【摘要】經(jīng)迂近十年的努力，依法行政有了明是進(jìn)展，但在外部要求依法行政呼戶日益高漲的今天，推進(jìn)依法行政工作運存在一些不容忽視的問題，那就是政府自身依法行政的幼力明顯不足，主要表現(xiàn)在推進(jìn)依法行政工作進(jìn)展不平衡，工作力度有自上而下呈現(xiàn)逐級遞減的趁勢。本文以責(zé)州為例進(jìn)行分析，試圖在查找出阻卻貴州地方政府依法行政的原因的基礎(chǔ)上進(jìn)行實踐性制度設(shè)計，激發(fā)地方政府，特別是市、縣兩級基層政府依法行政幼力。

【關(guān)鍵詞】貴州 地方政府 依法行政 幼力

1997年黨的十五大報告提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”治國方略，經(jīng)近十年的努力，依法行政有了明顯進(jìn)展，行政機(jī)關(guān)依法行政的理念和意識明顯增強，一些不適應(yīng)依法行政要求的工作習(xí)慣和工作方法正在逐步轉(zhuǎn)變，運用法律手段處理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的能力不斷提高。但推進(jìn)依法行政工作還存在一些不容忽視的問題，那就是政府自身依法行政的動力明顯不足，主要表現(xiàn)在推進(jìn)依法行政工作進(jìn)展不平衡，工作力度從上而下逐級邏臧，[1]這就把增強地方政府依法行政動力提上議事日程。 貴州作為“欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā)”的省份，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和人文基礎(chǔ)（特別是法治意織方面）都很薄弱且不平衡，其地方政府在推進(jìn)依法行政工作中也同樣存在進(jìn)展不平衡、工作力度自上而下遞臧、 總體推進(jìn)呈現(xiàn)疲軟乏力的狀恣，特別是一些基層政府在依法行政方面還存在動力明顯不足的問題，因此有必要準(zhǔn)確查找阻卻依法行政的原因，并在努力尋找貴州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和依法行政的平衡點的基礎(chǔ)上進(jìn)行實踐性制度設(shè)計，激發(fā)地方政府，特別是市、縣兩級基層政府依法行政動力，建設(shè)好法治軟環(huán)境。 一、當(dāng)今中國推動依法行政的主要力量是政府自身 依法行政動力，顧名思義，是指推動依法行政這種機(jī)制在行政系統(tǒng)內(nèi)部施行的力量。其涵義的實質(zhì)是強調(diào)各級地方政府按照法律要求自我約束行政權(quán)力的主現(xiàn)能動性。依法行政或者法治行政歸根結(jié)底只是一種以法律方式對行政活動的機(jī)關(guān)、權(quán)限、手段、程序和違法后果作出規(guī)定以控制與制約行政權(quán)的理念和機(jī)制，這種機(jī)制因國體、政體不同而具有選擇適用性。在實行封建君主制的國家，行政權(quán)力集中在君主手中，沒有憲政基礎(chǔ)，因此淡不上對行政權(quán)力的控制，也就不會采取依法行政這種機(jī)制去控制行政權(quán)。[2]哪怕是在選擇依法行政制度的憲政體制國家里，依法行政的實現(xiàn)方式也各異，因而推動依法行政施行的主要力量也大不相同。如在英、美等國家，實行立法、行政和司法三權(quán)分立體制，司法部門可以通過對行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行獨立審查來從行政系統(tǒng)外部推動依法行政機(jī)制在行政系統(tǒng)內(nèi)部的施行，此外，立法部門由于擁有操作性極強的監(jiān)督制度和健全的監(jiān)督部門，因此在推動行政部門依法行政方面也發(fā)揮了不可替代的作用。再者由于這些國家的現(xiàn)行市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)過了經(jīng)濟(jì)自由主義、國家干預(yù)主義和政府干預(yù)修正主義等三令時期的發(fā)展已成為實質(zhì)意義上的法治經(jīng)濟(jì)，因此維護(hù)自身合法權(quán)益已成為人們的自覺行動，市民社會就相應(yīng)成為了推動依法行政的根本的社會力量。中國缺乏市民社會的傳統(tǒng)，市場經(jīng)濟(jì)并非土生土長的，政府主導(dǎo)型市場模式本身也表明了伴隨市場經(jīng)濟(jì)的各項法律制度的形成并不是“自然”的，主要是政府自己制定，這就注定中國市民社會在很長一段時間內(nèi)不會成為自覺推動法治的主要力量，再者我國的各級司法部門和行政部門都由權(quán)力部門全國人大和地方各級人大監(jiān)督，行政和司法部門之間無制約關(guān)系的憲政體制也決定我國的司法部惡魔門不會成為依法行政的重要推動力量。雖然法院可以以行政相對人提起行政訴訟為由對具體行政行為進(jìn)行審查，但司法部門在人、財、物等方面受制于政府，因此，效果不佳。此外，由于各級地方人大組織法對人大監(jiān)督職責(zé)規(guī)定得過于原則，沒有完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和程序，未明確權(quán)力機(jī)關(guān)對各種違法行為的赴置權(quán)[3]等原因也導(dǎo)致了權(quán)力部「1的監(jiān)督軟弱無力。