【內容摘要】：文章首先分析了我國公共行政改革的特點，以此為出發點，作者認為我國行政審批制度的觀念、內容、目的與公共行政要求有很大的差距，改革我國行政審批制度必須以公共行政的發展要求為依據，大力推進行政審批觀念由權力行政向服務行政轉變，在內容上逐步減少經濟管理的審批，增強社會管理和社會服務的審批，減少微觀經濟管理的審批，加強宏觀經濟管理的政府管制，通過簡化審批程序和手續、促進政務公開和完善行政審批的監督機制，實現行政審批服務于公共利益的目的。

【關鍵詞】：行政許可 政府 行政觀念

備受關注的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）已于2003年8月27日經第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過、并于2004年7月1日起開始施行。這是我國社會主義民主法制建設中的一件大事。《行政許可法》是繼《行政訴訟法》《行政處罰法》、《國家賠償法》之后又一部規范政府共同行為的重要法律。制定《行政許可法》，是規范設立、實施行政許可的需要，是深化行政審批改革的需要，是適應加入WTO新形勢的需要。它所確立的各項原則和制度，必將對我國的法制化建設產生深遠影響。 一、政府改革應以公共性為基本理念 公共行政是指“那些不以贏利為目的，旨在有效地增進以公平分配社會公共利益而進行的組織、管理與調控活動”。公共行政主要有這樣一些特征：一是公共行政必須以公共權力為基石，二是公共行政指向的對象只能是公共事務，三是公共行政的目的必須是為了實現公共利益，四是公共行政必須具有公開性和程序性，五是公共行政是一種服務性和非營利性的活動。 在改革之前，我國政府是一種全能型的政府，這種行政模式與公共行政有著天壤之別。近年來，我國政府對政府職能進行了大幅度的調整，呈現了以下幾個特點： （一）從行政觀念上看，表現為從權力行政向服務行政轉化。 公共行政的最大特點是行政觀念上表現為服務行政的理念。“現代公共行政改革表現出一種破除權力拜物教的趨勢，實現過去的重管制輕服務、‘以政府為中心’，到開始注重公共服務，‘以滿足公眾的需要為中心’的轉變”。近年來，“伴隨著社會轉型，市場經濟的建立和完善，行政觀念正在發生深刻的變化，服務行政的觀念逐漸成為社會的主導觀念。”1998年政府機構改革明確提出了政府職能的轉變問題，即由直接管企業、管生產和分錢、分物轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來，樹立服務本位理念，確立政府公共服務的職能。 （二）從政府職能的內容來看，表現為政府經濟職能的逐步弱化，社會管理、社會服務職能不斷強化。 政府職能不僅有經濟管理的職能，而且也有社會管理、社會服務的職能。在公共行政中，后者應該占據主導地位，這是市場經濟的本質要求。隨著我國市場經濟的確立和逐步完善，我國在行政改革中逐步減少了經濟管理職能，將經濟管理的職能下放給地方，向企業和社會轉移，以充分發揮市場機制的作用，同時，積極強化了政府的社會管理和服務職能，以實現服務政府的政府理念。 （三）從政府職能的流向來看，表現出從中央向地方，從政府到民間的放權過程。 我國的行政改革是從“權力高度集中”與“全能政府”的基礎上出發的，有步驟地將權力下放到地方或基層政府，并部分地放權或還權于企業和社會。從80年代初開始，中央政府不斷地向地方政府下放了經濟管理權限、財政收支權限、人事管理權限。中央政府主要掌握國民經濟的重大決策權即宏觀調控權，以保證經濟總量基本平衡和經濟結構優化。地方政府有權按照國家法律、法規和宏觀政策制定地方規章、措施或政策，通過地方稅收和預算，調節本地區的經濟活動；運用地方資源，促進本區域經濟增長和社會進步，特別是推動直接為公眾服務的教育、衛生；住房和社會保障事業的發展。此外，政府還開始逐步向企業和社會放權，以調整政府與企業、政府與社會的關系，發揮企業和社會的積極性、主動性和創造性。 （四）從經濟管理職能的自身轉變來看，表現為微觀經濟管理逐步減少、宏觀經濟管理逐步加強。 為了發揮市場經濟的優越性，政府經濟職能逐步減少了微觀管理，而加強了宏觀調控。