論文關鍵詞：法制化 海洋監察管理 海洋污染 海洋環境保護

論文摘要：海洋行政管理究其實質是海洋監察管理。近幾十年來，隨著我國經濟的發展，人類在開發海洋、利用海洋的經濟活動中對海洋造成的污染日趨嚴重。為保證海洋這個全球生命支持系統的可持續發展，保護海洋生態系統平衡發展，保證我國海洋經濟可持續發展，減小污染對經濟發展的影響，近年來，我國海洋有關監察執法部門在依法管理海洋污染和保護海洋環境工作方面取得了一定的成效，但還存在一些問題，諸如，無法可依，有法不依，執法不嚴，違法不糾等方面的問題。為此，筆者在分析我國近年來海洋監察管理中存在的問題的基礎上，從法制化建設的角度提出了我國海洋監察管理的思路與對策。

當今世界，人類面臨著人口、資源、環境三大問題。而海洋占地球面積70％以上，其豐富的自然資源和巨大的開發潛力，將是人類未來安置就業的重要場所及工業原料的可靠基地。因此，海洋作為全球生命支持系統的一個重要組成部分，也將是人類社會可持續發展的寶貴財富，這一點正成為越來越多人的共識。解決人類當前面臨的人口膨脹、資源短缺、環境惡化的有效途徑就在海洋。然而海洋開發是一項綜合性很強的事業，它不僅涉及國家間的利益、矛盾和沖突，就國內也涉及許多行業、學科和部門間的利益、矛盾和沖突。為協調和處理開發利用者之間的利害沖突，協調開發利用與環境、資源、生態之間的矛盾，達到合理開發利用海洋資源，促進海洋事業正常、有序、健康、穩定的發展，本文擬從法制化的視角談我國近年來海洋監察管理中存在的問題及解決的思路對策。

一、法制化海洋監察管理的內涵界定

海洋監察管理是適應現代海洋行政管理的發展需要而產生的一種行政執法職能，屬于行政監督檢查范疇，承擔著海洋執法和護法的雙重任務。具體而言，海洋監察管理是指由法定的或經授權的國家和地方海洋監察部門，依法維護國家海洋權益、保護海洋環境、維護海洋資源開發利用秩序、保障海域使用者合法權益的重要行政手段，是各級海洋行政主管部門為了履行其行政職能，按照規定的程序和方式對現行的各種海洋法律、法規和部門行政規章制度等的貫徹實施進行的監督管理，并對海上作業的違法性行為及時進行查處的行政執法活動。

法制化海洋監察管理是指國家海洋監察總隊及其監察人員運用法律手段，依法管海、護海的一種法制發展趨勢。它不僅指那些以強制手段調整海洋活動中各種關系，使其符合海洋管理目標的活動，而且還指那些依法保證行政手段、經濟手段和其他管理手段有效實施的活動；［1］（p189）法制化海洋監察管理包括兩方面內涵：一是指法制化海洋監察管理活動，即國家及地方海洋監察管理部門在法律規定的權限范圍內，對國家及地方海域使用活動依法行使監督管理權，貫徹實施國家在海洋開發、利用方面的方針、政策、法律、法規和各項規章制度，保證國家的管理意志得以實現。二是指法制化海洋行政行為，即對海洋行政機關自身行為的管理活動。比如，海洋行政機關的設立活動是否合法，執法體系是否健全和完善，海洋行政機關工作人員的執法素質是否高，法制觀念是否強等。

我國海洋監察管理部門隸屬于國家海洋局。國家海洋局為了有效地履行海洋監察管理職能，建立了中國海洋監察總隊，并在北海海區、東海海區、南海海區設立了三個海區總隊，在沿海省、自治區、直轄市也正在建立地方海洋監察總隊，以形成一體化的海洋監察執法體系。其主要職能是依照有關法律和規定，對我國管轄海域（包括海岸帶）實施巡航監視，對侵犯海洋權益、非法使用海域、損害海洋環境與資源、破壞海上設施、擾亂海上秩序等違法行為進行查處，并根據委托或授權進行其它海上執法工作。