當(dāng)然，黨委、政協(xié)等國家部門和其它社會力量也是推動力量，但歸根結(jié)底，主要推動力量還是政府自身，[4]而其主導(dǎo)責(zé)任又不折不扣地落到了各級政府的法制部門和部門的法制機(jī)構(gòu)身上。 近20年的法治道路足以證明依法行政目標(biāo)的確立與實現(xiàn)，基本上是政府自身推動的結(jié)果。當(dāng)然，這可能本身就是一個悖論：一方面，中國缺乏法治傳統(tǒng)，政府具有濫用行政權(quán)、侵犯民眾權(quán)益的傳統(tǒng)，但另一方面，又指望政府自覺地革除這種傳統(tǒng)，選擇法治之路。其實，這種推斷忽略了一個前提，即，中國所以走上法治之路，在很大程度上是回應(yīng)世界民主政治的潮流與市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律的需要。[5] 對于正面臨轉(zhuǎn)型期的中國法治推動而言，政府自身強制性推動居于主導(dǎo)地位仍有較大的合理性且尤其重要，更有可能全面地實現(xiàn)政府法治目標(biāo)，因為其能較快地解決諸多問題、能較有力地且較快地促動整個社會法治環(huán)境的成長（即政府可以借助此種推動力量來培育市場、培育社會信息溝通傳播機(jī)制、培育公眾權(quán)利意很與制度需求等）和培育市民社會以及其它力量推動法治的社會機(jī)制。一旦市民社會和其它社會力量的法治意織成熟后，政府就會漸次退出，讓位于市民社會和其它力量的自覺推動。 可以看出，在我國，依法行政的推動力量主要由政府自身依法行政的內(nèi)驅(qū)動力和其它國家部門及社會要求依法行政外部壓力兩部分構(gòu)成，政府自身的內(nèi)驅(qū)動力又是中央政府和地方政府主動在自身系統(tǒng)內(nèi)推行依法行政的上下合力，這部分推動力量是依法行政第一推動力。相對于地方政府的推動力量而言，中央政府向下要求的推動力量與其它國家部門及社會力量的外部推動力又相應(yīng)轉(zhuǎn)變成了外部壓力。 地方政府依法行政的有力推動也是地方政府內(nèi)驅(qū)動力（內(nèi)因）和外部壓力（外因）的共同作用的結(jié)果。當(dāng)個轉(zhuǎn)型期的中國加強地方政府內(nèi)部依法行政的自身動力才是關(guān)鍵；同時應(yīng)采取一系列措施強化依法行政的外在壓力。兩者同時作用，重在強化內(nèi)在，依法行政才能真正被有力推動。 激發(fā)依法行政的動力是建設(shè)社會主義法治政府和推行社會主義市場經(jīng)濟(jì)必然要求，更重要的是當(dāng)前依法行政的外部壓力逐步增強，內(nèi)部動力明顯不足的現(xiàn)狀迫切需要激發(fā)地方政府依法行政動力。 當(dāng)前中國正處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、矛盾卻日益突出的關(guān)鍵時期，因此在保證社會穩(wěn)定的前提下保持經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展，就成了首要任務(wù)。為完成這個任務(wù)，必須走法治之路。所以國家各部門特別是國務(wù)院相繼出臺了一系列依法行政方面的法規(guī)和規(guī)章，要求各級地方政府必須加強依法行政，建設(shè)法治政府。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，群眾的民主法治意識不斷增強，政治參與積極性不斷提高，維護(hù)自身合法權(quán)益的要求日益強烈。如2005年全省法院受理行政訴訟案件只有2 353件，2006年就上升為2 411件，比上一年增加58件。2007年全省法院受理行政訴訟案件2 669件，比上一年又增加了258件，呈逐年增長態(tài)勢。2005年全省受理行政復(fù)議案件2 767件，維持原具體行政行為的1 288件，占53%。2006年全省受理行政復(fù)議案件2 479件，維持原具體行政行力的1 150件，占46%，下降了7個百分點。2007年全省受理行政復(fù)議案件 2 437件，決定維持原具體行政行為的1 050件，占43%，又下降了3個百分點。三年內(nèi)案件維持率呈現(xiàn)逐年下降趨勢。由此可見，除中央政府和其它國家部門外的社會各界要求依法行政的外部壓力正逐漸增強，但地方政府違法行政的形勢卻日趨嚴(yán)重，依法行政的動力明顯不足，這就迫切需要激發(fā)地方政府依法行政的動力。 6月28日，貴州省甕安縣發(fā)生了“6·28”打砸搶燒突發(fā)性事件，貴州省委副書記王富玉與甕安縣領(lǐng)導(dǎo)干部座談時，大家一致認(rèn)為“6·8”事件的深層次原因中主要有執(zhí)法不嚴(yán)、情大于法、以情代法等現(xiàn)象。如在移民搬遷后期扶持、違章建筑拆除、砍權(quán)糾紛處理、國企改革改制中，對各種矛盾沒有及時化解，一些合法權(quán)益得不到有效訴求，最終導(dǎo)致事件的發(fā)生，歸結(jié)到一點就是沒有依法行政。 市縣兩級政府是政權(quán)體系中的基礎(chǔ)部分，處在第一錢，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各方面的管理職責(zé)，直面廣大群眾，直面各種利益關(guān)系和社會矛盾。市縣政府能否做到依法行政事關(guān)重大。 