【摘要】應(yīng)對當前國際金融危機時，我國地方政府機關(guān)采取了包括政府補貼在內(nèi)的政府救市措施和行為。政府補貼等行為實際上屬于行政私法行為，政府機關(guān)這類行為的正確使用與否涉及到該類行為法律性質(zhì)的科學界定。行政私法行為最大的特點是結(jié)合了行政和民事的雙重因素，具有行政法、私法的雙重性質(zhì)。而混合說可以作為重要標準以識別行政私法行為的行政私法性。這種特殊性質(zhì)的行為與純粹意義上的民事行為、行政行為等相鄰行為都存在重大區(qū)別。

【關(guān)鍵詞】政府救市 行政私法行為 政府補貼 性質(zhì)識別

一、引言：國際金融危機背景下各地政府救市行為引發(fā)的思考 在經(jīng)濟全球化影響下，全球金融危機已經(jīng)席卷了我國房地產(chǎn)、金融、汽車等許多行業(yè)。自2008年下半年以來，我國各地樓市出現(xiàn)了市場低迷不振的情況。面對這種形勢，西安、重慶、長沙、南京、杭州、上海等許多城市出臺了保持當?shù)胤康禺a(chǎn)市場健康發(fā)展的政策（簡稱“救市”），采取了包括財政補貼、降低交易稅費、增加住房公積金貸款最高額度等一系列政策和行為。雖然這些措施和行為引起了廣大公眾的議論，形成了救與不救兩大陣營，正反兩方都似乎都有充足的理由，但是問題的關(guān)鍵不在于救與不救，而在于救市措施如何出臺，救濟應(yīng)該救誰，救市的理由是否充分。[1]如果能深入考察政府行為背后的動機和原因，那么我們也許不會輕易地在觀點上走向極端，正如我們所看到的那樣，幾乎各國政府為應(yīng)對這場突如其來的金融危機都沒有坐以待斃，而是有所作為。目前，我國房地產(chǎn)交易量上升，樓市有反彈回暖的跡象，[2]也從一個側(cè)面說明之前政府采取的財政補貼等措施已初顯成效，盡管這些措施的采用還有待完善。 在各地政府紛紛為實施政府救濟措施而作出的行為中，有一類行為特別值得人們關(guān)注，即財政補貼行為，具體可以分為：一是財政補貼。比如，西安市政府對客戶購房款給予一定比例的財政補貼，分1. 5%、 1%、 0.5％三個等級；成都市政府針對購房者購房實施財政補貼等等。二是公積金貸款。如在上海，政府為應(yīng)對危機，針對購房者上調(diào)補充住房公積金貸款的最高額度，符合條件的家庭最高可貸60萬元。從法學的角度看，這些財政補貼（又可稱之為虧損性補貼行為）以及公積金貸款（即政府貸款）行為都可以歸屬到政府補貼之中[3]。而政府補貼，是指行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織為了實現(xiàn)特定的公共利益目的，給私人主體發(fā)放財政資助的行為，從實質(zhì)上說屬于行政私法行為。所謂行政私法行為，是指行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織利用私法形式以直接實現(xiàn)行政法目的或者任務(wù)、兼具公法私法雙重性質(zhì)的新型行為。行政私法行為的主體為行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織和私人主體，目的是兼顧實現(xiàn)行政法上的目的或任務(wù)和私人利益，形式上是與私法行為相似。筆者認為，行政私法行為一般適用于給付行政領(lǐng)域，在日常行政中較為常見，而如今政府機關(guān)已將之用于應(yīng)對金融危機，說明此類行為在危機時刻同樣能夠發(fā)揮作用。但是，源自德國、擴展于日本和我國臺灣地區(qū)的行政私法行為及其理論，并沒有得到我國大陸學者的應(yīng)有關(guān)注。作為一類特殊的法律行為，行政私法行為的法律性質(zhì)、法律適用、法律約束等問題也值得討論，而實踐中行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織采用此類行為時并沒有把握其特殊性，是導致公眾誤解和非議的深層原因，所以從這個意義上說，我們更應(yīng)該關(guān)注探討此類行為的特殊法律性質(zhì)問題。 二、研究政府補貼等行政私法行為性質(zhì)的重要意義 作為行政私法行為的重要組成部分的政府補貼行為，是以給予補貼受領(lǐng)人一定金錢補助的私法手段直接實現(xiàn)補貼目的的行為。