海洋監察管理工作與其他管理工作有很大的區別。由現階段海洋開發利用活動的規模和性質、海洋科技發展的水平以及國家現行的海洋法律制度與海洋執法管理體制等因素決定了海洋監察管理具有如下特點：

⒈法制性和科技性。海洋監察管理工作是對有關的法律知識和科學技術知識的綜合運用，具有很強的法制性和科技性。它要求海洋監察管理人員不僅要有較強的法制觀念和豐富的法律知識，還應具有與工作有關的科學技術知識。包括海洋水文氣象、海洋生物、化學、地質知識及海洋應用技術知識等。

⒉廣泛性和綜合性。海洋監察管理工作涉及多方面的內容和多部門的活動，具有相當的廣泛性和綜合性。它涉及權益、資源、環境等多方面的內容，涉及到許多相關行業和部門的海上活動。海洋監察管理具有多部門、多行業性的特點，是各有關部門在各自職責和范圍基礎上的跨部門、跨行業的一種監督管理活動。漁政、港監、海上治安等部門都是我國海上執法部門，各部門的海洋監察也要互相協調、支援，共同維護國家海洋法律法規的尊嚴。

⒊復雜性和艱巨性。海洋監察管理工作具有一定的復雜性和艱巨性。我國管轄的海域除渤海是內海外，其他海區均存在著與鄰國之間劃分海域疆界和島嶼歸屬等涉及國家主權權益等問題。我國的海洋法制化建設尚處在一個不斷發展和完善的階段，受現有海洋法律、法規體系和現行海洋管理體制的制約，一些相關海洋的部門法在管轄權限以及涉及本部門利益的一些規定存有不少交叉、甚至矛盾之處，增添了海洋監察管理工作的復雜性和難度。另外，海洋監察管理中的主體性工作是對管理的海域實行監視、監督檢查，主要活動區域在海上，由于海上自然環境的惡劣、工作環境的多變，生活環境的艱苦，更加突出了執法的艱巨性。

此外，由于海洋的浩瀚無邊的特點決定了海洋執法具有區別于其他區域執法的特殊性，需要擁有飛機、船舶、艦艇等執法裝備進行監視、巡航。通過巡航監視、登檢傾廢船、石油平臺和組織專群結合的監視網等，監視海域的開發利用活動，及時發現違規責任者和其他海洋突發性事件，并隨時掌握時間的發展動態。

二、海洋監察管理的法律依據和內容

海洋監察管理所用的法律手段，包括國際海洋法與我國關于各管轄海域的法律制度和所有調整我國海洋活動中各種關系的法律法規。目前，我國海洋法律法規層出不窮，但海洋法尚未形成獨立的法律部門，有的散見于經濟法、行政法和刑法、民法乃至憲法中。隨著我國海洋開發規模的擴大，調整海洋領域中各種關系的法律法規必然日益增多，日益完善，我國的海洋法必然最終發展成為一個獨立的法律體系。

從海洋監察管理的法律依據上分析，海域使用管理法實施情況和海洋環境情況的監督檢查將是今后地方海洋監察管理的重點。其法律依據主要有：“兩法律、三條例、兩規定、一辦法”。“兩法律”指《海洋環境保護法》和《海域使用管理法》；“三條例”是指《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》、《海洋傾廢管理條例》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》；“兩規定”是指《鋪設海底電纜管道管理規定》和《涉外海洋科學研究管理規定》；“一辦法”是指《海洋自然保護區管理辦法》。

海洋監察管理的內容有：監視海域的開發利用活動，及時發現違規責任者和其他海洋突發事件，并隨時掌握事件的發展動態，當發現有侵權和違規事件時，要及時進行現場執法，制止侵權、違規行為的繼續，必要時依法強制執行。對侵權或違規事件包括造成海域污染、資源損害情況等進行全面、客觀、詳盡的調查取證。具體內容如下：