二、貴州地方政府依法行政幼力不足的實證考察 根據(jù)對各地方政府依法行政工作的調(diào)研，當(dāng)前貴州各級地方政府開展依法行政工作主要依據(jù)為國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政決定》以及省政府出臺的一些貫徹落實的相關(guān)規(guī)范性文件，推動機(jī)構(gòu)有非固定和固定兩種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，主要推動模式為年失貴州各地方政府和部門依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組專題研究并布置依法行政工作，法制部門制定相關(guān)推動制度和措施，中途或年終進(jìn)行突擊式檢查以及要求各部門上報年終依法行政工作總結(jié)進(jìn)行書面評定等方式具體落實領(lǐng)導(dǎo)小組的工作安排的推動模式。當(dāng)前貴州地方政府依法行政動力不足主要呈現(xiàn)以下狀恣： 1．依法行政意識不足。主要表現(xiàn)為部分市縣政府領(lǐng)導(dǎo)對依法行政認(rèn)識不足，重視不夠。首先表現(xiàn)在一部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與依法行政嚴(yán)重對立起來，甚至把依法行政看成是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，認(rèn)為依法行政束縛政府手腳、影響行政效率等，這就直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)建設(shè)與法治建設(shè)“兩張皮”，如在有些地方的座談會上，有代表反映還存在領(lǐng)導(dǎo)干部批條子等現(xiàn)象。其次表現(xiàn)在一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部對依法行政的基本常織了解不多，沒有真正領(lǐng)會依法行政的內(nèi)涵和精神實質(zhì)。從問卷的情況看，80％被問卷者不能回答清楚一些依法行政的基本常識，更談不上有探入獨到的見解，這也是他們機(jī)械貫徹依法行政的根源。再次就是一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對依法行政工作的定位不準(zhǔn)，筒單地認(rèn)為依法行政工作只是政府諸多工作的一個方面，沒有看作是政府的基礎(chǔ)性工作，甚至認(rèn)為依法行政就是政府法制工作機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作，將依法行政工作與依法治市、依法治縣（區(qū)）、依法治多（鎮(zhèn)）等工作相混淆。部分地方領(lǐng)導(dǎo)的意織中依然存在依法行政說起來重要、做起來次要的思想，沒有把《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》關(guān)于建設(shè)法治政府的精神真正落實在行動上。在行政管理中，仍然自覺不自黨地以行政命令方式管理社會、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對必須轉(zhuǎn)變政府職能，對要更多適用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段監(jiān)管市場、管理社會和服務(wù)社會的認(rèn)識運沒有真正到位，在全社會，特別是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還沒有形成依法行政的良好氛圍，政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化的格局未根本扭轉(zhuǎn)。部分市縣常把法制工作交由掛職干部分管，由于掛職干部流動頻率高，有很多是非專業(yè)的，導(dǎo)致工作不能穩(wěn)步開展；還有一些地方領(lǐng)導(dǎo)常將法制機(jī)構(gòu)作為給政府規(guī)避法律風(fēng)險或者收搶矛盾殘局的機(jī)構(gòu)。 2．依法行政能力不夠。地方政府、特別是市縣政府法制力量薄弱，與其承擔(dān)的工作任務(wù)明顯不相適應(yīng)。首先表現(xiàn)在部分地方政府和部門法制機(jī)構(gòu)不獨立，難以開展工作。目前，貴州縣級政府法制機(jī)構(gòu)除極少數(shù)落實了“三定”規(guī)定外，83％以上都沒有單獨的編制，51％省級政府部門沒有獨立的法制機(jī)構(gòu)，89％市縣政府部門沒有法制機(jī)構(gòu)或配備專職法制工作人員。其次，表現(xiàn)為法制機(jī)構(gòu)人員配置少，難以開展工作。貴州大部分市級政府法制機(jī)構(gòu)人員配備滯后，在崗人員最多的僅達(dá)到編制的83%，最少的只有編制人數(shù)的33%，多數(shù)在40％-50%。黔東南州、六盤水市和安順市政府三個地級市法制辦實有人員都是5人；縣級政府法制機(jī)構(gòu)基本上都是1至2人（紫云縣政府法制辦長期是1人，不符合行政復(fù)議辦案的基本要求，導(dǎo)致1年只有1件行政復(fù)議案件），并且大部分人員屬于兼職，往往需要承擔(dān)政府辦的大量工作，人少事多，壓力大，工作處于應(yīng)付狀態(tài)，嚴(yán)重制約了依法行政工作的開展。