摘 要：對政府和市場關系的論爭貫穿于發展過程的始終。本文考察了自發展經濟學產生以來的主流理論對政府與市場關系的討論及其變遷的原因，并對二者的關系做出了進一步的思考。

關鍵詞：發展經濟學 政府 市場

政府（計劃）與市場作為經濟發展的兩種可供選擇的手段，他們之間的關系一直是發展經濟學家們高度關注和激烈爭論的話題。對政府與市場關系的梳理可以清晰地折射出整個發展經濟學思想的演變歷程。從20世紀40年代末發展經濟學誕生以來，從時間上看，經歷了三個階段：20世紀40年代末至60年代中為第一階段，20世紀60年代末至70年代末為第二階段，20世紀80年代后為第三階段。[1]（P.67）其主流理論經歷了結構主義、新古典主義和新制度主義的復雜流變，其政策取向經歷了“政府至上”、“市場至上”和“制度至上”的演變。筆者認為，其對政府與市場關系的認知經歷了二者互斥到互補的變遷，并因此到發展家的經濟實踐。

一、經濟發展理論中對政府與市場關系的認識

（一）市場或政府：互斥的兩者

早期的結構主義從發展中國家的實際出發，基于發展中國家與發達國家的對比，認為發展中國家具有剛性、時滯、短缺、剩余、低供求彈性等結構上的特點，因而發展中國家的經濟發展就不是利用市場來解決靜態資源的配置，而是動態的可投資源的供給增長問題。在勞動力、資源和資本三種基本的生產要素中，發展中國家前兩者都較為豐富，唯獨資本最為稀缺。他們認為，不同國家發達程度的差異說到底是化水平的不同，所以發展中國家要從貧困走向富裕就必須盡快實現工業化。工業屬于資本密集型產業，所以資本——以機器、設備和可投資金為主的物質資本的形成及其快慢速度就成為促進或阻礙經濟增長的首要條件。目標與資源稟賦的尖銳沖突不可能通過市場化的方式，而只能靠政府用計劃手段扭曲要素價格來實現工業化。對比較優勢（P.薩繆爾森稱之為顛撲不破的真理）的背離使這些部門沒有競爭力，必須依靠國家的政策予以保護，保護措施中最為確實可行的是進口替代。[1](P.70)

聯合國工業發展組織在1970年的一份報告中對發展中國家政府的極端重要性作了較為完善的論證：“政府在工業擴張過程中不能也不應該僅僅扮演一個被動的角色。計劃已成為工業發展規劃中的一個重要和核心的部分，因為市場力量本身不能克服存在于發展中國家經濟中的深層次的結構剛性問題……與發達的市場經濟相比，計劃在發展中國家具有更大的可行性和合意性。更大的可行性是由于發展中國家必須考慮的變量數目較少，更大的合宜性則來源于這樣一個事實，即發展中國家中不同經濟主體之間進行合作的自發機制的運行比不上發達國家。在發展中國家，由于不成熟的市場不足以提供一種機制，以確保私人的決策能符合的偏好和經濟目標的最優結果，因此，計劃就是完全必要的了。”[2](P.31)所以，古納·繆爾達爾說：“在長時間的困惑之后才明白這個道理的不發達國家的特別顧問們……推薦將中央計劃作為發展的首要條件。”發展經濟學家的一致觀點是：“優秀的顧問和技術專家提出好的政策建議，然后由優秀的政府去實施。”[3]（P.2） W.W.羅斯托在其1960出版的《經濟成長階段:非共產黨宣言》中也明確指出，政府必須發揮中心作用。

對政府的具體作用，“發展性國家”這一概念作了較為完整細致的描述。政府不僅為發展進程提供大量的基礎設施，而且從長遠的觀點看，還將其權力和影響擴展到所有影響經濟發展進程的領域。除了維持社會的秩序、穩定和開展對外關系等基本的職能外，政府行為涉及的領域還包括：、和技術開發；有關社會保障和社會服務、工資、就業、勞動力市場和勞動力構成、消費等方面的社會政策；有關信貸條件、貨幣問題、財政、預算、公共開支等方面的政策；有關預算、公共投資、商品和勞務生產、商品和勞務的購買和銷售、國有化、私有化等方面的經濟政策；有關調解、仲裁、司法、制裁、執法等方面的政策，以及文化和意識形態問題，等等。由此可見，政府包攬了社會生活的各個角落，完全排斥了市場的作用。