⒈開展海域使用管理的執法工作。我國有18000多公里大陸海岸線，內海、領海面積遼闊。在其范圍內有20000多平方公里潮間帶，有6500多個可依托的海島，15米等深線以內海域面積約123800平方公里。［2］（p100）這些數字表明了我國海域資源豐富，開發選擇性大，區位優勢顯著。目前，我國許多海洋經濟活動都是通過使用一定的海域空間實現的，如港口、海洋工程、海岸工程、養殖和旅游等。對沿海地區海洋產業興起過程中出現的圍、填海造地、工程用海、旅游用海等運用行政手段加以規范和管理，并協調其與傳統鹽業、養殖用海之間的爭海矛盾。2002年，我國頒布實施《國家海域使用管理法》，建立了海域使用權屬審批制度、海洋功能區制度、海域有償使用制度三項基本制度，對海域使用進行立法和規劃，規范了海域使用權屬管理，使海洋監察和海洋環境保護的執法有了法律依據。

⒉開展以保護海洋環境為目的的環境執法工作。海洋環境作為整個自然環境的一個重要組成部分，包括海洋水體、海洋底土、海水表面上方的大氣和受到海洋直接影響的沿岸區域和河口區域等。［3］（p146）海洋環境的好壞是全球生命支持系統能否得以良性循環的重要保證。海洋生物的多樣性取決于海洋的水質和生長的環境，同時又決定了海洋生態系統的平衡發展。為保護人類的藍色國土，保障海洋環境和海洋資源的可持續發展，促進海洋經濟穩步、有序、健康發展，我國海洋監督管理部門根據《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》和國家海洋制度的有關法律規定，從海岸工程、海洋石油勘探開發、陸源污染物的排放、海上船舶和海洋傾廢等五個方面入手，對涉及和可能造成海洋環境受到損害的諸多目標進行監視，嚴防和禁止一切污染和損害我國海域的行為，以達到保護海洋環境的目的。

⒊開展以維護國家海洋權益為使命的執法工作。所謂海洋權益，是指國家在海洋上的合法權利和利益，主要包括領土主權、司法管轄權、海洋資源開發權、海洋空間利用權、海洋污染管轄權以及海洋科學研究權等等。我國海洋監察部門依據《聯合國海洋法公約》、《中華人民共和國領海及毗連區法》等有關法律和我國外交政策，以維護國家海洋權益為使命，強化國家對管轄海域的監管，發現和堅決制止侵害我國海洋權益的違法行為。

⒋開展以合法利用海洋資源為目的的監視執法工作。海洋資源是存在于海洋中的多種自然資源的總稱，一般可把海洋資源分為海洋礦物資源、海洋生物資源、海洋能源、海水資源、海洋空間資源、海洋旅游資源等，［4］（p147）目前，我國海洋監察部門對海洋資源管理的監視主要是依據《中華人民共和國海域使用管理法》、《海洋自然保護區管理辦法》等法律法規，對海域有償使用和經國務院授權的國家級海洋自然保護區進行管理、監視，對其他行業管理的資源開發情況進行監督。通過對我國管轄海域的監視，保證我國管轄海域內的海洋資源得以合理開發、綜合利用和可再生資源的永續利用。

⒌承擔海上應急任務。應急性體現在海洋執法的應急反應上。所謂海監執法的應急反應是指海上一旦發生或出現違法、違規案件或其他海事事件和異常問題時，不論是在正常海洋實踐活動中發生的還是在非正常情況下突發或偶發的，海監執法機關和海上執法力量都應該在規定時間或者最短的時間內迅速組織起來，運用適當的裝備技術手段趕赴現場，按照應急計劃方案、技術規程進行調查取證和海上處理。［5］（p144）中國海監隊伍承擔的應急任務主要有應對海上溢油事故和國家海洋權益方面的突發事件。中國海監海上應急指揮中心設在中國海監總隊，擁有具備先進信息傳輸和數據處理功能的硬件平臺，能夠為遠程決策提供可靠技術支撐。中國海監建立了比較完善的勘探開發溢油應急響應執行程序和海上維權執法工作應急機制。調查取證技術支撐體系也在不斷完善。