這類行為與傳統(tǒng)的民事行為、行政行為都存在明顯的界限，具有獨特的法律特征。研究行政私法的特殊的法律性質(zhì)，對于行政法理論的發(fā)展和行政實踐的深入都具有重要的意義。 首先，有利于立法機關(guān)樹立正確的立法理念。我國從法律淵源上說屬于大陸法系國家，公法、私法劃分明顯，相應(yīng)地有關(guān)立法機關(guān)在立法時往往會首先考慮立法條文和規(guī)則的部門法屬性。然而當今行政法出現(xiàn)了公私合作的理念，構(gòu)建公私合作行政法也許成為將來發(fā)展的必然趨勢。而行政私法行為是公私合作理念在行政法的深刻體現(xiàn)和動態(tài)表現(xiàn)，為此我們的立法機關(guān)或部門首先樹立公私合作的新理念，要從總體上把握行政法，將行政私法行為歸于行政法的規(guī)制之下，制定行政法規(guī)范時盡可能兼顧公法和私法的精神和價值取向，并用公法、私法的調(diào)整方法，確定行政法的法律規(guī)則時，應(yīng)綜合考慮運用公法和私法。 其次，有利于行政機關(guān)合理使用這類行為。政府機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織使用行政私法行為并非沒有限制，而應(yīng)該遵循特定的條件約束，目前各地政府的此類行為之所以受到質(zhì)疑，其中一個重要原因是行政機關(guān)沒有把握這類行為的特殊性質(zhì)。由于這類行為具有特殊的法律性質(zhì)，這就決定了它必須遵守特定的條件限制，其中最重要的是目的條件和主體條件的限制。目的條件要求政府部門采用的這些行為必須真正出于促進經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展，而不是為了部門利益或者開發(fā)商利益；主體要件要求政府機關(guān)在選擇補貼的私人主體時應(yīng)該考慮真正需要購房的中低收入人群，而不是開發(fā)商或者受開發(fā)商指使的“房托”等。此外，由于財政補貼、提高公積金貸款額度等行為涉及到公共財政的重大問題，需要經(jīng)過人大的審議，要受到憲法的制約比如公民平等權(quán)、社會保障權(quán)等的約束。只有真正考慮這些條件和性質(zhì)，政府部門采用的行政私法行為才能得到廣大公眾的擁護。 再次，有利于司法機關(guān)正確適用法律和確定救濟路徑。雖然我們國家的法院沒有建立行政法院，但是實際上內(nèi)部存在類似的分工，司法機關(guān)在審判有關(guān)行為爭議時常常涉及到對行為性質(zhì)的斷定。一般而言，如果把行政私法行為界定為私法行為，那么此類行為一般適用私法；如果把行政私法行為定性為公法行為，那么它一般適用公法；如果把它定性為兼具公法、私法雙重性質(zhì)的行為，那么它應(yīng)同時適用公法和私法。但是實際上行政私法行為性質(zhì)與法律適用并非完全一一對應(yīng)關(guān)系，這就更增加了此類行為法律適用的復雜性。同樣，這類行為的性質(zhì)如何界定，也在很大程度上決定了爭議發(fā)生時當事人選擇法律救濟的路徑，決定了由哪個法庭進行受理和裁判。 最后，有利于促進行政行為理論甚至行政法學的深入研究。在傳統(tǒng)觀念中，行政行為只是公權(quán)力行為，并沒有像臺灣學者那樣把行政分為高權(quán)行政（公權(quán)力行政）和國庫行政（私經(jīng)濟行政），而又把后者原則上分為行政輔助行為、行政營利行為、行政私法行為。[4]所以，在行政法領(lǐng)域引入行政私法行為這一概念，有助于革新人們對傳統(tǒng)行政行為的認識，認識到行政行為不僅包括傳統(tǒng)意義上的權(quán)力行為，而且包括諸如行政私法行為等弱權(quán)力行為。另外，行政私法行為等行政手段的私法化及其法律性質(zhì)的公私法融合，預示了行政法私法化的發(fā)展趨勢，有助于重新定位行政法的學科性質(zhì)，以建構(gòu)符合實踐需要的現(xiàn)代行政法學學科體系。 三、性質(zhì)定位：行政私法行為應(yīng)兼具行政法、私法的雙重性質(zhì) 行政私法行為到底是一類什么性質(zhì)的行為呢？行政行為，私法行為，抑或其他行為？