全省90％市縣政府法制部門缺乏經(jīng)費保障，68％的市、縣兩級政府長期沒有將行政復(fù)議辦案經(jīng)費列人財政預(yù)算，97％以上的市縣政府法制部門辦公經(jīng)費處于嚴(yán)重緊缺狀態(tài)。能力不足還主要表現(xiàn)在政府法制部門工作人員業(yè)務(wù)能力和法律素養(yǎng)較差，沒有經(jīng)過令業(yè)的法律學(xué)習(xí)，業(yè)務(wù)水平不高，依法行政的意識不強，有待加強教育和培訓(xùn)，提高其執(zhí)法水平。 從法制辦的工作性成和承擔(dān)的任務(wù)來看，法制辦應(yīng)相對獨立，政府要從人、財、物等各個方面著力加強法制機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，不斷改善和夯實依法行政工作基礎(chǔ)。 3．依法行政措施不力。目前貴州大部分市縣政府依法行政工作缺乏有力的推進(jìn)措施。依法行政要得以推動，必須先期對依法行政工作做好規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃建立完備的制度，再采取強有力的各項措施進(jìn)行推動，同時要加強監(jiān)督，保障各項措施實施到位。根據(jù)調(diào)研情況看，所有的市縣政府都有依法行政工作的各項規(guī)劃，但還有少數(shù)縣級政府沒有制定依法行政的各項制度，85％以上的市縣政府雖然建立了相關(guān)制度，但制度不夠完備，重點不突出，針對性和可操作性不強，90％的市縣政府對已有制度沒有很好落實。如很多地方都制定了關(guān)于宣傳工作的制度，但大多流于形式。對于責(zé)任追究制度也有待加強，缺乏有效的約束機(jī)制，對執(zhí)法過錯責(zé)任的追究，還沒有真正全面落實，執(zhí)法過程責(zé)任追究難以真正制度化、規(guī)范化，使行政工作人員在行政決策、行政執(zhí)法過程中“越位、錯位、不到位”的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)各地方政府依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組沒有建立固定的工作機(jī)制，具有臨時性、松散性，加之領(lǐng)導(dǎo)身負(fù)繁雜事務(wù)，依法行政的監(jiān)督工作往往出現(xiàn)被動應(yīng)付局面，上級要求一次，下面開會研究一次，很少主動研究、部署工作。從查看相關(guān)文件資料和座淡情況得知，有些地方政府沒有把推進(jìn)依法行政工作列入議事日程，很少或沒有專題聽取過領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的匯報和研究依法行政工作，有的地方法制辦起草了相關(guān)制度和實施意見，呈報到政府辦公室或者分管領(lǐng)導(dǎo)手中就沒有了回音，到了上級檢查時才設(shè)法應(yīng)付。如紫云、普定等縣級政府沒有按照省全面推進(jìn)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組的要求在2007年8月份對下級政府和各部門的依法行政情況進(jìn)行檢查。紫云縣政府在《綱要》下發(fā)3年來沒有制定推進(jìn)依法行政的具體措施，至2007年9月才下發(fā)了相關(guān)文件，存在明顯的應(yīng)付現(xiàn)象。此外，還看到以運動方式為主的監(jiān)督檢查，使依法行政的效果大打折扣。由于役有動態(tài)長效的監(jiān)督檢查，很多地方依法行政工作都呈現(xiàn)出平常不努力、檢查忙公關(guān)的局面。 4．依法行政效果不佳。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》對依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、城實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。貴州全省經(jīng)過五年的努力，依法行政工作有了一定進(jìn)展，但實踐中還有70％以上市縣和部門存在行政執(zhí)法水平不高、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況，違法不究的現(xiàn)象仍然是群眾反映的熱點問題；同時超越法定權(quán)限執(zhí)法，行政執(zhí)法主體過多過濫以及多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法找民等現(xiàn)象仍不同程度地存在；亂許可、亂收費、亂處罰、亂強制以及個別行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)、執(zhí)法犯法、徇私枉法的情況也時有發(fā)生。雖然大多數(shù)市縣政府設(shè)立了政務(wù)大廳，但97％以上的政務(wù)大廳由于沒有設(shè)置先進(jìn)的軟件系統(tǒng)進(jìn)行控制，只能流于形式，有的政務(wù)大廳甚至成了安排工作不合格、能力不強的賦閑工作人員的地方；行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限有待進(jìn)一步合理劃分和依法規(guī)范，行政管理體制在某些環(huán)節(jié)上還有待進(jìn)一步理順。