論文關鍵詞:會務員 行政能力 基層政府

論文摘要:當今時代是一個能力本位的時代。隨壽執政能辦建設的提由，奮務員的行政能力作為黨執政能力建設的超中之愈也越發盆得重妥。本大力田在對東層政府公務人員行政能力進行理性思考的塞袖上，制定科學評價公務員能力素質的標準，進而提出創遺靈活用人機制;優化基層政府奮務炙考核制度;完善公務員培訓機制;多種淘汰機制并舉，實晚基層政府公務員隊伍吐故汰劣等政策建議。

公務員行政能力是公務員角色意識的彰顯，是國一家“吏治”的基礎探析基層政府公務人員現實的行政能力狀況，設計符合地方特色的公務員行政能力模型及相應評價機制，全面提高政府公務人員的行政能力，不僅關系到行政機關職能的有效發揮，關系到區域振興大業的成敗，更關系到黨的執政能力的具體此，在對公務員行政能力進行理性思考的基礎上，從基層政府公務人員行政能力的現狀人手，深人剖析成因，進而探索利創新提升公務員行政能力、提.高基層政府 公共管理水平的路徑實屬必要

一、公務員行政能力的理性思考

(一)公務員行政能力的實質和特征公務員行政能力是指在現代行政環境中。公務員依法運用公共權力和其它公共資源以科學有效地履行行政職能、治理國家、服務群眾、推進社會可持續地發展的專門才干其實質是行政人員依法并創造性地管理公共事務、履行行政職能的能力和職業勝任特

公務員作為政府行政的主體，其素質和能力的高低直接影響到政府行政運作的方式、水平、質量和效果，并對推動經濟、政治、社會的協調發展和社會主義和諧社會的構建起著關鍵性的作用。公務員能力具有如一方面特征:一是政治性和社會性，公務員的行為是國家行政機關管理社會公共事務的行為，因而必然具有一定的社會性;同時公務員所代表的是國家中占統治地位的階級的利益，所執行的也是這一階級的意志，因而公務員的行政行為又必然帶有政治性二是差異性和相對性。公務員群體由個體組成，個體能力素質的差異性必定存在，而這種能力素質差異的存在由于有一定的外在條件的限制，導致這種差異性是相對的三是適應性和創新性突出表現在公務員對現實行政環境應具有高度的敏感性、自省性和自我調試、自我改變的適應力、生存力和發展力〕在信息化、全球化等外在環境變化和科學化、民主化、法制化等內在環境變化中，能夠不斷變革和完善 行政系統自身.增強行政能力，確保其始終走在發展的最前沿，這是其最}a著的特征四是執行性和嚴肅性.公務員的行政行為貫穿于整個行政過程，具體到每個行政環節和行政活動要把公共意志、需要、動機和政策法律以及相應的資源條件變成具體的行政活動直接作用于 行政客休并由此產生具體而嚴肅的現實結果。因此.操作性、執行性、深遠影響性和重大嚴肅性是其在公共生活中最獨特的特征

(二)公務員行政能力調整的背景公務員行政能力建設是一個動態發展的過程，隨著時代的發展以及行政環境的變化，公務員行政能力也將被賦予不同的內涵和要求

首先，公務員行政能力必須適應全球化浪潮的挑戰，我國加人世界貿易組織后.在融入全球化的進程中我國面臨眾多的挑戰，其中最直接、最突出的是對政府公務員行政能力的挑戰人世以前，特別是改革開放以前，我國基本處于與世界隔離的狀態，政府機關丁作性質相對簡單，整個社會對公務員的素質和能力要求也相對較低，對公務員來講，只要遵循上級命令照章辦事就能成為一個合格公務員，對政策理解和執行能力要求較高隨著人世后全球化對我國各個領域的全方位影響，特別是政府管理方式的轉變，對受傳統行政文化和行為習慣浸潤已久的公務員行為方式和能力要求提出了尖銳的挑戰，其中最為顯著的是對公務員依法行政能力、科學決策能力、應急應變能力等方面的挑戰越來越嚴峻。

其次，公務員行政能力必須適應政府職能轉變的要求。不同的經濟體制對政府職能的要求是不同的，而政府職能的轉變又必然帶來公務員行政能力的適當轉換。在計劃經濟基礎七形成的“全能管制型”政府模式要求公務員重過程而輕結果，重執行而輕創新，重管制而輕服務而在市場經濟條件下，政府職能范圍只能涵蓋市民杜會以外的公共領域，在此基礎上形成的“有限政府”職能模式勢必要求政府公務員盡決提高自身的服務能力、創新能力、溝通協調能力，以體現市場經濟要求的“萬顧客導向”和“公民導向”