當然這些問題本身就預設(shè)了一個理論前提：公法和私法的劃分或者至少承認公私法的存在。而如今，公法和私法之間不斷滲透和融合，出現(xiàn)了公法私法化和私法公法化的新趨勢，在此新形勢下如何判斷這類行為的法律性質(zhì)更具有意義。 （一）目前學界關(guān)于行政私法行為法律性質(zhì)的主要觀點 關(guān)于行政私法行為性質(zhì)的界定，由于該行為與傳統(tǒng)公私法二元論的法觀念相沖突，加上該行為本身的難以把握，國內(nèi)外學者對此探討之初便陷入眾說紛紜之中，主要有3種學說： 1．私法行為 我國臺灣地區(qū)學者分別從法律關(guān)系（此類行為形成的關(guān)系為平等的私法關(guān)系[5]）、主體（行政機關(guān)立于私人相當?shù)姆傻匚籟6]）、法律根據(jù)（行為適用的是私法[7]）等區(qū)別標準的角度，論證了行政私法行為的私法性質(zhì)。國內(nèi)也有人從雙方法律地位是否平等的視角分析了此類行為屬于私法，認為判斷一個行為屬于行政行為還是民事行為，要取決于當事人的法律地位是否平等，他們之間是否存在法律上的從屬關(guān)系，并且認為當事人一方的意思表示基于何種目的作出并不能影響行為的性質(zhì)。而行政私法雖然以實現(xiàn)公行政為目的，但當事人地位平等，相互之間不存在從屬關(guān)系，故行政私法行為應(yīng)歸人私法領(lǐng)域。[8] 2．公法行為 大陸有學者認為，從行政私法的發(fā)展而言，它是行政機關(guān)自主選擇的行為，就結(jié)果而言，是為實現(xiàn)公行政之任務(wù)，僅僅是手段上采取了與傳統(tǒng)的強調(diào)高權(quán)力行為不同的私法而已，不能因此而否認其公法行為的特征。[9]臺灣也有少數(shù)學者認為行政私法行為是行政活動的重要一環(huán)，屬于公法性質(zhì)的行政行為之一。此外，主張公法契約論的國內(nèi)外學者也認為此類行為屬公法性質(zhì)。 3．公法、私法雙重性質(zhì)的行為。 在德國，根據(jù)“兩階段理論”，行政私法行為系公法階段和私法階段的結(jié)合體，具有公私混合法的雙重性質(zhì)。在我國，有學者認為，因為行政私法行為發(fā)動系基于行政上的目的和需要，這類行為的實質(zhì)是借助私法的手段實現(xiàn)公法的任務(wù)，應(yīng)遵守依法行政原則，遵循行政法的基本規(guī)定，行政主體不得任意實施私法行為，從這個意義上說，這類行為具有一般行政行為的特征；但另一方面，行政主體的這類行為又不能完全超越私法而直接適用公法，它應(yīng)當接受私法規(guī)則的約束，因此它又具有私法行為的一般特征。因此，從私法的角度看，它是一種私法上的行政行為，有別于一般的民事行為，而從公法的角度看，它又是公法上的私法行為，有別于傳統(tǒng)的公法行為。它實際上是界于公法行為與私法行為之間的一類行為，……這類行為同時帶有公法行為與私法行為的雙重性質(zhì)。[10]后來有學者也從公法和私法的劃分本身不可否認、傳統(tǒng)的行政行為方式趨于多元化、公法與私法開始出現(xiàn)了相互融合的角度論證了行政私法行為是新形勢下出現(xiàn)的一種兼具公法、私法雙重屬性的行為。[11] 以上學者們從不同角度對行政私法行為性質(zhì)的不同界定，自然有利于我們開闊思路，進一步理解它的性質(zhì)，但是，如果對此類行為定性不準，或者即使定性正確但學者立論的理由和論證不充分，那么就有可能造成理論的混亂和實踐的困惑，因此厘清此類行為的性質(zhì)便成為當務(wù)之急。 （二）行政私法行為應(yīng)兼具公法、私法的雙重性質(zhì) 1．法律行為判斷的標準—主體說、目的說、內(nèi)容說相結(jié)合的混合說 一般而言，判斷一個行為的性質(zhì)，最關(guān)鍵的是要找到一個判斷行為性質(zhì)的理論標準。在這方面公私法判斷的標準無疑對判斷行政私法行為的性質(zhì)具有借鑒意義，問題在于學界對于公私法判斷的標準尚未達成一致。據(jù)臺灣學者蔡志方統(tǒng)計，區(qū)別公私法的學說，包括利益說、目的說、主體說、權(quán)力說、意思說、社會說、應(yīng)用說、統(tǒng)治關(guān)系說、法律關(guān)系說、生活關(guān)系說、性質(zhì)說、效力說、統(tǒng)治主體說、歸屬說、行為說、三分說（法源區(qū)分說、立法目標區(qū)分說及責效方法區(qū)分說）、資格說、國家社會關(guān)系說、資格關(guān)系說等，一共19種。