關鍵詞： 項目 項目管理 科技計劃 制度創新

隨著經濟全球化進程不斷加快和市場經濟機制不斷完善，我國政府傳統的管理模式面臨著嚴峻挑戰，深化行政管理體制改革，推進政府管理創新，是全面貫徹“三個代表”重要思想的根本要求，也是完善社會主義市場經濟體制、推進改革開放和現代化建設的核心問題之一。中國政府在1995年明確提出“科教興國”戰略， 2006年初公布了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》，《規劃綱要》立足國情、面向世界，以增強自主創新能力為主線，以建設創新型國家為奮斗目標，對我國未來15年科學和技術發展作出了全面規劃與部署，是新時期指導我國科學和技術發展的綱領性文件。為此，國家將進一步強化對科技的投入，溫家寶總理在十屆全國人大四次會議的政府工作報告中明確承諾，要建立財政性科技投入穩定增長機制，2006年中央財政安排科技投入716億元，比上年增長19.2%%，地方和企業也都要增加科技，在這種形勢下，科技管理工作必須引入改革和創新的機制和模式， 使科技管理工作真正能夠適應新形勢、新任務的要求，用好科技投入，創造更高效益。為此，改善科技計劃項目管理，保證實現科學技術的跨越式發展，成為一個迫切需要解決的熱點問題。

一個時期以來，“項目科委”曾成為人們廣泛抨擊的一種現象，其直義是科技管理部門不應該抓項目。這種輿論是對我國政府部門和科技管理部門在長期計劃經濟體制下介入和干預競爭性行業領域的一種反思和批判。然而，籠統否定科技管理部門抓項目，也是一種形而上學的看法。規劃、計劃、項目分別是實現我國科技發展目標不同層次的任務，規劃為未來發展確定方向——計劃針對方向實施任務分解——項目使計劃目標具體落實。項目與宏觀戰略并不相悖，“十五”期間確定的12個重大專項，以及這次《規劃綱要》中確定的載人航天與探月工程等16個重大專項更是界定清晰的大項目， 都是實現國家科技戰略的重要載體。澄清對項目的認識，并引入新的管理機制，將是實現《規劃綱要》的重要基礎。

一、對“項目”和“項目管理”的再認識

對科技管理部門來說，“項目”是一個既熟悉又陌生的詞匯，數十年科技管理部門上上下下都在抓項目，“報項目”、“跑項目”、“上項目”、“策劃項目”、“評審項目”、“安排項目”、“檢查項目”、“驗收項目”是每個工作人員耳熟能詳的業務，但從項目管理職業化角度看，許多人對項目和項目管理的內涵、特征和規律還缺乏真正的理解和認識。

項目和項目管理是一套系統知識體系。近代項目管理學科起源于二十世紀五十年代，應用于美國研制原子彈的曼哈頓計劃和美國阿波羅登月計劃，取得巨大成功，由此“項目管理” 風靡全球。在國際上和發達國家已被廣泛應用于工程建設、技術改造、科研開發乃至體制改革、政策研究等諸多領域。許多國家政府、企業、社會團體以及聯合國工發組織、世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織都在應用“項目管理”方法進行有效的開發工作。目前“項目管理”在中國工程項目管理領域已得到比較廣泛的應用。

根據各國專家多年研究，概要而言，“項目——是創造獨特產品、服務或其他成果的一次性工作任務。”，“項目管理——是為了實現一個確定的目標，從開始創意到結果完成，進行全過程全方位全要素的管理”， “項目管理知識體系——是在這個項目管理過程中派生運用許許多多的管理知識和技術的集合”。根據這些概念特性，可延伸展開許多新的認識、理念和管理技術，如：項目生命周期和階段性，項目干系人，相關知識領域和技術方法，包括范圍管理、時間管理、費用管理、質量管理、人力資源管理、溝通與信息管理、采購管理、風險管理、健康、安全和環境管理、計算機信息系統管理和整合管理等等。現代項目和項目管理的概念不僅是一套理論描述和數學規劃，它是著眼實際運用的一套系統知識體系，組織實踐活動是其中重要的組成部分。