第只，提高政府公務員行政能力是加強黨的執政能力建設的前題。黨的十六屆四中全會根據新形勢新任務的要求，對加強黨的執政能力作出了重大部署，這是我黨在關鍵時期作出的重大戰略決策。而公務員作為我黨推向執政崗位第一線的國家工作人員，是黨的執政水平的重要體現者，也是加強黨的執政能力建設的組織者、推動者和具體實踐者所以，全而提升政府公務員的行政能力是貫徹落實中央《決定》精神、加強黨的執政能力建設的重要一環。

(二)公務員能力標準的設置原則和體系框架公務員能力標準的構建，必須根據時代特征、中國特色、本地區特點以及公務員擔負的歷史重任，不斷地對能績標準內容和結構進行更新和調整，建立一套動態發展的符合要求的能力指標體系具體原則為:1.國際性原則公務員能力標準設計要洞察世情，注意借鑒國際先進經驗，特別要研究西方發達國家公務員的能力標準體系。我們在指標結構布局的設計上要參照國際上成熟的指標.增強公務員能力標準的國標通用性、可比性。2.現實性原則仁公務員能力標準設計不能脫離本地區實際，要依據《國家公務員通用能力標準框架》(試行)的有關規定，根據新形勢的新需要，從基層政府擔負的行政職能出發充分考慮各種部門、各種崗位適用性，設計基層政府公務員行政能力模型的基本內容可行性原則。公務員能力標準設計不僅要考慮到適應中國國情和地區特點，而且還要考慮到本地公務員隊伍的現狀，指標設計要考慮操作性，努力向量化方向發展.使每一指標盡可能用可計量的要素反映出來，以保證考核評價結果的準確客觀、

由于每一職務所擔負的工作責任輕重、難易程度、所需資格條件等因素的不同，所以在能力標準的構建上不能采取大一統的做法必須對公務員進行分類根據國際上一般做法，基層政府公務員能力標準構建的對象劃分為三個層次:基層行政人員〔包括辦事員、科員);中層行政人員(包括科級公務員、科級公務員);高層行政人員(主要是副處級公務員、處級公務員)職位層次不同，對公務員的能力要求也會有相應的差別基層政府公務員的能力結構依序劃分為基本能力、中級能力和高級能力三個層次:一是基本能力，主要包括口頭表達能力;專業技術能力;人際關系能力;知識開發能力;政策把握能力;任務執行能力;依法行政能力二是中級能力，主要包括權責分配能力;溝通與協調能力;駕馭沖突的能力;資源運籌能力;績效管理能力;外部合作能力;內部凝聚能力:信息獲取與分析能力;開拓創新能力;環境應變能力等三是高級能力，主要包括以寬廣的眼界觀察世界，善于進行理論思維和戰略思維，科學判斷形勢的能力;善于抓住機遇加快發展，及時研究解決改革和建設中的新情況新問題，駕馭市場經濟的能力;正確認識和處理各種社會矛盾，善于協調不同利益關系和應對復雜局面和各種風險的能力;善于結合實際創造性地開展[作以及總攬全局的能力。

以土三個層次的能力構成了一個完整的公務員能力體系，但在實際中，這種劃分不是絕對的.往往是交叉滲透、需要靈活運用的一般來說，職位層次越高，越需要具備更高級的能力，以適應高級職位統纜全局、戰略規劃的要求、