參加座淡會的基層同志反映，省以下垂直管理部門在法律上屬于省政府的職能部門，其相關(guān)責(zé)任由本級政府承擔(dān)，因管理上脫節(jié)，垂直管理部門如果不作為、亂作為，又由市、縣承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致職權(quán)不統(tǒng)一。對省以下垂直管理體制與工作機(jī)制和有關(guān)法律規(guī)定存在沖突，需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督。 三、貴州地方及地方政府的自身原因是貴州地方政府依法行政動力不足的決定性因素 依法行政的推動在貴州呈現(xiàn)疲軟乏力狀態(tài)，是行政管理體制存在缺陷、行政管理手段不科學(xué)等共性原因和貴州自身原因共同作用所致，但自身原因是貴州依法行政動力不足的決定性因素。 1．地處偏遠(yuǎn)，封團(tuán)保守的思維方式和行為方式，是貴州地方政府依法行政動力不足的根本原因。現(xiàn)念或者說公眾的社會心理往往決定著“法治”這種社會管理理念和機(jī)制可否被接納以及接納的進(jìn)度。現(xiàn)念具有穩(wěn)定和懶惰的性情傾向。它將過去的各種經(jīng)驗結(jié)合在一起，每時每刻作為各種知覺、評判和行動的母體發(fā)揮其作用，從而有可能完成“無限復(fù)雜多樣的任務(wù)”，[6]因此，公眾的“'慣 習(xí)”或者現(xiàn)念，通常會成為維護(hù)既定社會治理模式符號系統(tǒng)與利益格局的中堅力量。但它具有既持久存在而又可變更的特點，一旦社會管理機(jī)制的符號系統(tǒng)與普遍流行的社會現(xiàn)念難以相容時，社會管理機(jī)制就要不可避免地發(fā)生變革。而一種現(xiàn)念是否能夠得以普遍流行又和接受這種現(xiàn)念的人們的經(jīng)歷、地域、語言、宗教、習(xí)俗和傳統(tǒng)有關(guān)。[7]中國一向缺乏法治傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)自由與民主政治，貴州卻將這種匱乏顯現(xiàn)到最極端的程度。這也是導(dǎo)致依法行政在貴州推動極為艱難的根本原因。這主要表現(xiàn)在兩個方面： 一是地處偏遠(yuǎn)，封團(tuán)保守的思想模式和行為模式致使現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不夠充分，最終沒能產(chǎn)生泳厚的民眾法治意識，使依法行政缺乏最基本的動力基礎(chǔ)。從歷史來看，貴州地形復(fù)雜偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一直滯后于中原地區(qū)。歷史上就欠缺中國沿海地區(qū)商品經(jīng)濟(jì)意識的萌芽，而商品經(jīng)濟(jì)無疑是產(chǎn)生法治意識的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。再者，長期的貧困和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯的不確定性及活動范圍的狹窄，都極大地限制了人們的眼界和對更高更精致生活的向往和追求，養(yǎng)成了容易滿足、凌合的習(xí)性，聽天由命，較少主動的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的精神與膽識。一代又一代的貴州人，就在這種缺乏外界刺激，也無強烈的改變現(xiàn)狀的內(nèi)在沖動的環(huán)境里自足地生活著。那些因長期匱乏、封團(tuán)養(yǎng)成的習(xí)性便逐漸沉淀為隱形的社會心理和現(xiàn)念，影響著人們的思維方式和行為方式，反過來又延緩阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，[8]致使在上世紀(jì)80年代后開始的市場化進(jìn)程中，貴州一直落后于其它省市。這也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)在貴州發(fā)育極為不充分的根本原因，而現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)無疑是產(chǎn)生群眾廣泛的法治意識、民主意識、參與意識、監(jiān)督意識的土壤，這些意識又是推動依法行政的根本力量。 二是地處偏遠(yuǎn)，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分，致使現(xiàn)代行政管理意識和規(guī)則意識較少沖擊貴州各級地方官員的頭腦，因循守舊的思維方式使封建的官本位、特權(quán)以及山頭主義等思想牢牢盤踞在各級地方官員的心里，這種心理支撐下的行為必然會表現(xiàn)出極其淡薄的法治意識和人本現(xiàn)念，這也是導(dǎo)致依法行政動力不足的根本原因之一。另外，貴州地處偏遠(yuǎn)，百姓貧困，上級監(jiān)督不便，也為地方官員關(guān)起門來打狗、魚肉百姓提供了“物質(zhì)”條件。 除了官本位、特權(quán)思想的阻礙作用外，貴州地方政府內(nèi)部各部門和各地方政府“山頭主義”傾向的影響也無疑是影響依法行政的根本原因。在貴州，“山頭主義”主要表現(xiàn)在部門各自為政，互不買賬，部門利益至上，上級政府和本級政府的權(quán)威被弱化，地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義盛行等等。