[12]應(yīng)該說，各種學說都有其合理之處，同時又存在一定的缺陷，不能完全劃分公法和私法，因而受到學界的廣泛批評，即使是其中影響較大的主體說、目的說、意思說等也是如此。主體說認為，凡法律關(guān)系主體雙方或一方為國家或國家所屬的公共團體者為公法，法律關(guān)系主體雙方都是私人的為私法。[13]但是，反對者認為，此說雖可說明權(quán)利主體的法律關(guān)系，但不足以明確公法與私法全部的劃分。目的說又稱利益說，該學說認為，凡是以維護國家或社會公共利益為目的的法屬于公法，而以維護私人利益為目的的法屬于私法。[14]但這種劃分可能過于籠統(tǒng)，利益的界定并非易事，甚至根本不可能找出一種單純的“公共利益”或者單純的“私人利益”的法律。意思說認為，公法關(guān)系是權(quán)力者與服從者之間的關(guān)系，體現(xiàn)的是一種不平等的意思關(guān)系，而私法關(guān)系是對等主體之間的關(guān)系，體現(xiàn)的是一種平等的意思關(guān)系。但法律關(guān)系很難以平等和不平等來簡單的劃分，公法關(guān)系并非全都是服從關(guān)系，意思說的缺陷比以上兩種似乎更加明顯，難以為公法和私法的劃分進行有力的解說。鑒于單一標準的缺陷，學界似乎越來越贊同將幾種標準結(jié)合起來考慮公法與私法的劃分，如主體說與意思說的結(jié)合等。法國學者沃林認為“公法實際上是調(diào)整公共機構(gòu)和被統(tǒng)治者，即以國家為一方并且以個人為另一方的法律，但并非公共機構(gòu)和個人之間的一切法律關(guān)系都包括在內(nèi)，事實上，并非所有這些關(guān)系都由公法來調(diào)整，它僅調(diào)整公共結(jié)構(gòu)在行使其命令權(quán)時的那些關(guān)系。”[15]對于混合說，目前似乎還沒有反對的觀點。筆者認為，采用何種學說并不是問題的根本，重要的是把握各種學說提出的分析思路，在此基礎(chǔ)上或許可以為我們更好地劃分公法私法和更深刻地認識具體行為的性質(zhì)提供知識的支持。 就認識行政私法行為的性質(zhì)而言，筆者更傾向于采用混合說，當然這里的混合說并不是前面所說的兩要素混合說，而是三要素混合說，即兼用主體說、目的說、內(nèi)容說。所謂主體說、目的說、內(nèi)容說相結(jié)合的混合說，就是指判斷具體行為的性質(zhì)時，要考慮行為的主體是公法主體還是私法主體、行為的目的是公共利益還是私人利益、行為的內(nèi)容是行政權(quán)利義務(wù)還是民事權(quán)利義務(wù)，只有同時考慮三個方面的因素，才可能較為準確地認識行為的具體性質(zhì)。如果行為主體、目的、內(nèi)容分別符合公法主體、公共利益、行政權(quán)利義務(wù)，那么此行為的性質(zhì)為公法行為；反之，如果行為主體、目的、內(nèi)容分別符合私法主體、私人利益、民事權(quán)利義務(wù)，那么此行為的性質(zhì)為私法行為。如果行為主體、目的、內(nèi)容只有一項或兩項符合公法主體、公共利益、行政權(quán)利義務(wù)，那么這個行為仍為私法行為。如果一個行為，在主體上同時具有公法主體和私法主體身份，在目的上兼顧公共利益和私人利益，在內(nèi)容上同時具有行政權(quán)利義務(wù)和民事權(quán)利義務(wù)，那么此行為的性質(zhì)應(yīng)該屬于兼具公法和私法雙重性質(zhì)的行為。筆者認為，采用主體說、目的說、內(nèi)容說相結(jié)合的混合說不僅可以較為清晰地劃分公法與私法，而且可以從中看出行政私法行為的雙重性質(zhì)。比如在當前各地政府采取的行政補貼中，其主體同時包括政府機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織（如住房公積金中心）和私人主體（即購房者），目的是兼顧促進市場穩(wěn)定健康發(fā)展的公共利益和實現(xiàn)購房者居有所居的私人利益等，內(nèi)容同時具有行政權(quán)利義務(wù)（如南京市政府機關(guān)按照規(guī)定只補貼購房者房價的0.5％-1%，不能隨意變動）和民事權(quán)利義務(wù)（如約定必須遵守等），因此可以說政府補貼行為是一種比較典型的行政私法行為。 