項目是戰略成功的基石。不論國外或國內，任何國家層面的戰略規劃實施和創新活動，都是以項目為載體形式進行的，執行好每個項目，保證其成功，就保證了總體戰略的成功。目前國家中長期科技發展規劃工作部署也是遵循這個規律，先做深入研究，再編制《規劃綱要》，而后凝練和論證重大項目。在這個過程中，任何一個環節的偏廢或缺失，都將導致宏觀戰略目標半途而廢。據國外信息，“戰略有效制定出來后，得以有效執行的不到10%”，“72%的CEO相信執行戰略比制定一個好的戰略更難”，“大多數案例真正的問題不是戰略不好，而是執行不到位” .項目是規劃成功的基石，項目執行“不是簡單的戰術問題，而是一套通過提出問題、分析問題、采取行動的方式來實現目標的系統流程；是一門將戰略與實際、人員與流程相結合，以實現預定目標的學問。” 這是一個很重要卻常常被忽視的問題，忽視的結果導致許多的戰略計劃失敗。

項目是政府提供公共貨物和服務的載體。政府也是通過項目的投資和實施，為社會提供公共物品和公共服務產品。根據經濟學關于公共物品的理論和公共管理學的理論，在市場機制下，政府不介入競爭性和排他性的行業領域，政府通過制定規則，創造環境，發揮市場在資源配置中的作用，調動企業、市場、社會組織和中介機構各方面的積極性，提高整個社會經濟活力與效率。在市場調控領域之外，有關國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，是政府投資的重點。這些領域有公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，以及發布公共信息，應對公共危機的能力建設等 ，這些領域的建設目標都是通過政府重點投資項目的實施而得以實現的。

公共物品的生產過程與私人物品有同樣的經濟規律特點，政府必須對生產成本和效率進行核算，使政府對公共事業的投資產生應有的效果。因此，加強政府重點投資項目的管理，是政府部門的一項重要職責。2004年7月《國務院關于投資體制改革的決定》出臺，這是我國行政管理走向市場機制的一個重大進步。《決定》在減少政府對企業項目干預的同時，提出加強對政府投資項目管理，并由此提出了一系列對政府投資行為規范、制約的措施，如合理界定政府投資范圍，提高決策科學化和民主化水平，建立政府投資責任追究制等。科技計劃是政府投資項目的重要內容，加強科技計劃的實施管理是政府部門義不容辭的責任。

二、科技計劃與“項目”和“項目管理”

自1983年“六五國家科技攻關計劃”出臺，標志了我國科技計劃體系新的發展里程碑，之后的22年中， 伴隨著不同時期國家科技發展戰略目標，陸續出臺了多個科技計劃 .在各科技計劃之下，管理框架有所不同。例如，科技攻關計劃是按照項目、課題、專題三個層次管理，863計劃是按照領域、主題、專題三個層次管理，973計劃則是按照項目和課題兩個層次管理，而星火計劃、火炬計劃等一般只設立一個項目管理層次。這些管理層次的設立，目的都是把該項科技計劃的大目標進行逐級分解至可評價檢測的具體實施的項目。從各個科技計劃的管理格局可見，我國科技發展戰略的實施大體通過兩類層次，一類是宏觀項目層次，即針對不同的戰略目標設立不同的科技計劃，本文稱為“計劃層”。另一個是微觀項目層次，即以主題、專題、項目、課題這類名稱為代表的具體的研究開發項目，本文稱為“課題層”。

“課題層”項目一般目標局限，投入和建設規模較小，對這一層次的項目采取“項目管理”方法似乎不難理解，但對于一個整體的科技計劃是否也可以理解為一個“項目”，并由此認識延伸，對各科技計劃按照“項目管理”方法去進行管理，是一個令人有些困惑的問題。如果我們擺脫對“項目”一詞的狹義字面的認識，從“項目”的屬性和科技計劃的特點加以分析，就不難理解了。

根據近代項目管理學的定義，項目類的工作有幾個重要屬性。目標的確定性：項目有明確的目標性：這些目標包括有時間目標、成果目標和其他預定的目標要求。當原項目目標發生實質變化，將形成另一個新的項目。一次性：項目有確定的起點和終點，沒有完全可以照搬的先例，也沒有完全相同的復制。獨特性：每個項目提供的成果有自身特點，都是獨一無二的。活動的整體性：項目中的一切活動都是互相聯系的，協調并進，構成整體。開發與實施的漸進性：每個項目開發沒有可復制的模式，即使有可參照、借鑒的模式，也需逐步補充、修改、完善，其開發過程必然是漸進性的。組織的臨時性與開放型：項目組織沒有嚴格邊界，根據項目進展需要，人數、成員、職責不斷變化，項目結束時團隊解散。近代項目管理學也指出，有些“項目”以不同的名稱描述，例如“計劃”、“工程”等等，因為他們都具備上面所說的“項目”的特性，“計劃”則一般是一組互相協調管理的“項目” .我國現行的各類科技計劃完全具備“項目”的幾個基本特征。

從“目標確定性”的角度看，改革開放之初出臺的“國家科技攻關計劃