二、對墓層政府公務員行政能力的總體評價及成因剖析

據調查顯示.“推公”以來我國基層政府公務員隊伍整體能力呈現出逐步優化的發展態勢，能力素質綜合指數提高較快。基本能夠適應本地區公共事務管理的需要。筆者分析，我國基層政府公務員素質能力近年提高較快的原因有三:第一，實行“凡進必考”，吸引了大批精英分子加人到公務員隊伍，客觀上促進了行政能力的整體提高。自國家推行向社會公開招考公務員以來，基層政府公務員隊伍整體素質和能力明提高.精神面貌發生了著變化一特別是經濟欠發達地區，其經濟發展狀況和特殊社會結構決定了政府機關公務員是本地區人才聚集的職業，公務員對本職工作的滿意度較高，公務員隊伍穩定。在一定程度二促進了公務員隊伍整體能力的提升，第二，競爭形勢益嚴峻，公務員主觀上愿意提高自己的行政能力，以拓展生存空間與競爭實力近年來，全國各基層政府在科處級領導崗位都已基本實行考試考核競爭上崗制度，有些機關還試行年終考核末位淘汰制度、副局級領導干部“一推雙考”制度等改革措施，將晉職晉級與競爭性考試和業作能力的壓力，也為公務員平等競爭提供了發展平臺。凸顯公平公正的公務員制度應有的內涵，客觀上鼓勵公務員提高自身素質能力。第三，加大培訓力度，營造學習氛圍，從組織上保障公務員能力的提高近年來，各基層政府機關針對自身情況開展了大規模“補課”式的培訓活動，效果顯著;同時，各培訓機構改變了培訓方式和培訓內容.實行“菜單’，式選課和針對性教學，不僅增強了對公務員參加培訓的吸引力，而且從組織上保障了公務員能力的大幅提高。 雖然基層政府公務員行政能力整體上呈上升趨勢，但從實證分析結果來看.在公共服務能力、依法行政能力‘創新能力等幾項關鍵性能力方面確實還存在明顯不足，尚在低水平徘徊分析其成因有三:第一，多“入”少“出口”，公務員新陳代謝機制不健全是影響基層政府公務員整體行政能力不高的客觀因素。各地方政府在最初推行公務員制度時，一般實行整體過渡的做法，使得公務員隊伍進口失之于寬，管理失之于松索質能力參差不齊;冉加上公務員隊伍“出口”不暢，新陳代謝阻力較大，嚴重影響了基層政府公務員隊伍的整體活力和素質能力的提升第二，重“管制”輕“服務”，傳統行政文化的深刻影響是公務員思想意識更新緩慢的主觀因素在基層政府，傳統行政文化中的“權力行政”、“全能管制”觀念依然影響深遠，公務員對計劃經濟體制的管理方式存在強烈的慣性思維和路徑依賴，導致服務意識、法制意識較為淡薄，公共服務能力、依法行政能力較為欠缺.第三，重“精神”輕“物質”，激勵竟爭機制不完善是公務員缺乏進取動力不足的組織制約因素。目前對公務員的激勵方式主要是精神鼓勵，這是公務員職業的政治性特征決定的，有利于提高公務員的社會地位和職業道德水平。但隨著社會各階層收人的大幅度提高，社會比較利益的傾斜加劇了公務員心理上的不平衡感，不僅挫傷了公務員的積極性，也大大激起了他們對物質利益的強烈欲望與此同時，政府系統考核評價體系不科學，竟爭激勵機制不完善等，在一定程度上助長了工作尤壓力也就無動力，無動力就不出成績的“平頭”局面，這是公務員能力建設動力不足的重要組織根源。

三、加強基層政府公務員隊伍能力建設的政策建議

公務員隊伍建設和能力的提高是一個民期的、不斷完善的過程，只有找準問題，尋求克服這些問題的路徑才能科學制定評價公務員能力素質的機制

(一〕關創造靈活用人機制的政策建議第一，對公務員錄用形式進行改革基層政府公務員普遍通過委任制、選任制、考任制的形式錄用，但對一些專業技術要求高的職務，通過以上三種方式很難找到“人適其職”的合格人選，建議可以參照吉林省政府聘任“政府雇員”的形式，以高薪辦法向社會招募高級一專業人才進 人政府政府雇員服務政府部門.但不具備行政職務，不行使行政權力.不占用行政編制.用合同的形式確定 政府機關與高素質或專業技術人才的法律關系。這種辦法一方面可以吸引高級人才投身政府管理，提升政府服務質量;另、方面，打破了政府用人的終身制同時、這部分人在政府1作與升遷毫不相千，只憑專業技術和知識吃飯。對濃厚的官場文化能起到很好的消解作用、第二，加大公務員隊伍內部的流動性，刺激公務員素質的不斷提升。基層政府人事部門可以成立公務員人才中心，本級政府所有公務員都在此登記備案，實行統一管理，形成一個政府內部的“準人才市場，各部門所需人員通過這個“人才中心”合理分配，形成政府一內部的“市場化”用人機制，這樣可以在政府內部形成適才適”，最大限度實現公務員陽內部。人才配置最優化”，建立政府內部的橫向流動聘用機制第三.創 造良好的用人環境，實現’.造血”與‘輸血”功能并重與吸引優秀人才”同樣重要的是‘·留住優秀人才”，特別對于經濟欠發達地區來說，其發展水平和經濟狀況決定了“物質留人”的空間不大，所以。感情留人、“事業留人”、“發展留人’‘就顯得十分重要建議領導干部競聘選拔方式逐步實現制度化、規范化、經常化，持續滿足優秀人才的發展欲望，真正實現“不拘一格”選拔使用