山頭主義的存在，導(dǎo)致本來就極為有限的政府資源無法整合、行動無法統(tǒng)一、人才無法成長，這種“諸侯割據(jù)”的現(xiàn)象是與當(dāng)前依法行政要求行政管理規(guī)范化、一體化、整合化、集約化的特點背道而馳的。 2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，依法行政的物質(zhì)基礎(chǔ)難以滿足是貴州地方政府依法行政動力不足的主要原因。貴州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不高，市場化程度較低，特別是市、縣兩級地方政府的困難和問題更多。貴州現(xiàn)今各級地方政府的財力在滿足行政管理的各項基本支出時就已捉襟見肘，有的地方甚至年年財政赤字，更遑論拿出錢來推動依法行政。據(jù)統(tǒng)計，貴州41％的市縣政府尚無財力確保基本的教育、行政等經(jīng)費開支，而健全法制機(jī)構(gòu)，配產(chǎn)、配強專職法制工作人員，聘請法律顧問參與重大決策，政務(wù)公開等依法行政工作無疑都需有必要的經(jīng)費。這就是導(dǎo)致當(dāng)前貴州地方依法行政動力不足的主要原因。 3．現(xiàn)行法律法規(guī)不適應(yīng)貴州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的實際是貴州地方政府依法行政動力不足的重要原因。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展離不開法律環(huán)境，因為市場主體的經(jīng)營活動以及其它個體意識行為必須在一定的法律制度中進(jìn)行，并根據(jù)現(xiàn)存法律制度所指引的方向進(jìn)行；同樣，一定的法律制度離不開一定的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，法律必然是依存一定的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境土壤產(chǎn)生、變革并最終為其服務(wù)。改革開放以來，我國建立了較為完整的法制體系，初步形成了有法可依的局面，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步創(chuàng)造了較好的法制環(huán)境，同時好的法治環(huán)境的創(chuàng)立，也為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步帶來了巨大的推動力。但由于國家的諸多法律法規(guī)制定中過分強調(diào)了整體統(tǒng)一性，而中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性明顯，東西部地區(qū)差異較大，很多法律法規(guī)的制定直接以東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平為依據(jù)，因而在發(fā)展滯后的西部地區(qū)適用時難免“水土不服”，暴露并產(chǎn)生了很多弊端和問題。如國務(wù)院文件要求，應(yīng)增加教師退體費，但貴州有些貧困縣無法執(zhí)行，當(dāng)?shù)亟處熞哉灰婪ㄐ姓橛桑粩嗌显L，使貴州地方政府陷入兩難境地，類似的事件不勝枚舉。 貴州是多民族地區(qū)，又是西部經(jīng)濟(jì)的后發(fā)展地區(qū)，在發(fā)展的水平上與發(fā)達(dá)地區(qū)存在一定的差距。因此在適用以發(fā)達(dá)地區(qū)為基礎(chǔ)制定出來的全國統(tǒng)一的“平等”的法律規(guī)則進(jìn)行市場競爭時，其結(jié)果必定是沿海地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)占盡優(yōu)勢，更加速其發(fā)展，而西部地區(qū)，特別是像貴州這樣一個后發(fā)展的民族地區(qū)，必然會更加落后，差距越來越大。因此除了貴州在制定地方法律法規(guī)時要反映、揭示、規(guī)范本地特殊性，創(chuàng)制性地解決應(yīng)由地方自己解決的問題以及國家立法不可能解決的問題外，國家在立法時也應(yīng)立足于西部賴以突踐的社會現(xiàn)實，順應(yīng)社會前進(jìn)的時代需求，充分體現(xiàn)西部經(jīng)濟(jì)水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等狀況，制定適合西部實際狀況的法律。同時，國家還應(yīng)建立完善的評價機(jī)制，對法律的適用性進(jìn)行評價監(jiān)控，用實踐檢驗所制定法律法規(guī)的科學(xué)性。 4．片面追求經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的傳統(tǒng)政績現(xiàn)是貴州地方政府依法行政動力不足的直接原因。貴州經(jīng)濟(jì)落后，發(fā)展不平衡，因此經(jīng)濟(jì)是否增長就成了衡量各級地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績的主要指標(biāo)。