信訪的運行，有充分的實體法和程序法依據，其實體法依據體現在環境法律賦予的實體意義上的信訪請求權；程序法依據體現在環境信訪程序法規、規章和規范性文件賦予的信訪程序權利，信訪請求權和信訪程序實施權組合在一起，構成信訪救濟的法權體系。

三、確立環境信訪的程序正義理念

對于信訪制度性質的研究，有學者認為，信訪救濟是一種特殊的權利救濟，它追求的是一種實體正義，對于困于司法不公和司法腐敗的社會是一個必要的安全閥和矯正機制，然而信訪救濟在追求實體正義時罔顧法治的要害所在—程序正義，因此，其認為信訪救濟體現了與法治之間亦敵亦友的悖論關系。[11]綜觀環境信訪的發動和運行的全過程，信訪請求權有足夠的法律依據，且在法律體系中處于法律層次的位階，而信訪程序權利則具體規定在以國務院頒布的《信訪條例》、國家環境保護部頒布的《環境信訪辦法》以及大量地方性的環境信訪地方性行政規章、環境信訪規范性法律文件中，在法律體系中處于法律以下的位階，實體意義的信訪請求權和程序意義的信訪程序實施權處于不對等的法律地位，造成環境信訪重實體權利的宣言式的賦予，輕程序權利的法定實施，這也是導致人們認為信訪具有強烈人治色彩的主要原因之一。

對涉法涉訴的環境信訪，當事人需要的是權利救濟的程序透明，信訪機關需要的是通過程序公開，程序法定，給予信訪人獲得充分的利益表達機會和利益表達空間，實現程序正義，使信訪人對信訪機關通過法定信訪程序體現出來的信訪工作給予認同和理解，相信自己的實體權利得到最大程度的保障，最終達到息訟息訪的目的。對于在司法上很難認定的環境信訪事件，貫徹程序正義理念具有更為重要的意義，環境信訪問題的證據容易滅失、污染涉及高度科技性的生化機理，污染者對生產技術實施過程可以涉及知識產權為由嚴格保密等原因，造成涉法涉訴信訪者無法就自己的信訪事實予以充分可靠的證據證明，為有效救濟其權利，就更加需要程序上的完善彌補舉證上的不足。 四、確立環境信訪的環境正義理念

環境信訪機關雖然時時處在利益衡量的兩難困境中，是選擇經濟優先還是環境優先，然而，從解決涉法涉訴環境信訪的角度，環境信訪機關必須秉承環境正義的理念。所謂環境正義，主流觀點認為這是一種分配上的正義，基于對減少環境風險的不適當分配的考慮，即少數的集團接受了環境負擔（environmental burden）的不公平分配，強調對自然環境的享受和自然資源的使用以及自然風險負擔的合理分配。從權利義務一致性的角度來看，環境正義是指人們享有的環境權利必須與其承擔的環境義務對等，體現了人們在利用和保護環境的過程中，權利和義務、所得與投入的一種平衡。

環境信訪問題基本上都是由于污染者試圖逃避其應該承擔的環境義務，利用其掌握的巨大經濟實力，與環境信訪者代表的環境利益進行博弈，或者試圖對行政管理機關進行機構俘獲，而行政機關在市場條件下囿于利益最大化的驅動導致的權力尋租，最終造成環境信訪者因為沒有獲得合法合理的環境正義，不斷進行涉法涉訴的環境信訪。環境信訪機關只有樹立環境正義理念，以環境權利與環境義務一致性的基本理念處理環境信訪問題，才有可能圓滿解決環境信訪人反映的環境污染問題，才能減少環境信訪轉化為涉法涉訴環境信訪的幾率，決不能利用環境信息不對稱，或者摒棄環境正義理念而追求經濟優先的價值觀。

五、確立環境信訪的公眾參與理念

根據《環境信訪辦法》的規定，所謂環境信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級環境保護行政主管部門反映環境保護情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由環境保護行政主管部門處理的活動。[12]該辦法明確界定的環境信訪是信訪人向各級環境保護行政主管部門反映環境保護情況，由環境保護行政主管部門負責依法救濟，因此環境信訪是行政救濟，救濟的主導權在環境行政機關。這種定位顯然把信訪發生的主要因素排斥在外，忽視了信訪人在信訪中享有的權利，導致在整個信訪制度運行過程中，對信訪機關的權利調控缺乏有效的監督制約，對信訪人的權利保障缺乏第三方的強力介入。