2．行政私法行為雙重性質(zhì)的主要表征 與傳統(tǒng)的公法行為、私法行為相比，行政私法行為最大的特點是它結(jié)合了行政和民事的雙重因素，具有“行政私法性”，是公法與私法相互交融的復合體。當然，行政私法行為的“行政私法性”（即行政性、私法性的雙重性質(zhì)）在不同種類的行為中，其主要原因和具體表現(xiàn)可能不盡相同。下面我分別從主體、目的、內(nèi)容這三個角度具體考察一下行政私法行為雙重性質(zhì)的主要原因和具體表現(xiàn)。 (1)從主體上說，行政私法行為主體一方同時具有行政主體的身份和私法主體的地位。行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為公務(wù)的代表，在法律關(guān)系上與私人主體既有平等的一面，又有不平等的一面。在使用行政私法行為時，行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織不能把自己看作優(yōu)越于私人主體的高高在上的“統(tǒng)治者”，而應(yīng)把自己視為與私人主體處于對等地位的一般主體地位，遵循民事基本準則和規(guī)則，否則行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織借民事合同和其他私法手段之名，行行政命令之實，則行政私法行為無生存的空間。當然，行政私法行為雙方當事人地位的平等，并不否定兩者身份的差別，行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行政私法行為中仍保持行政主體的身份，一旦發(fā)現(xiàn)行政私法行為的履行將危及公共利益或有礙行政目的的實現(xiàn)時，作為公共利益的代表者—行政機關(guān)等組織將以公權(quán)主體身份出現(xiàn)，及時制止、制裁相應(yīng)行為，使行為朝著正確的軌道運行。如在此次應(yīng)對金融危機的政府補貼行為中，受補貼人應(yīng)該是中低收人的購房人（當然這要根據(jù)各地情況進行科學界定），而不是高收人群體，也不是受開發(fā)商指使的房托，更不是政府機關(guān)本身利益或者開發(fā)商的利益，如果發(fā)生后者故意制造房市回暖的假象，那么政府機關(guān)應(yīng)該及時懲治行為人，使政府補貼的目的得以真正實現(xiàn)。而這種權(quán)力，顯然不是一般的民事權(quán)利，而是一種典型的公法上的權(quán)力，只有法定或授權(quán)組織等公權(quán)主體才能行使。同時這也從另一個側(cè)面說明，行政私法行為的對方主體不是所有的私人主體，只有根據(jù)公共利益的考量、符合特定條件的私人主體才能成為此類行為的主體。 (2）在目的上說，行政私法行為是為了實現(xiàn)公共利益和私人利益的雙贏。從目的上說，行政私法行為首先是一種公益行為，行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織使用行政私法行為的主要目的是實現(xiàn)公共利益或提供公共服務(wù)。在公共利益與私人利益發(fā)生矛盾或者沖突的時，公益在行政私法行為中具有優(yōu)先實現(xiàn)的價值。為確保行政目標的實現(xiàn)，法律法規(guī)還賦予行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織擁有單方面的處置權(quán)，可以基于行政職權(quán)和行政目的的需要，對是否行使行政特權(quán)、如何保證公共利益的實現(xiàn)具有裁判力，嚴然扮演著公共利益主要判斷者的角色。