這就直接導(dǎo)致一些政府領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人以加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展為惟一的政績目標(biāo)，而忽視或放棄了依法辦事。依法行政與具體業(yè)務(wù)工作往往是兩張皮，認(rèn)為依法行政主要是法制部門的事，是形式上的東西。在這種思想主導(dǎo)下，一些違法行政在有些地方政府和執(zhí)法部門看來，就不是什么“大事”，而是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，而依法行政反倒成了妨礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。如貴州的一些地方政府為了招商引資，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采取了許多違背法律的政策，而且還要求其下級政府敢于沖破法律的條條框框，敢于打“擦達(dá)球”、敢于“走鋼絲”等等。這種急功近利片面追求經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的政績現(xiàn)導(dǎo)致的后果是使已建立的市場經(jīng)濟(jì)所要求的法治環(huán)境遭到破環(huán)，最終損害了群眾利益。如貴州某市為引進(jìn)某個項目而強制征地，在沒有取得拆遷許可、規(guī)劃許可等合法手續(xù)并做好補償和安置方案的情況下，強制附過居民拆遷，最后導(dǎo)致長期上訪，引發(fā)了大量的社會矛盾。依這種“政績現(xiàn)”所作的行政行為是違法的，且是純粹的人治現(xiàn)，對法治的破環(huán)性對群眾利益的損傷性不言而喻。 四、激發(fā)地方政府依法行政幼力方法的探索與研究 （一）使依法行政成為考核政府和公務(wù)員個人政績的重要指標(biāo)是激發(fā)依法行政動力的必然途徑 上面提到過公眾的“′慣習(xí)”或者現(xiàn)念，通常會成為維護(hù)既定社會治理模式符號系統(tǒng)與利益格局的中堅力量。現(xiàn)念與利益的維護(hù)歷來密不可分，動機(jī)是現(xiàn)念的體現(xiàn)。想在短時期內(nèi)讓一種現(xiàn)念普遍流行，利益誘導(dǎo)是首選。中國“改革開放、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)力中心，發(fā)展才是硬道理”等普遍現(xiàn)念的確立，無不是以讓群眾得到最大利益為前提開始的。 需要決定動機(jī)，動機(jī)支配行為，人的行為都表現(xiàn)出一定的目的性，期望達(dá)到某種成就或結(jié)果，行為是需要和目的之間的過程和中介。依法行政或者法治行政歸根結(jié)底只是一種以法律方式對行政活幼的機(jī)關(guān)、權(quán)限、手段和違法后果作出規(guī)定以控制與制約行政權(quán)的理念和機(jī)制，或者是一種法治的狀態(tài)和目的，要達(dá)到這個目的，需要政府系統(tǒng)的各部門和每個公務(wù)員的行為做到依法行政，依法行政歸根結(jié)底是屬于政府主體的一種行為，因此要搞清楚政府和公務(wù)人員應(yīng)滿足哪些需要后才能依法行政。 理論上政府不存在自身利益，但政府利益是客現(xiàn)存在的。外國學(xué)者認(rèn)為政府也是經(jīng)濟(jì)人，存在自利性，也會追逐自身利益的最大化，我國很多學(xué)者也認(rèn)為政府是市場經(jīng)濟(jì)中的利益主體之一。當(dāng)前政府的應(yīng)然自身利益應(yīng)是維護(hù)社會的公共利益，[9]即動員轄區(qū)內(nèi)的資源為群眾謀取最大的公共利益。公務(wù)員的利益無非是在為公眾謀取利益中荻得最大的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益，即擁有政績后被提拔重用，實現(xiàn)自己的理想抱負(fù)，擁有成就感和榮譽感，同時也使自己的物質(zhì)生活條件有所改善。因此讓依法行政成為考核政府和公務(wù)員的重要指標(biāo)，是激發(fā)依法行政動力的必然途徑。 依法行政是防止“行政國家異化”而產(chǎn)生的，從它產(chǎn)生的那一刻就自然地成力公眾的一種需要，正是這一需要，保障政府為公眾謀取最大公益。對官員的政績考核標(biāo)準(zhǔn)過于單一，結(jié)果是惟GDP是重而不考慮其他因素。因此依法行政應(yīng)是考核政績的重要內(nèi)容，實踐中依法行政也是公務(wù)員提高政績的重要保障。基于以上關(guān)系，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面來激發(fā)地方政府依法行政的動力。

注釋：

