近代政策轉變的開始

第一次鴉片戰爭后，古老的東方大國開始了半封建、半殖民地化的進程。但在戰后相當長的時期內，清政府并沒有意識到"天下大勢"的變化，幾乎未采取任何應變措施。 直到六十年代，太平天國革命和第二次鴉片戰爭給清王朝帶來"創巨痛深"的打擊，一部分官僚才對"數千年來未有之變局"有所認識。懾于西方的"船堅炮利"，清政府著手舉辦"自強新政"，標榜"圖強"、"求富"，意圖實現末世王朝的"中興"。由此，以農立國、輔以工商的傳統經濟政策有了轉變的跡象；傳統的市場經濟也有了向市場經濟體系轉型的趨向。

"自強新政"開始于19世紀60年代。清政府為應付危局，相繼采取了舉辦新式軍用和民用工業等重大措施，并帶動了部分私人資本投資于新式產業，產生了早期的資本家；各階層也開始關注起"洋務"來。社會過去是林則徐、魏源等個別"先覺"者的吁喊，曲高和寡；此時已有一批進步的士大夫議論、思索中國應該向何處去等重大。于是，由政府主持的"自強新政"引起聯動，形成后人所稱的"洋務運動"。然而，圖強、求富的目標并未達到。筆者以為，自強新政和洋務運動之間似不宜完全劃等號。不能因為自強新政的種種弊病就完全否定了洋務運動；也不能因洋務運動開啟中國早期現代化的歷程，就完全肯定新政活動。

一 圖強、求富與"制器"、"浚餉源"的目標

在遭到"創巨痛深"的打擊后，清政府中的一部分官僚（主要是洋務派官僚），已意識到圖強、求富的重要性。他們試圖通過舉辦自強新政來"中興"衰弱的封建王朝。當時的狀況是，在衰朽的封建體制中，以較為開明的洋務派集團來具體貫徹圖強、求富的意圖，負責自強新政的實施，落實練兵制器籌餉等活動，甚至直接插手的經營管理。洋務派承擔了國家干預經濟的執行人角色。這也是在當時的制度環境下的無奈選擇。

相對而言，洋務派對當時局勢的認識較為清醒；也意識到存在自強的機遇；預期新政將給清王朝帶來中興的益處。

他們認識到清王朝處于"數千年未有之奇變"之中。洋務派首腦李鴻章說："各國條約已定，斷難更改。……歷代備邊多在西北，……今則東南沿海萬余里，各國通商傳教，來往自如，麋集京師及各省腹地，陽托和好之名，陰懷吞噬之計，一國生事，諸國構煽，實為數千年來未有之變局。輪船電報之速，瞬息萬里；軍器機事之精，工力百倍；炮彈所到，無堅不摧，水陸關隘，不足限制。又為數千年未有之強敵。外患之乘，變幻如此，而我尤以成法制之，譬如醫者療疾不問何癥，概投之以古方，誠未見其效也。……蓋不變通則戰守皆不足恃，而和不可久也。" 認定不自強不能挽救危局；而且主張抓住機會，不能拖延。"處今日喜談洋務乃圣之時。……中國日弱，外人日驕，此豈一人之咎。過此以往，能自強者盡可自立，若不自強則事不可知。" 為西太后所重用的重臣恭親王奕訢也認為，"洋人向背，莫不以中國之強弱為衡，固非獨一日本為然。我能自強，可以彼此相安，潛懾其狡焉思逞之計。否則我無所恃，恐難保無輕我之心。設使一朝反覆，誠非倉猝所能籌畫萬全，今既知其取勝之資，即當窮其取勝之術，豈可偷安茍且，坐失機宜。" 最高統治者也承認："外國生事與否，總視中國之能否自強為定準。" 洋務派的活動，在不動搖西太后的權威（或西太后自認為不會動搖其權威）的時候，得到了西太后的支持；洋務派也權傾一時。同治六年正月二十三日（1867.2.27）的懿旨對洋務派褒獎有加："三載考績，為國家巨典，中外滿漢諸臣有能為國宣勞，勛猷卓著者，允宜特予甑敘，以示寵榮。茲當京察屆期，吏部開單題請，詳加批閱。恭親王首贊樞廷，于今六年，小心謹慎，夙夜勤勞，克盡匡襄，深資輔翼，著交宗人府從優議敘。吏部尚書文祥、戶部尚書寶鋆、都察院左都御史汪元方同心贊畫，勤慎和衷，均 著交部議敘。協辦大學士、兩江總督曾國藩，公忠素著，保障東南。陜甘總督左宗棠，嚴疆剔歷，謀畫忠誠。湖廣總督李鴻章，才略優長，不辭勞瘁。四川總督駱秉章，老成碩望，宣力彌勤，均著交部從優議敘。余著照舊供職。" 又據史料，光緒親政后，"現在辦事一切照舊。大約尋常事上決之，稍難事樞臣參酌之，疑難事請懿旨。" （光緒）"事太后謹，朝廷大政，必請命乃行。" 洋務活動也漸漸為社會所接受。有人用不無嘲諷的語氣描述道："時在咸豐初元，國家方諱言洋務，若于官場言及之，必以其人非喪心病狂必不至是，以是雖有其說而不敢質之于人。不謂不及十年而其局大變也，今則幾于人人皆知洋務矣。凡屬洋務人員可獲優缺擢高官，而每為上游所器重，側席諮求；其在同僚中亦以識洋務為榮，囂囂然自鳴得意。于是鉆營奔競，幾以洋務為終南捷徑。"