三、我國法制化海洋監察管理中存在的問題分析

法制化管理是現代海洋監察管理的基本方式。［6］（p120）其核心就是“依法監察”，即海洋監察部門的一切監察管理工作必須依法而為，受法律約束。其內容就是“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必糾”因此，要實現法制化管理，首先必須具備完善的法律體系和健全的管理體制；其次，要有執法中必要的武裝、設備；再次，還要有科學技術的支持和高素質人才組成的海監執法隊伍。

然而，我國目前的法制化海洋監察管理現狀還不令人樂觀，執法管理中還存在一系列問題，這些問題的存在正在每況愈下地影響我國的海洋環境的有效保護。下面就以中國海監南海總隊第八支隊為例（2005年實地調研），淺析我國法制化海洋監察執法管理中現存的主要問題：

⒈執法實踐中缺乏完善的環境法律體系的支持。雖然現行的《海洋環境保護法》對海洋污染的控制起到了一定的作用，但是對海洋環境保護整體工作的推進卻沒起到應有的作用。因為海洋環境是個大的生態系統，在環境法律體系的建立上，既要考慮法律之間內部關系的層次性，即由生態系統的整體保護到生態要素的個別保護，如，對生物多樣性的保護問題。同時又要考慮法律之間內部關系的區域性。我國海洋資源十分豐富，各個海域的資源分布不均衡，海域的權屬不明確。如果在海域資源保護問題上沒有法律依據的話，就會引起地域之間的沖突和爭端，如，黃海、渤海海域周邊復雜的關系，需要有保護區域的法律出臺。尤其是海洋特別保護區、海岸帶區域的海洋生態及資源的法律保護問題更應該引起重視。另外，我國立法上對行政區劃海域和自然保護區海域存在不一致的問題。這也給執法部門帶來實際操作的困難。

⒉執法實踐中缺乏統一的海洋綜合管理體制。長期以來，我國在海洋環境保護方面的行政執法存在政出多門，各自為政，五龍鬧海、職責不清、權限模糊的尷尬局面。現行《海洋環境保護法》確定的海洋環境保護管理體制已不適應當代海洋環境保護工作的特點。同時，缺乏海陸約束機制和海洋環境保護與海洋開發利用管理協調機制，也是造成我國海洋環境污染損害狀況持續惡化的主要原因。由于體制上的綜合管理約束，難以將海洋功能區劃、海洋開發規劃和海洋環境保護綜合協調一致，因此，隨著海洋資源和環境開發利用的規模的擴大，海洋環境污染的損害和行業之間的矛盾不斷發生，原有以部門為主的分散管理體制已不能適應需要，必須在分散的行業管理的基礎上，建立高層次的海洋綜合管理，運用政策、法律、協調等方式，理順開發部門之間、開發與資源之間、開發與環境之間的復雜關系，達到既保證海洋開發利用的發展，又維護海洋生態平衡的目的，使海洋能夠成為人類持續利用的未來領域。［7］（p117）

⒊行政執法與刑事司法銜接機制不完備。行政執法與刑事司法銜接機制是指具有法定行政管理權限的機關或組織，在行政執法過程中將涉嫌構成犯罪的行為從行政執法過程中分離出來，自然過渡和轉移到刑事司法程序中，進而進行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機制。與一般的刑事案件不同，環境犯罪案件的來源取決于行政執法機關的移送，刑事司法部門無權第一時間介入環境犯罪案件的偵查，案件來源必須通過行政執法部門的移送。國務院2001年7月9日公布施行的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第3條明確規定：“行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等，根據刑法關于破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的規定和最高人民法院、最高人民檢察院關于破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關于經濟犯罪案件的追訴標準等規定，涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須依照本規定向公安機關移送。”目前，我國海關、環保、水利、國土資源、林業等具有行政管理和執法權的部門，在行政執法過程都部分涉及行政違法行為與犯罪行為的界定。如：危害森林、水產資源與野生動植物管理制度的犯罪等。這些涉及犯罪的違法行為，很多已經列入刑法“破壞環境資源保護罪”等章節中。有關行政管理部門就行政違法與犯罪的界限等也相繼提出了如何適用法律的意見，然后由最高人民法院、最高人民檢察院以單獨或聯合解釋的形式予以明確。但目前，海洋行政執法部門與司法部門還未建立起行政執法與刑事司法的銜接機制。因此，盡管海洋部門查處了不少嚴重破壞海洋環境的違法行為，但至今沒有相關的移交程序。