結構主義的政策主張在發展中國家的實踐中并沒有取得預期的效果。拉爾（Lal D.）引用某些實行控制政策的國家失敗的例子對反市場機制、支持計劃化、支持政府控制和干預的“國家控制教條”進行了猛烈的抨擊，認為發展中國家存在嚴重的“政府失靈”，正是“看得見的腳（visible foot）”對“看不見的手(invisible hand)”的踐踏應該對糟糕的經濟績效負責。拉爾指出，大量的經驗證明，發展中國家的人民的行為方式與發達國家的人民的行為方式在本質上并無差異，同樣服從約束條件下的最大化自我利益的“刺激-反映機制”。不僅如此，窮國的經濟主體由于“儲備”較少，反倒會根據經濟環境的變化做出更為迅速的反應。所以，在發展中國家供給彈性、需求價格彈性以及要素的替代彈性都較高。這樣，價格的變動必然較快地引起產品的供給數量與需求數量以及生產產品的要素配合比例的相應變化。[4]（PP.539-540）一句話，價格機制完全能夠使發展中國家的資源得到最優配置。靜態最優必然會為經濟發展提供堅實的基礎，并轉化為動態的資源最優利用和良好的發展績效。政府解除對外貿易的管制，不僅能夠對國內形成刺激，而且可以獲得比較利益。所以，鮑爾(Bauer P.)明確指出，發展問題的不應當是“無價格的（priceless）”。而拉爾則指出，把“價格理順（get the price right ）”是一切發展中國家的當務之急。[4]（P.117）為使價格機制良好運轉，政府應該“使一切自由化，使一切私有化，然后呆在一邊”。[5]這種觀點后來被人們為“華盛頓共識”，即減少政府干預，盡速實行私有化，盡速推行貿易自由化和金融自由化，降低政府財政赤字；價格，特別是實質利率，應由市場決定，并嚴格控制通貨膨脹，以維持宏觀經濟的穩定。華盛頓共識根本沒有提到政府的作用，認為市場會自動地解決解決經濟發展的一切問題。[6](P.18)

我們看到，無論是結構主義還是新古典主義，都把自己的政策主張推向了極端，簡單的肯定政府或市場，把糟糕的現實經濟發展績效歸因于另一方的介入，認為經濟發展中的政府和市場是彼此排斥的，而沒有看到兩者有效結合的可能性。

（二）市場和政府：互補的兩者

20世紀80年代中期，新制度主義的分析開始運用于發展經濟學，為研究發展中國家的問題提供了全新的視角。科斯定理表明，當交易費用為零時，制度是不重要的。換言之，當存在交易費用時，制度就會影響到資源的配置。所謂制度，是指約束人的行為并將其導入特定渠道的一套規則。具體地說，制度可分為兩個層次，第一個層次可稱之為立憲秩序，是一個社會賴以建立并顯示其特征的基本準則和要素，它涉及文化、意識形態、基本經濟體制等諸方面; 第二個層次則是具體的政治、市場制度安排。在V·奧斯特羅姆、D.菲尼 、H.皮希特等人的分析框架中，制度的這兩個層次的地位是不一樣的，市場制度是內生變量，而立憲秩序是外生變量，它在很大程度上取決于國家政策。他們認為，發展中國家的困境根源于缺乏一套有效的市場制度，而這種制度之所以未能出現，是因為深受政府影響的立憲秩序普遍存在重大缺陷。

諾斯(North D.)等人認為，上經濟增長的源泉來自于有效率的制度安排，而非傳統意義上認為的資本積累、技術進步等因素，后者只不過是增長的表現。具體地說來，排他性的產權制度的建立是英美等國在近代實現工業化的根本原因。制度創新的動力來源于將潛在的外部收益內在化的要求，當制度創新的預期收益大于預期成本時，制度變遷就會發生。經濟增長一方面產生出新的潛在利潤，這是對制度變遷的需求方面；另一方面，經濟增長也促進了社會科學、組織行為等方面知識的進步，這構成了制度變遷的供給方面。兩方面的綜合作用促進了拉坦式的“誘致性制度變遷”的發生。新的更有效率的制度安排就會為經濟發展創造新的空間，由此形成制度變遷與經濟發展的良性互動。但是現實中，政府和意識形態常常能通過對收益和成本的影響來制約制度變遷的方向和進程，并有可能使特定的經濟長期鎖定于（lock in ）無效率的制度環境中。不僅如此，政府還常常強制性地推行制度變遷。所以，諾斯提出了著名的“諾斯悖論”：國家（政府）是一國經濟增長的關鍵，也是經濟衰退的根源。