不過，清政府、洋務派圖謀自強，實際目標則是"保和局"。他們對列強是抱有幻想，且相當懼怕的，一心要保持"中外和好"。曾國藩說："洋人十年八月入京，不傷毀我宗廟社稷，目下在上海、寧波等處，助我攻剿發逆，兩者皆有德于我。我中國不宜忘其大者而怨其小者。" 奕訢認為："是該夷并不利我土地人民，尤可以信義籠絡，馴服其性，自圖振興。似與前代之事稍異。……若就之計，按照條約不使稍有侵越，外敦信睦，而隱示羈縻，數年間即偶有要求，尚不遽為大害。" 李鴻章干脆承認，"我之造船，本無馳騁域外之意，不過以守疆土，保和局而已。" "自有洋務以來，迭次辦結之案，無非委曲將就。" 他主張"目前固須力保和局，即將來器精防固，亦不宜自我開釁。彼族或以萬分無禮相加，不得已而一應之耳。" 中法戰爭、甲午戰爭的失敗，就與退讓求和的一貫方策直接相關。正所謂"今日買船，明日置炮，此處筑臺，彼處設壘，歲費國家數百萬金，而每有震驚，一味求和。

圖強是為了保和局。求富主要是為了"浚餉源"。李鴻章說："欲自強必先裕餉，欲浚餉源莫如振興商務。" 沈葆楨則稱："籌餉為自強之綱。" 所謂"振興商務"不過是"浚餉源"的一種手段。

當然，求富也有"稍分洋商之利"的設想。李鴻章講到興辦上海機器織布局的理由時說："臣擬遴派紳商在上海購買機器，設局仿造布匹，冀稍分洋商之利。" 又說，舉辦工礦業可以"開發利源"，"免致外人覬覦"，"杜外人覬覦之漸而保中國自主之權"，"洋人常以代中國興利為詞，今我先自興其利，且將要路占造，庶足關其口而奪之氣，使之廢然而返。"

求富之中還包含有"富民"的想法。李鴻章說："臣維古今國勢必先富而后能強，尤必富在民生而國本乃固。" 又說："誠能設法勸導，官督商辦，但借用洋器洋法，而不準洋人代辦，此等日用必需之物采煉得法，銷路必暢，利源自開，榷其余利，且可養船練兵，于富國強兵之計，殊有關系。" 當然，這是從"浚餉源"的角度談富民的。

總之，圖強、求富是新政總的指導思想和長遠的目標導向。具體指導經濟活動的則是"制器"和"浚餉源"，再佐以"分洋商之利"和富民的設想。圖強落在實處便是"制器"（軍事上就是練兵），以便"靖內亂"和"保和局"。求富就是為了"浚餉源"，為練兵制器籌集資金。

以"振興商務"的方式來"浚餉源"，這盡管突破了傳統的依賴農業提供財源的觀念，給一些有興趣投資于新式產業的人帶來了機會，但仍未跳出斂財型財政的圈子。為了裕餉，清政府害怕失去對財源的控制，始終不愿放松對民用企業的控制，也不愿放手讓民間自由興辦企業。雖有"尤必富在民生"的漂亮話，而實際的作法卻是"辦有成效倏變更，官奪商權難自主"。 參股投資的商人只是他們利用來開辟財源的工具；所謂的"重商"只是看重商人的錢袋，而不是扶持他們發財致富。1893年上海機器織布局焚毀，損失慘重，而股商僅得兩成的補償。真是"名為保商實剝商" 。與民爭利的惡習難改。