如在應(yīng)對金融危機時政府機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織采用政府補貼等行為的目的應(yīng)該不是追求該機關(guān)或者組織本身的利益，或者與開發(fā)商坑瀣一氣共享利潤，更不是救高房價，僅僅維護開發(fā)商的一己之私，而應(yīng)當真正基于公共利益的考慮和補貼的目的—比如促進增加居民消費，穩(wěn)定市場交易量，實現(xiàn)中低收入購房人住有所居、住有宜居；平抑房價，使價格平穩(wěn)回歸理性，與廣大消費者的收入水平和購買能力相符；實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定運行，重振人們信心等。因此，這種行政私法行為具有行政公務(wù)性或公益性。但與此同時，行政私法行為又不僅僅是行政行為，它還是私法行為，具有追求私人利益的目的。當然，私益性是專門針對私人主體一方而言的，并非針對行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，因為從根本上說，后者是不能存在部門利益等與公益不相融的自身利益的。在行政私法行為中，私人主體參與行為的主要目的在于追求自身正當?shù)膫€體利益，實現(xiàn)合理的利益預期，盡管私人主體追求私益的過程中無形之中造成公共利益的增加。比如，受補貼人是滿足自己的居住需求或者宜居需求，而不是充當開發(fā)商的房托或者具有其他不正當目的。因此，行政私法行為對于私人主體來說，具有私益性?？傊?，行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織與私人主體共同利用行政私法行為這一載體，實現(xiàn)了各自的公益目的和私益追求，行政私法行為也由此呈現(xiàn)出公益性、私益性的雙重屬性。 (3)從內(nèi)容上說，行政私法行為設(shè)立、變更、終止行政權(quán)利義務(wù)和民事權(quán)利義務(wù)。從行政私法行為的具體內(nèi)容來看，由于行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織使用行政私法行為時，需要私人主體的支持、協(xié)商或同意，特別是在采用民事合同的場合，更是需要雙方就合同內(nèi)容達成一致后行政私法行為才能成立，此時行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織不能把單方的意志強加于人，合同當事人雙方應(yīng)當按照達成的協(xié)議和必備條款簽訂合同。從這一點上說，行政私法行為與普通的民事行為一樣，在內(nèi)容上設(shè)立、變更、終止的是民事權(quán)利義務(wù)，需要遵循同樣的私法規(guī)則和相應(yīng)的救濟渠道。但行政私法行為在內(nèi)容上畢竟還具有一般民事行為所不具備的地方，行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織擁有一般民事行為所沒有的“公法內(nèi)容”。盡管這種內(nèi)容的行政性質(zhì)在具體行政私法行為種類中差別較大，甚至呈現(xiàn)弱權(quán)力性，但不可否認的是，行政私法行為都設(shè)立、變更、終止行政權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，其內(nèi)容具有法定性，有關(guān)法律法規(guī)基于公共利益的考慮，會要求行為主體必須遵循某些必備事項。在內(nèi)容的變更、終止問題上，行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織可以單方面進行變更、終止，當然這要基于正當考慮。另外行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織也不可隨意處分其權(quán)利（力），否則應(yīng)承擔法律責任。因此，我們說，行政私法行為既有設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，又具有設(shè)立、變更、終止行政權(quán)力義務(wù)的內(nèi)容，反映了行政私法行為具有民事性、行政性的雙重屬性。 另外，在法律關(guān)系上，行政私法行為具有平等性、不平等性；在救濟方式上，它并用公法方式和私法方式。這也可以看出此類行為的民事、行政的雙重法律性質(zhì)。 四、性質(zhì)辨析：行政私法行為與相鄰行為的界限 由于行政私法行為同時涉及到民事行為、行政行為，所以從理論上把行政私法行為與民事行為、行政私法行為與行政行為區(qū)別開來，不僅能更清晰地看出行政私法行為與民事行為、行政行為的關(guān)系，也能更好地辨別行政私法行為的性質(zhì)。