新制度經濟學者還認為，以微觀經濟主體的自主性為基石的經濟體系是最有效的，微觀層次的創新能力和活力是經濟持續發展的唯一支撐力，充分完善的市場制度安排是保證經濟效率和增長支撐力的制度安排。雖然通過市場形成的微觀自主性需要經歷漫長而艱苦的過程，中央集權的控制方式似乎是一種替代性的選擇，但是其運作的結果卻是微觀自主性的喪失，所以自上而推行的經濟發展是不可能具有支撐力的。[7](P.8)

基于以上的分析，我們可以看到，新制度經濟發展理論認為，有效率的生產性制度變遷主要是一種市場行為，但在這其中政府的作用不容忽視。所以，像結構主義一樣期待“政府萬能”，像新古典主義一樣期待“市場萬能”都是不現實的，關鍵在于改進制度安排，使二者都得以充分有效的發揮作用。市場與政府之間并不是一種“純”的選擇，而是一種適度的程度上的選擇。二、中政府與市場關系變遷的原因透視

回顧過去，我們不難發現是實踐的有效需求和理論的有效供給共同促成了經濟發展理論政府與市場關系認識的不斷深入。

從實踐需求方面來講，20世紀40—60年代大量的發展家剛剛擺脫殖民統治，雖然上取得了獨立，但經濟上依然不自主，他們迫切的要求建立完善的體系。西方高度的工業化，使他們認識到工業化是國家富強的必由之路，而蘇聯通過計劃手段在短期實現了工業化則使他們對政府的能力深信不疑。于是，“資本化、計劃化和工業化”便成為發展中國家領導人普遍的信條。這種方式在短期內確實取得了一定的成效，一些國家迅速的建立了較為完整的工業體系。但到了20世紀70年代，發展中國家卻普遍出現農業停滯，失業率高，進口替代工業效率低下，二元結構的次級分化，經濟增長乏力。

值得注意的是，那些重視市場機制作用、實行對外開放的發展中國家和地區，其經濟增長不僅迅速，而且質量頗高。不少發展中國家開始從片面強調物質資本的積累轉而重視人力資本，從片面強調計劃管理轉而重視市場調控，從片面強調工業化轉而重視農業。新古典的政策在以東亞為代表的國家取得了突出的成就，經濟持續增長，人民生活水平不斷提高。成就的取得使人們將市場的作用推向極端，“使一切自由化，使一切私有化，然后呆在一邊”的結果是使發展中國家再次陷入危機中。

相似的資源稟賦卻呈現出截然不同的經濟績效，特別是資源貧乏的“亞洲四小龍”竟率先實現了工業化。人們逐漸認識到，經濟活動總是在一定的制度框架中進行的。正是較為良好的政治經濟制度保證了有限投入的高經濟效率。同時，良好的制度也使國內居民保持了較高的積累和國外資本的大量流入。更重要的是20世紀80年代末開始的大量的發展中國家從“計劃到市場”的轉軌，各國實踐者對政府與市場相互作用形成的制度、制度變遷的軌跡和進程的探索最終使制度經濟學成為顯學。中國等國家的實踐已經初步證明，在要素投入不變的條件下，制度的改進以使政府與市場更恰當的契合將會極大地提高效率，改善發展的績效。

從理論的有效供給方面來講，誕生于西方的發展經濟學從產生之日起就始終沒有擺脫西方主流思潮的深刻。20世紀40—60年代末，正是經歷了“大蕭條”的西方國家在凱恩斯的國家干預政策指導下的黃金時期，以凱恩斯理論為基礎發展起來的哈羅德—多馬模型強調了資本積累的關鍵作用，第一屆諾貝爾獎獲得者丁伯根和弗里希的計量模型又為國家控制提供了可操作的工具。在此基礎上，劉易斯、繆爾達爾、羅森斯坦-羅丹、普雷維什、辛格、納克斯等從不同的角度發展出了一套國家控制的理論。

20世紀70年代，在石油危機的沖擊下，長期執行國家干預的西方國家陷于“滯脹”。對這一現象凱恩斯主義理論已無法提供令人信服的解釋，在實踐上又無法提出可行的對策，受到了以理性預期為代表的新古典主義的猛烈抨擊，他們認為是政府的長期干預破壞了市場體系的內在穩定性，當務之急是應該恢復自由放任的傳統。在這一思潮的影響下，以拉爾、鮑爾、舒爾茨、哈伯勒、明特等為代表的發展經濟學家從發達國家和發展中國家的經濟主體都是理性的假設出發，提出市場機制是普遍適用的“單一經濟學主張”，并宣告以“政府萬能”為代表的結構主義已走向死亡。