（二)關于優化基層政府公務員考核制度的政策建 議第，明確考核內容，實行權重考核制度。由于公務員工作很難量化，基層公務員考核的內容往往傾向于宏觀而缺少可操作性。建議在考核內容，針對前述公務員能力模型實行權重考核制度，確定各基層政府公務員的核心能力.實行“一票否決”制度對于整體能力和素質不合格的公務員，必須停職參加培訓，培訓后經過考試和試上崗合格者方可評為稱職，而年終考核稱職者方可晉職晉級第二，在考核權重的把握上.要堅持領導與群眾相結合、屆中與屆末相結合、平時與年度考核相結合并盡量對不同崗位的公務員實行分級分類考評，注重考評的針對性、具體性和可操作性。第三，考核內容與目標體系一經確定就要公之于社會，既讓公務員了解，以便按要求執行，又要讓行政監察部門、人事考評部門和上級領導掌握，以便于監督檢;杳，還要讓大眾知曉以便于社會監督

(三)關于完善公務員培訓機制的政策建議卜第一，在培訓方式上，建議采取傳統培訓方式與現代化、電化培訓方式相結合，兼收并蓄傳統培訓方式應利用集中學習的優勢，組織有針對性、導向性明確的學習，特別要將培訓重點放置于公務員的人際交流能力和團隊作能力的培訓上，并增加案例教學、情景模擬式教學、團隊訓練式教學等先進方法.為受訓公務員提供集體經驗的分享而采用遠程式教學等電子化培訓則可利用其終端分散的特點，擴大受訓者的規模、將培訓重點放在提高公務員的知識存量及解決問題的能力等方面，又可以減少脫產受訓帶來的工作不便第二，在培訓內容匕建議實行需求式教學公務員培訓部門應定期進行培訓需求的調研，了解培訓崗位需求的特點及變化趨勢，本著“管用”的原則合理安排培訓內容.分層分類開展具有針對性地培訓.培訓內容的設置應做到三個適應:一要適應政府工作需求和職務要求;二要適應公務員的素質和能力現狀;三要適應本地經濟和社會發展的需求第三.建議實行培訓與考核、獎懲、提拔相結合的制度.激發和保持培訓的內在動力建立并實施嚴格的培訓機構資格認證制度。并配套實行培訓保障機制和培訓約束機制。對于沒有按時參加培訓或培訓成績不合格的，年度考核不予確定等次，并在提拔任用和晉職晉級時適度考慮同時，鼓勵和支持公務員參加多種形式的繼續教育，以提高基層政府公務員隊伍的學歷層次和知識水平

(四)關于實行多種淘汰機制并舉，實現墓層政府公務員隊伍吐故汰劣的政策建議基層政府公務員隊伍一直存在“只進不出”“出口不暢”等現象，這是導致基層公務員隊伍龐大、能力低下的直接原因.目前公務員淘汰機制主要有四種:一是自然淘汰，即公務員因年齡、身體狀況等原因流出行政系統，如退休二是自動淘汰，即公務員基于利益比較或興趣原因而主動要求退出行政系統，如辭職;三是被動淘汰，即行政機關對業績欠佳、表現不良、不符合公務員職業標準或達不到公務員職位規范要求的人員實施的淘汰行為，如辭退;四是強制淘汰，即因公務員言行嚴重違反行政系統規則被驅逐出行政系統的形式，如開除。但通過這四種淘汰方式離開公務員隊伍的數量極為有限，較難淘汰庸人懶人。因此，建議在繼續完善和切實執行上述四種淘汰方式的基礎上，同時建立競爭性的淘汰機制

第一，借鑒西方公務員管理經驗，實行“末位淘汰機制”。用比較的方法對年度考核中連續兩年排位倒數若干名的公務員實行分流或下崗，淘汰出行政管理系統，這樣既能暢通“出口”，又能增強公務員工作的壓力和憂患意識.變壓力為提高自身能力的動力。

第二，參照軍隊中普遍實行的更新制度，實行年階退職制喇。把公務員按不同的職級劃分為不同的退職年齡，如果達到了本職級的退職年齡而未能晉升到上一級，便必須退職。職級越低退職年齡限度越低類似方法如能成功運用于公務員隊伍.將有利于保證公務員隊伍合理的年齡結構，控制公務員隊伍規模，同時也可以催生公務員的危機感，促使他們持續保持在職壓力，進而產生素質更新的強烈愿望和自覺行為.