注釋：

[1]參見秋風：《救房市需要理由和程序》，載2008年10月3日《新京報》第3版。See Qiu Feng. It Need Reason and Procedure to save the real estate market[N]. The Beijing News，3 Oct. 2008：3.[2]參見王小喬等：《樓市回暖調(diào)查》，載2009年4月9日《南方周末》第C13版。See Wang Xiaoqiao et cetera. Investigation in Housing Market Recovery [N]. Nanfang Weekly，9 Apr. 2009: Cl 3.[3]根據(jù)德國學者的觀點，政府補貼可分為以下種類：(1)虧損性補貼（財政援助、獎勵、補助），即不要求返還的金錢給付，對于國庫來說，這種給付是一種"虧損"。另外還包括利息補貼，補貼機關(guān)部分或全部免除貸款利息的行為。 (2)貸款，即比私法領(lǐng)域更優(yōu)惠的條件給受益人發(fā)放資金的行為。 (3)擔?；蛘咂渌麚＝o付，即針對補貼受領(lǐng)人從第三人，特別是商業(yè)銀行那里已經(jīng)得到或者將要得到的貸款進行擔?；蛘呓o付。(4）事實性上的補貼。參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第424頁。Hartmut Maurer. Administrative Jurisprudence [ M ]. Translated by Gao Jiawei. Beijing: Law Press，424 (2000). [4]參見陳新民：《行政法學總論》，三民書局1997年版，第26頁。See Chen Xinmin. Administrative Jurisprudence[M]. Taibei : San Min Book Co. ， Ltd. ， 26（1997). [5]參見陳新民：《行政法學總論》，三民書局1997年版，第28頁。See Chen Xinmin. Administrative Jurisprudence[M]. Taibei: San Min Book Co. ， Ltd. ，28（1997). [6]參見吳庚：《行政法之理論與實用》，中國人民大學出版社2005年版，第10頁。See Wu Geng. Theory and Application of Administrative Law[M]．Beijing： China Renmin University Press ，l0 (2005). [7]參見黃異：《行政法總論》，三民書局1996年版，第89頁。See Huang Yi. Administrative Jurisprudence［M]. Taibei ： San Min Book Co. ， Ltd. ， 89（1996). [8]參見尚永聽：《行政私法行為研究》，載《南京金融高等?？茖W校學報》2002年第4期。See Shang Yongxin. On the Administrative Private Act[J]．4 Journal of Nanjing Higher Finance College，2002. [9]參見高秦偉：《行政私法及其法律控制》，載《上海行政學院學報》2004年第4期。See Gao Qinwei. Administration by Private Law and Its Legal Control[J]．4 The Journal of Shanghai AdministrationInstitute， 2004. [10]參見王克穩(wěn)：《經(jīng)濟行政法基本論》，北京大學出版社2004年版，第124- 125頁。See Wang Kewen. Basic Theory of Economic Administrative Law[ M ]. Beijing: Peking University Press ，124-125(2004). [11]參見劉志剛：《論服務(wù)行政條件下的行政私法行為》，載《行政法學研究》2007年第1期。