⒋執法管理經費嚴重不足。由于執法經費的不足，造成執法力度不夠的現象。據實地調查，國家海監大隊南海分局第8支隊反映，現階段他們由于經費嚴重不足，每個月只通海路執法一次，時間約為一周。這種長時間的間斷監視現狀，讓違法作業者有機可乘，對我們有效地打擊海上違法作業行為很不利。經費不足也造成了海上執法監控設備的陳舊和欠缺。據南海分局第8支隊反映，由于執法船齡較長，航速慢，抗風浪能力差，再加上船上的監控設備的落后，阻滯了執法人員打擊違法行為。

⒌執法人員較少和綜合執法技能不足。由于單位的實際情況的制約，沒有金費使執法人員的執法技能沒有條件得到提高，這對執法質量有相當大的影響，這對海監執法隊伍本身建設也是不利的，一支好的執法隊伍，其自身的專業素質也必須是高素質的。

四、法制化海洋監察管理的思路及對策

針對海洋環境保護的全球發展趨勢，以及我國對此制定的長遠目標，筆者對我國的海洋環境保護的法制化監察管理工作提出以下建設思路：

⒈強化法制化管理，在立法上及早構建完善的海洋環境保護法律體系。加強法制化管理，是海洋監察管理的必然趨勢。目前，雖然《海洋環境保護法》和《海域使用管理法》相繼出臺，但是我們的海洋法律尚未形成完整的體系，我國海洋環境保護法律體系的框架中還應增加海洋特殊海域區域和海岸帶海域區域的法律保護，同時建立、健全海洋特別保護區管理法律制度。［8］

在此基礎上還要逐步建立和完善地方海洋法規體系，加大地方立法進程，逐步構建完善的、符合當地海域使用實際情況的法規體系，為加強海洋管理建立強有力的法律依據。再則，應增加生物多樣性和其他海洋生態要素的法律保護規定，在管理體制上把行政區劃和海洋自然保護區的區域規劃為統一的整體，以便行使統一的管理權限。

⒉明確海洋管理部門監督管理海洋環境保護的職能。海洋環境狀況是衡量區域環境與發展的尺度，這決定了沿海地區的發展必須充分考慮海洋環境目標體系的實現程度。海洋環境處于特殊的地理空間而不同于陸地環境系統，海洋功能的復合性使海洋環境管理需要充分考慮多種功能和資源利用間的沖突與權衡。海洋環境與資源處于同一個水體中，海洋環境管理需要考慮特定歷史階段社會經濟對環境的要求和對資源的需求，在社會可接受水平下，制定各歷史階段的海洋環境保護目標體系，形成有利于海洋開發利用、有利于區域環境的總體控制、有利于海洋環境持續發展的綜合管理體系。只有在法律地位上明確海洋行政管理部門監督管理全國海洋環境保護的職能，才能收到事半功倍的成效。

