內(nèi)容提要促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)代中國在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)過程中需要著力解決的戰(zhàn)略性任務(wù)，也是新世紀(jì)新階段加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)?！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”發(fā)展方略提出近6年來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系變化程度之深刻、速度之快，是幾十年來所沒有的，基本遏制住了不斷惡化的趨勢，開始呈現(xiàn)良性互動的局面，但還存在較多的矛盾和問題。今后一個時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路，就是以基本公共服務(wù)均等化和發(fā)展權(quán)益同等化為中心，從優(yōu)化發(fā)展戰(zhàn)略、深化體制改革、改善調(diào)控政策和完善法律法規(guī)等四個方面，切實形成促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整長效機(jī)制

促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換是新世紀(jì)新階段加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)，也是全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會必須完成的重大任務(wù)。十六大以來，黨中央國務(wù)院站在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，實施了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策措施，著力解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題城鄉(xiāng)關(guān)系得到了明顯改善。但是，嚴(yán)峻的現(xiàn)實和發(fā)展的需要都表明，它離實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)和構(gòu)建社會主義和諧社會要求還有相當(dāng)大的差距。特殊的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了必須堅定不移地將促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為未來宏觀調(diào)控政策的基本取向之一，采取更加切實有效的統(tǒng)籌措施，推動城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，保障我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的順利推進(jìn)。

一、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的基本內(nèi)容和目標(biāo)

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策，主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策上。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是相對于城鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)”而言的，它要求以統(tǒng)籌為手段實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，放到整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度綜合考慮，從體制政策和法律法規(guī)上改變“重城市、輕農(nóng)村。先市民、后農(nóng)民”的做法，合理調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，加大對“三農(nóng)”的投入支持力度，著力改變目前存在著“城市腿長、農(nóng)村腿短”的發(fā)展局面，加快轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。過多的農(nóng)村人口與有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的矛盾，是我國“三農(nóng)”問題成為難題的根源。在解決溫飽問題的階段，“三農(nóng)”問題也許可以在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的內(nèi)部解決，而在全面建設(shè)小康社會的新階段，解決“三農(nóng)”問題則必須超越農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的層面。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實質(zhì)是城鄉(xiāng)居民擁有平等的發(fā)展機(jī)會，享受均等的基本公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系由城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。值得注意的是，城鄉(xiāng)一體化，并不是指城鄉(xiāng)面貌的一樣化，而是指城鄉(xiāng)發(fā)展在體制制度上的統(tǒng)一化。

(一)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的基本內(nèi)容

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，首先要轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展思路，從城鄉(xiāng)分割、差別發(fā)展轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互通、協(xié)調(diào)發(fā)展，把工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化緊密結(jié)合起來，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。樹立以人為本的發(fā)展觀和政績觀，把改善民生作為發(fā)展的第一要義，把增加城鄉(xiāng)居民收入、提高生活質(zhì)量和健康水平、改善生態(tài)環(huán)境作為最重要的政績，把增進(jìn)最廣大群眾的物質(zhì)利益、政治利益、文化利益和生態(tài)利益作為加快發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，是制約廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的“瓶頸”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的首要條件。具體工作中，要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，把城鄉(xiāng)作為一個整體，搞好城鄉(xiāng)布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，著力形成中心城市、中心鎮(zhèn)、中心村一體化規(guī)劃體系。加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。在加強(qiáng)硬件建設(shè)規(guī)劃的同時，還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)，重點在加快發(fā)展農(nóng)村的教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)，為逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化創(chuàng)造必要的條件。

3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

要建立以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的發(fā)展機(jī)制，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，促進(jìn)土地向規(guī)模農(nóng)戶集中，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，促進(jìn)城市社會服務(wù)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，促進(jìn)城市文明向農(nóng)村輻射，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平。

4、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體制改革

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展涉及整個經(jīng)濟(jì)社會管理構(gòu)架的重組和社會利益格局的調(diào)整，核心是按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，改變城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)，對工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和整個國民經(jīng)濟(jì)收入分配關(guān)系進(jìn)行全局性、戰(zhàn)略性調(diào)整，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。重點是要突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經(jīng)濟(jì)體制的殘留影響，保護(hù)農(nóng)民利益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)制度、戶籍管理制度、教育制度、土地制度、社會保障制度等，給農(nóng)村居民平等的發(fā)展機(jī)會、完整的財產(chǎn)權(quán)利和自由的發(fā)展空間，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由合理有序公平流動，實現(xiàn)資源優(yōu)化的配置。

(二)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的目標(biāo)

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的總體目標(biāo)，就是在快速推進(jìn)國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，不能以大量犧牲農(nóng)民的利益為代價，以農(nóng)村的破敗、農(nóng)業(yè)的衰落、農(nóng)民的破產(chǎn)為成本，也不能一味地保護(hù)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和單純地維護(hù)農(nóng)民利益，而是要延續(xù)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的正常進(jìn)程，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的共同發(fā)展繁榮。主要體現(xiàn)在以下六個方面：