See Liu Zhigang. Administrative Private Act under Service Administration[ J]. 1 Administrative Law Review， 2007. [12]參見蔡志方：《行政救濟與行政法學）》（二），三民書局1993年版，第4頁。See Cai Zhifang. Administrive Remedy and Administrative Law (vol. 2)[M]．Taibei : San Min Book Co. ， Ltd. ，4（1993). [13]參見《中國大百科全書·法學》，中國大百科全書出版社1984年版，第80頁。See Chinese Encyclopedia: Law[M]．Beijing: Encyclopedia of China Publishing House，80（1984). [14]參見《中國大百科全書·法學》，中國大百科全書出版社1984年版，第80頁。See Chinese Encyclopedia: Law［M]. Beijing: Encyclopedia of China Publishing House，80（1984). [15]參見孫國華、楊思斌：《公私法的劃分與法的內(nèi)在結(jié)構(gòu)》，載《法制與社會發(fā)展》2004年第4期。See Sun Guohua，Yang Sibin. The Division of Pulic and Private Laws and Interior Structure of Law [ J]．4 Law and SocialDevelopment， 2004. [16]目前民法學界對民事行為這一概念理解不一，有的認為民事行為就是法律行為，有的認為民事行為是指民事主體所為的行為，有的認為民事行為是指法律行為之外的能產(chǎn)生民事法律后果的行為，有的認為民事行為是指受民事法律規(guī)范的依法能產(chǎn)生法律后果的行為，有的認為民事行為是民事主體實施的以發(fā)生民事關(guān)系為目的的行為。參見魏振瀛主編：《民法》，北京大學出版社、高等教育出版社2000年版，第33頁。但按照大多數(shù)學者觀點，民事行為是民事主體為了設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系而實施的以意思表示為要素的行為，具體包括民事法律行為、準民事法律行為、可變更可撤消民事行為、效力待定的民事行為，但不包括侵權(quán)、無因管理等事實行為。本文論述以民事法律行為為主，并參考學界共識。See Wei Zhenying. Civil Law[M] . Beijing : Peking University Press， Higher Education Press， 33 (2000). [17]江平主編：《民法學》，中國政法大學出版社2000年版，第183頁。Jiang Ping. Civil Law[M]. Beijing : China University of Politic Science and Law Press， 183 (2000). [18]由于學界對行政行為的具體定義有多種，這里所使用的行政行為的概念和內(nèi)涵是試圖概括目前學界基本達成共識的內(nèi)容，特此說明。 [19]楊海坤："行政行為"，載應(yīng)松年主編：《當代中國行政法》（上），中國方正出版社2005年版，第516頁。Ying Songnian. Administrative Law in Contemporary China (vol. 1）[M]. Beijing: China Integrity Press，516 (2005). [20]王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第409頁。Wang Mingyang. Administrative Law in France[M]．Beijing: China University of Politic Science and Law Press， 409（1989).