1988年以前，政府轉變職能是在計劃經濟框架之內的局部調整，如在計劃管理體制方面縮小了政府下達的指令性計劃范圍，擴大了指導性計劃和市場調節的范圍；在財政體制方面通過“利改稅”、“分級包干”等改革措施，增加了地方政府的財權；在農村實行了家庭聯產承包責任制，做到了政府與農業經營分開。但這些改革還未從根本上觸動計劃經濟體制。1988年以后尤其是1992年以來，政府轉變職能立足于全面突破計劃經濟的樊籬，中心內容是“政企分開”，即政府管理職能與企業經營職能分開，政府管理從微觀管理轉向宏觀管理；由直接管理轉向間接管理；由部門管理轉向行業管理；由對社會的管制為主轉向引導、監督、服務為主；由政府機關辦社會轉向機關后勤服務社會化。宏觀調控成為了1998年政府機構改革方案中政府三項職能最為重要的一項。 （五）從政府能力建設來看，政府職能的轉變并不是要削弱政府的職能，而是要加強政府的能力。 政府將部分政府職能交給企業或社會，并不是要削弱政府的職能，而是要在強化市場和社會的力量的同時，重塑政府的形象，加強政府的權威，建立一個符合現代社會要求的強力政府。正如有的學者所言，“我國政府的權力向社會轉移與回歸，并不是主張弱化政府職能，更不是無政府論。特別是中國作為后發現代化國家，要在比西方發達國家短得多的時間內實現從根深蒂固的傳統計劃經濟體制向現代市場經濟體制的革命性轉變，其間政府作為一種國家強制力為后盾的社會公共權威組織，起著特殊甚至主導性作用。因此，我們需要通過國家與社會的協調發展而實現強社會與強政府的結合，既要增強政府的權威和效能，又要發展市場、社會的力量”。 （六）公共行政改革的目標是實現行政效率和行政公平的雙重價值。 現代政府既是高效政府，又是公平和正義的政府。1998年政府機構改革明確規定了以建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府管理體系為主要目標；在實現行政效率的同時，在調整收入分配上確定了“效率優先，兼顧公平”分配原則，以確保行政的公平化。 二、現行行政審批制度存在的問題 受公共行政改革的影響，我國行政審批制度的改革必然要進行大力的調整。近年來，尤其是加入WTO后，我國的行政審批制度經過了大量的改革，但是也還存在一些問題，難以適應公共行政改革的整體性要求。具體來說，我國現行的行政審批制度存在的問題主要有： （一）誰都可以設定許可。在行政許可方面，由于沒有行政許可法的規范，上至全國人大、國務院，下至縣、鄉鎮政府甚至其內設機構都可以設定行政許可，規定自然人、法人或其他組織從事某一活動必須取得其許可。現行行政審批過多過大，不符合我國公共行政改革中的權力逐步下放和向社會、企業轉移和回歸的要求。 （二）行政許可事項過多過濫。2001年，國務院統計的其各個部門的行政許可事項達5000多項，各省級人民政府審批事項一般有2000個左右，市一級設定的行政審批事項也有七八百之多。行政許可事項范圍太寬，幾乎涵蓋了行政管理的方方面面。某個領域一出現問題，就要設定行政許可。2000年11月22日，鄭州市人民政府發布實施的《鄭州市饅頭生產銷售管理暫行辦法》規定：凡在本市市區從事饅頭生產、銷售的單位和個人，均要向市商貿行政主管部門提出申請。經審查合格由市商貿主管部門發給《饅頭定點生產許可證》。《人民日報》曾報道，在西部某市，一個建設項目的審批，從頭到尾要經過“7個部門、八個審批關口”該58個公章，經169個人簽字，正常速度需要2年。行政許可事項過多過濫可見一斑。并且現行的行政審批制度主要集中在經濟管理領域，尤其是在微觀經濟管理領域，如中央各部委的行政審批改革在2002年上報的審批項目4159項中，經濟事務占50%。這種以經濟管理為主要內容的行政審批制度是與當代公共行政的弱化經濟管理職能、強化社會管理和社會服務職能的職能轉變趨勢相背離的。影響了市場主體的積極性和主動性，窒息了市場優化配置資源的作用。

參考書目： 1、《中國行政許可法的理論和實踐》 張興祥著 北京大學出版社 2003年11月版 2、石佑啟：《論公共行政與行政法學范式轉換》，北京大學出版社2003年版，第87頁 3、《中國行政審批制度改革的法律依據——中國政法大學教授張樹義談〈行政許可法〉征求意見稿》，載《中國公務員》2002年1月號 4、徐曉林：《試論中國行政審批制度改革》，載《中國行政管理》2002年第6期