⒊建立、健全相關法律法規的配套規定，提高管理的科學性。海洋環境保護需實現從原則規定向具體規定轉變。中國海監近幾年的“海盾”行動，每年都要查處一大批重大海洋違法案件，僅2006年就查處了74起，比上一年增加了200％。但無一例外都只是進行了行政處罰。成倍增長的海洋違法案件，以及海洋環境質量的日漸惡化，與海洋違法犯罪行為得不到有效嚴懲不無關系。因此，從整體上看，我國海洋生態環境保護的法律體系還不健全，特別是缺乏一些具體的、可操作性強的法律法規。因此要逐步制定相應的法律法規，使海洋環境保護實現從原則規定和定性到具體規定和定量的轉變。盡快研究并制訂諸如海洋環境保護法實施細則之類的法律。在制定地方法規的基礎上，各地應建立起一整套的海域使用管理制度。一是完善好大比例尺海洋功能區劃，協調各海洋行業在海洋開發中的關系，為海洋綜合管理提供可靠依據。二是組織編寫好海域使用開發規劃和海洋產業發展規劃。三是要真正實施重大海域使用項目可行性論證制度，提高海域使用項目審批的科學性。四是全面實施海洋環境影響評價制度，防止海洋工程污染。五是完善海域使用審批程序和海域使用權證書年審制度。六是健全行政執法與刑事司法機制的銜接。

⒋加大海洋執法經費投入力度，配備足夠的執法人員，提高執法監察硬件方面的實效性。加大人力、物力、財力的投入力度，加強海洋執法設施建設，建造獨立的海洋監察船，配備必要的監察車輛；購買急需的海水監測化驗設備，以應對海洋環境污染、水質監測的需要；配備攝像機和手提電腦，確保現場取證并建立完整的監察數據和檔案。加大執法監察力度。嚴格執行法律法規，與公安、邊防密切配合，組成聯合執法體系，加大海陸聯合檢查力度，重點查處破壞海洋環境和資源等非法用海行為，維護良好的海洋開發秩序。

⒌提高海監執法隊伍的綜合素質。“徒法不足以自行”，法律是靠人來執行的，沒有一支高質量的海洋執法隊伍，海洋法律、法規就不可能得到真正有效的貫徹和實施。海洋監察員是海洋執法監察的一線戰士，其素質的高低，決定著海監工作的成敗。因此，在海監隊伍建設方面，應嚴格按標準進人，做到寧缺毋濫，選用一些文化層次較高，懂業務的人才，調整海監隊伍的知識結構。同時加強培訓，通過不斷積累執法實踐經驗和技能培訓，提高執法人員的戰斗力。堅持監察員持證上崗制度，結合實際案例分析，不斷提高海洋監察員的法律水平、業務能力。

⒍加強對海洋環境保護和海洋國土的宣傳。國家和社會的海洋意識和海洋觀念的強弱直接影響到海洋保護和管理工作。大力開展海洋宣傳教育，使全社會關心、了解和認識海洋，形成愛護海洋、利用海洋、保護海洋、養護海洋的社會氛圍，認識到海洋在國民經濟和社會發展具有的戰略地位和重要作用，是海洋及管理工作得以強化和順利開展的社會基礎。深入宣傳法律法規，對大案要案的重點查處，提高違法用海行為的曝光率，予改變用海者的依法用海意識。合理開發海洋資源，保護海洋生態環境，需要形成廣泛的公眾參與。通過各種教育方式和多種媒介宣傳，普及海洋知識，提高勞動者的海洋科學文化素質，培養沿海地區公眾參與海洋資源和環境保護的自覺性，使之成為保護海洋的有生力量。［9］

總之，海洋管理工作不同于傳統意義上的資源環境管理工作。作為依法管理海洋監察的職能機構和依照法律賦予的權力從事執法活動的主體，我們要準確定位管理職責，明確分工，探索統一、高效的海洋管理運行機制，樹立管海的新形象，使海洋監察管理逐步走上科學化、規范化、法制化的軌道。

【

［1］鹿守本．海洋管理通論［M］．海洋出版社，1998．

［2］國家海洋局．海洋監察相關法規釋義［M］．海洋出版社，1998．

［3］［4］［5］［6］鄭敬高．海洋行政管理［M］．中國海洋大學出版社，2002．

［7］范志杰，周永有．中國海洋環境保護科學技術的發展與展望［M］．海洋出版社，1999．

［8］劉惠榮，高威，楊益松．海洋特別保護區管理法律制度探討［J］．法制論叢，2006，21（3）．

［9］中國海洋報［N］．第1368期．