1、不合理的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會制度得到基本廢除

制度合理化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本條件，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的首要目標(biāo)。其主要表現(xiàn)就是農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)資源進(jìn)入鄉(xiāng)村的體制機(jī)制基本消除，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間能夠自由有序流動，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素價格“剪刀差”不斷縮小。

2、城市化推進(jìn)速度保持在一個比較合理的范圍內(nèi)

實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本途徑是走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，既要保持城鎮(zhèn)化有一個必要的推進(jìn)速度，更要防止過快傾向的出現(xiàn)。在人口總量持續(xù)增長的條件下，城鎮(zhèn)人口的增長率要與經(jīng)濟(jì)社會許可和資源環(huán)境可以承受的能力相適應(yīng)，土地城市化與人口城市化在速度上要相當(dāng)，具體看，城鎮(zhèn)化水平控制在年增1個百分點水平，耕地總量近期保持在18億畝左右，糧食自給率保持在90％以上是基本適當(dāng)?shù)摹?/p>

3、二元結(jié)構(gòu)系數(shù)不斷縮小

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本條件是推進(jìn)中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的標(biāo)志就是二元結(jié)構(gòu)系數(shù)的不斷縮小。在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)機(jī)制的作用下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代裝備水平和資本有機(jī)構(gòu)成得到有效提高，農(nóng)業(yè)剩余勞動力能夠順暢地向外部轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)明顯改善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系基本形成，農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率得到相應(yīng)提高，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與非農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的比率提高到1：2以上。

4、城鄉(xiāng)居民人均收入差距不斷縮小

這是城鄉(xiāng)實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的最基本最直觀的目標(biāo)。實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須不斷縮小目前嚴(yán)重過大的城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距，并將真實差距水平控制在2：1以內(nèi)。

5、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化

基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。要基本改變公正財政資源過分集中于城鎮(zhèn)、特別是大城市的狀況，建立起統(tǒng)一的覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，城鄉(xiāng)居民享受的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和基本社會保險等公共服務(wù)實現(xiàn)基本均等化，城鄉(xiāng)居民生活條件基本同質(zhì)化。

6、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的多樣性現(xiàn)代功能發(fā)揮充分

充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的多樣性功能，是新世紀(jì)新階段我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新要求，也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新目標(biāo)。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的新階段，在保證農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的提供產(chǎn)品和生產(chǎn)要素功能正常發(fā)揮的同時，還必須日益關(guān)注發(fā)揮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的保護(hù)生態(tài)平衡、維護(hù)傳統(tǒng)文化和提供景觀欣賞等多樣性的現(xiàn)代功能。

二、近6年來促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要成就及存在的問題

(一)主要成就

1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定增長

2003--2007年，第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長4.6％(2001--2007年則為4.1％)，2007年全國糧食產(chǎn)量突破萬億斤大關(guān)，達(dá)到100296億斤，比上年增產(chǎn)688億斤的，2006年、2005年和2004年也分別較上年增產(chǎn)269億斤、291億斤和775億斤，4年累計增產(chǎn)糧食2023億斤，這是繼1981--1984年糧食產(chǎn)量連續(xù)4年增產(chǎn)后，首次出現(xiàn)連續(xù)4年增產(chǎn)。

2、農(nóng)民收入得到較快增長

千方百計增加農(nóng)民收入，是近些年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點。2004--2007年，全國農(nóng)民人均純收入分別比上年增長6.8％、6.2％、7.4％和9.5％，這是1996年以來增速最高的時期。2007年農(nóng)民人均純收入達(dá)4140元，比上年增加553，2006年、2005年和2004年的增量分別為332元、319元和314元，4年農(nóng)民人均增收達(dá)1518元，是歷史上首次連續(xù)4年農(nóng)民收入年均增量超過300元。農(nóng)民收入的增加，主要得益于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民農(nóng)外就業(yè)機(jī)會的增加與工資收入條件的提高，也得益于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大幅度減輕。2006年歷史性取消了實行了幾千年的農(nóng)業(yè)稅，實現(xiàn)了對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)的全面免除。在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，還開始并逐步加大力度實施對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等，2006年四項補(bǔ)貼的總額為309.5億元，2007年超過500億元。此外，近年來國家開始對重點地區(qū)的主要糧食品種實行最低收購價，還對糧食主產(chǎn)縣和財政困難縣實行“三獎一補(bǔ)”政策。

3、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到顯著加強(qiáng)

這一時期，中央和地方各級財政按照“三個高于”原則(即財政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年)不斷加大對“三農(nóng)”的投