應該確立環境信訪是公眾參與環境保護的一種法定形式的理念。環境信訪產生的一個主要原因是公眾缺乏在環境利益訴訟上的話語權，受到侵害的環境利益缺乏法定的救濟渠道，或者高額的環境訴訟成本，驅動信訪人選擇一條自認為成本較低，收效較好的解決途徑，但實際利益評價結果與信訪人的期待利益結果有較大差距，信訪人不得不進行反復的涉法涉訴上訪。針對環境信訪的實質是公眾參與環境保護的一個事后救濟途徑，是公眾參與環境保護、實施利益表達、化解環境糾紛、解決環境經濟與發展矛盾的一個極為重要的救濟辦法，應該把環境信訪人與信訪機關放在解決環境糾紛的視角下，擱置純粹的地位差別，依法保障環境信訪人的程序實施權利，保障環境信訪人的環境知情權、申訴權，引入環境信訪處理的公眾參與機制，即在環境信訪過程中，對信訪機關處理信訪事件的全過程應該建立法定的公眾參與程序化制度，賦予公眾參與環境信訪權，具體可以制度化為公眾環境信訪知情權制度、環境信訪信息公布制度、環境信訪公眾監督制度、環境信訪聽證制度、環境信訪聯席處理制度等。

六、確立環境信訪的預防性救濟理念

目前環境信訪的特點是集中在大氣污染、水污染、化學品污染等公共環境利益受到侵害，損害環境公益的同時，也對信訪人的環境私益造成嚴重損害，屬于環境公益和環境私益共同受害，法律沒有賦予公眾環境公益訴權，因此實踐中對環境公益的司法保護一般被法院駁回，而環境私益因為缺乏直接利害關系要件，也得不到司法的確認，這是引發環境信訪涉法涉訴的一個重要因素。

從解決環境糾紛的角度，環境信訪的產生是基于環境糾紛引起的經濟發展與環境利益之間矛盾激化的結果，環境信訪對信訪人、信訪機關造成的物質損失和精神損失非常大，交易成本很高，即便環境信訪成本可能多數情況下低于環境訴訟成本，但是涉法涉訴的環境信訪可能不僅僅是訴訟成本的問題，還可能引發嚴重的社會問題，如同多米諾骨牌效應，導致連鎖的負面影響和嚴重的生態后果，并可能導致難以承受的生態損害賠償。[13]

另一方面，環境損害具有緩發性、累積性、潛伏性和復合性特征，一旦環境信訪人的人身健康受到侵害，表明環境損害已經達到非常嚴重的程度，而且恢復污染的環境為原生態環境很難或者費用高昂，難以承擔。因此，應該樹立環境信訪的預防性救濟理念，與事后救濟理念并存，而以預防性救濟理念為主。

總之，由于理念是在人們腦海中形成的公式化想法或系統而確切的思想或觀念，理念對人的行動起著支配和導向作用，在環境法治視野中形成的環境信訪法治化理念，是在法治語境下有效應對解決涉法涉訴環境信訪的前提，必須轉變對涉法涉訴環境信訪的傳統支配性理念，確立環境信訪法治化的全新復合理念，以有效指導環境信訪機關、環境信訪人和公眾共同和諧解決涉法涉訴環境信訪的兩難困境。

注釋:

[1] 張榮華、張麗敏著：《淺談新形勢下環境信訪的主要表現及對策》，載《山東環境》2003年第2期，第21頁

[2] 楊適著：《古希臘哲學探本》，商務印書館2003年版，第313頁

[3] 梁治平等著：《新波斯人信札一變化中的法觀念》，中國法制出版社2000年版4月第1版，第62-63頁

[4] 張召文著：《環境信訪案件的難點問題與對策》，載《云南環境科學》2002年第4期，第41頁

[5] 楊育杰、陳德平著：《環境信訪案件的產生原因及防范對策》，載《山東環境》2003年第115期，第29頁

[6] 【南非】塞貝著：《監察專員在改善公共管理方面的作用》，載《亞洲監協第七次會議國外論文集》，源自http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp?mid=20031216000123

[7] 上海市信訪辦公室著：《學習考察國外申訴專員制度—上海市信訪系統赴澳大利亞、香港培訓考察》，載《上海信訪》2003年第12期，第14--16頁

[8]【港】戴婉瑩著：《申訴專員制度與公民監察權》， 載《亞洲監協第七次會議國外論文集》，源自http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp?mid=20031216000107

[9] 【臺】吳嘉生著：《環保糾紛解決之研究》，載《臺灣中興法學》1998年第9期，第53頁

[10] 國務院于2005年頒布《國務院信訪條例》，國家環境保護總局于2006年發布《環境信訪辦法》

[11] 應星著：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，載《法學研究》2004年第3期，第62頁

[12] 國家環境保護總局令第34號：《環境信訪辦法》，網址：www.zhb.gov.cn/info/gw/juling/200606/t200

[13] 嚴重的環境信訪案件如：1986年至1987年間，河南省信陽地區接連發生3次特大污染事故，造成農民直接經濟損失100多萬元。由于問題沒有得到及時解決，一部分農民便自發地開始“抗糧”、“抗稅”，拖到1987年夏，問題仍然沒有得到解決，致使羅山縣10個村的上千農民聯合要求上訪行署以表示對那些踐踏農民利益者的抗議，經過縣鄉干部苦苦相勸，才暫時平息了風波。