[1]華建敏：《在全國市縣政府依法行政會議上的講活》，2007年7月。 [2]應(yīng)松年：提出憲政是依法行政產(chǎn)生的土壤。 [3]金國坤：《依法行政的現(xiàn)實基礎(chǔ)》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第93頁。Jin Guokun， Realistic Foundation of Administration according to Law， China University of Politic Science and Law Press， 93(2001）． [4]勿庸置疑，當(dāng)前黨委、政協(xié)等國家部門和其它社會力量對依法行政的推動作用是不容忽視的，但黨委、政協(xié)由于制度和機(jī)構(gòu)等的局限也沒有使其發(fā)揮出作為推動依法行政的主導(dǎo)作用。此外新聞媒體的監(jiān)督還沒有形成固定和長效機(jī)制，監(jiān)督極具松散性和突發(fā)性；市民監(jiān)督由于受法治意識和制度限制，如行政訴訟的提起者只能是利益遭受行政機(jī)關(guān)侵害的行政相對人，沒有公益訴訟，法院也不能對抽象行政行為進(jìn)行審查等等限制了其推動依法行政作用力量的發(fā)揮。 [5]郭道暉：《法治目標(biāo)與公民有序政治參與》，載2000年11月26日《法制日報》，第6版。Guo Daohui，Object of Rule of Law and Orderly Political Participation of Citizens，Legal Daily， Nov. 26，2000:6. [6][法]皮埃示·布迪厄、華康德：《實踐與反思反思社會學(xué)導(dǎo)引》，李猛，李康譯，中央編譯出版社1998年版，第19頁。Bourdieu＆Wacquant， Practice and Reflect， TranslatedbLi Meng＆Li Kang， Central Compilation＆Translation Press，19(1998). [7]宋功德：“行政法制度的變遷“，載http://www.china-review. com/sao. asp? id = 4737（最后訪問日期：2008年8月17日）。Song Gongde， Transition of the Administrative Law System， http://www. china-review. com/sao. asp? id＝4737（lastvisited Aug. 17，2008). [8]許明：“貴州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的昨天、今天與明天，載http://www. gzsq. net. cn/Article/sqsx/zzzl/200806/20080605093652_22. htm（最后訪問日期：2008年8月17)0Xu Ming， Yesterday， Today and Tommrow of the Development of Economy and Society in Guizhou， http，//www. gzsq. net. cn/Article/sqsx/zzzl/200806/20080605093652_22. htm（last visited Aug. 17，2008). [9]當(dāng)然政府利益的實然狀態(tài)并非如此，那是因為雖然理想狀恣的政府是非人格的部門，但由于它由人組成，受人操控，一旦缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，它往往就成為機(jī)關(guān)工作人員尤其是權(quán)力核心成員謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的相對蝕立的行動者。事實上，之所以有相當(dāng)數(shù)量的基層政府的組織行力既遠(yuǎn)離了群眾的利益，也遠(yuǎn)離了國家利益，就緣于此種原因。 [10]邵亞萍：《服務(wù)行政與民生主義》，載《中國法學(xué)會行政法學(xué)會2008年年會論文集》，第214頁。Shao Yaping， Service Administration and People’s Livelihood， Papers Selected from the 2008 Annual Meeting ofAdministrative Law Studies Institute of China Law Society，214. [11]王名拯：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版，第91頁。Wang Mingyang， Administrative Law in America， China Legal Publishing House，91(2005). [12]應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國方正出版社1999年版，第564-565頁。Ying Songnian， New Discussion on Administrative Jurisprudence， China Integrity Press， 564-565（1999). [13]張瑞業(yè)：“關(guān)于建立健全權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的思考，載http://www. bjdj. gov. cn/Article/ShowArticle. asp?ArticlelD = 31798（最后訪問日期：2008年11月2日）。Zhang Ruiye， My Views on Establishing and Improving the Mechanism of the Supervision and Restraint over the Use ofPower， http://www. bjdj. gov. cn/Article/ShowArticle. asp? ArticleID = 31798 (last visited Nov. 2，2008）．