與此同時興起的新制度經濟學從現實出發，認為新古典主義交易成本為零的假設是不合理的。在交易成本為正的世界里，市場制度的效率取決于保證市場制度正常發揮作用的制度安排，政府對產權界定的不合理（不力或過度）將使資源被置于公共領域，從而造成過度使用和“尋租”，使資源配置陷于低效。所以，制度是重要的。政府對產權的界定是交易的前提，由于政府對權力的壟斷和管制可能帶來的尋租行為，必須對政府的權力進行約束。三、對中政府與市場關系的進一步思考

通過對經濟發展理論的考察和實踐，我們可以看到，市場或政府都存在著缺陷，像結構主義或新古典主義一樣基于完美的范式來期望事實上并不完美的某一方來發展經濟必然很難湊效。既然如此，像新制度主義提供給我們的思路一樣，謀求二者在比較優勢基礎上的有機結合應該是可能的出路。正如比較制度理論所指出的，“設計出理想的市場與政府的關系是一個制度設計的。而制度作為一個體系是具有的路徑依賴性而進化來的，無視制度的互補性而隨意地變更政策決非好事，而且也是不可能的。”[8]（PP.80-81）比較制度分析理論進一步指出，“通過追求靜態的資源配置效率，雖然也能部分地實現國民收入于財富的擴大，但要想持續地實現國民收入與財富的擴大，就必須獲得動態的資源配置效率。市場機能擴張性的政府的作用就在于，充分關注市場本身所具有的與民間各種協調結為一體實現的動態資源配置效果。”[8]（P.90）因此，“市場機能擴張性爭持無論什么國家什么都是必要的，但其有必要依據國家與時代的不同而不同。”[8]（P.94），認為政府和市場的關系應該是互補的已成為人們的共識。

世界銀行在1991年的報告《發展面臨的挑戰》中也提出，“發展的核心，也是本報告的主題是政府與市場的相互作用。這不是干預和放任主義的問題 ——雖然這種二分法廣為流行，但并不正確。……這不是市場或國家的問題，他們各自都有巨大的和不可替代的作用。”“競爭性的市場是人類迄今為止發展的有效的生產和分配貨物與勞務的最佳方式。國內與國際競爭帶來了刺激因素，掙脫了束縛家和技術進步的羈絆。但是，市場不能在真空中運轉——他們需要只有政府才能提供的與規章體系。就其他許多任務而言，市場有時不能完全解決問題。”[9]（P.1）“在確定的和保護產權、提供有效的法律、司法和規章制度體系以及提高的服務的效率和環境的保護等方面，國家構成了發展的核心。”[9]（P.4）所以，“如果市場的功能發揮正常而且可以這樣做，就會獲得巨大的經濟收益。如果市場無法正常運轉，政府相應的進行謹慎的和明智的干預，那么收益會更高。如果兩者一起運轉，那么就會像經驗告訴我們的那樣，產生比總和收益更高的收益。當市場和政府協調一致地運行時，就會取得驚人的成就，而當它們相對立時，則會帶來災難性的后果。”這是“最寶貴的經驗之一”。[9]（P.1）

世界銀行在1997年的發展報告《變革世界中的政府》中再次強調，“市場與政府是相輔相成的：在為市場建立適宜的機構性基礎中，國家是必不可少的。……絕大多數成功的發展范例，不論是近期的還是歷史上的，都是政府與市場形成合作關系”[10]（P.3）的結果。該報告在探討政府可能發揮的作用和如何最好地做好它應作的事情時指出：應使政府的責任與能力相適應[10（P.27） ，而政府的能力可以通過重振公共機構的活力得到改善[10]（P.79）。而不同國家由于市場的發育程度、政府的組織效能的不同，政府的職能也就并不是一成不變的了。所以筆者認為政府與市場在各國具體的發展環境中進行動態的、有機的結合應是今后理論和實踐探索的方向。

沒有完善的人，我們便不能期待有完美的理論。可以肯定，政府與市場的關系之爭仍將在經濟發展理論中繼續。但隨著經濟發展實踐的深入，對二者關系的討論必將進一步走向成熟和務實。：

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