不僅如此。比較"開明"的洋務派，就是在他們津津樂道的"西學為用"上，其認識也有片面之處。洋務派信奉"中學為體，西學為用"，以為中國的政教、風俗不得改變，而西方的技術、機器生產可以學來用之于中國。但他們實在低估了被視為"末技"、"器用"的西學的作用，認識很不全面。他們以為西學為用就是"制器"，就是隆隆作響的機器，聳立的煙囪，和高大的廠房；根本沒有意識到，比這更重要的乃是近代機器生產的組織形式和相應的市場規則；即更需要有現代的企業制度和市場制度。在所謂"末技"、"器用"之中，也包含"本體"的制度性因素。故而，清政府推行自強新政，洋務派忙忙碌碌，其實連所謂"末技"都未真正學到手，甚至根本就沒有意識到，被當作末技的西學中還有如此豐富的。與洋務派關系密切的郭嵩燾（也有人認為郭就是洋務派）說，中國外國，應"先考知其國政、軍政之得失，商情之利病，而后可以師其用兵、制器，相輔以益其強，又末中之一節"。 用兵、制器在他看來只是末技。李鴻章在申述興辦機器織布局的理由時說："出口土貨，年減一年，往往不能相敵，推原其故，由于各國制造均用機器，較中國土貨成于人工者，省費倍蓰，售價既廉，行銷愈廣。" 在他看來，洋貨的優勢來自機器制造，卻不明白洋貨在價格、質量上的優勢，不僅來自機器的使用，也與近代工廠制度、現代公司制度的組織形式密切相關。即使早期的改良思想家，雖然注意到企業應按公司成例運作，但未從制度、本體的高度認識這個問題。鄭觀應在1894年出版的《盛世危言》序言中說，西方的"治亂之源，富強之本，不盡在船堅炮利，而在議院。"他借用張樹聲的話說："育才于學堂，議政于議院，君民一體，上下一心，……此其體也。輪船火炮，洋槍水雷，鐵路電線，此其用也。" 當然，思想家對當時制度的桎梏感受極深，所以才強調政治制度改革的重要性。而洋務派則只見物質，不見背后的制度因素。

肩負中興大任的洋務派，大多靠鎮壓農民起義起家，由軍事而政治進而插手經濟，勢力逐步膨脹。他們位居要職，又有與外國打交道的經驗，權傾一時，如李鴻章、左宗棠、張之洞等人，形成強大的地方權勢集團。他們為"中興"搖搖欲墜的清王朝，十分賣力地實施新政的每項舉措，并藉以壯大了自身的力量，以致清政府耗資興辦的新式企業，程度不同地控制在他們手中。如上海地區的企業，李鴻章擁有最大發言權；湖北的廠礦，實權掌于張之洞之手。這樣，洋務派利用實施新政的方便，把持新式企業，成為控制新式經濟的封建官僚，其實力遠遠超過一般的封建官僚。以李鴻章為首腦的北洋集團，就是在自強新政中崛起的。當時有人指責李鴻章說："再閱數年，兵權益盛，恐用以御敵則不足，挾以自重則有余。"

而左宗棠、張之洞等洋務大員，都是可以朝政的重臣。"內輕外重"之勢，表明洋務派官僚與掌握皇權的最高統治者之間，利益并不完全一致。顯然，這種局面對新政是有影響的。洋務派本應代表中央政府行使招商、督察、扶持新式企業的職責，但受利益集團的私利的驅動，政府官員的職務行為異變為追逐利益的商業行為，而且挾帶著官方的權威。

這樣，洋務派與民間商人、企業家的利益沖突更為明顯。李鴻章雖然也大講民用企業可由商人"自立條議"；盈余"全歸商認"；企業經營要"摒除官場習氣，悉照買賣常規"， 如此這般，似顯開明。但一有機會，他便要擴大對企業的干預，鈐制各項事務。當輪船招商局因受中法戰爭、上海風潮、徐潤挪用局款等因素影響而發生周轉困難時，李鴻章不是借機改革和完善企業的各項制度，而是擴大企業中的官權，用官僚取代買辦。此外，他還仗勢排擠其他企業。在請求規復機器織布局的奏折中，李鴻章先是信誓旦旦地表示"保護利權，更須體恤商情"，但旋即要求"無論官辦商辦，即以現辦紗機四十萬錠、布機五千張為額，十年之內不準續添，俾免壅滯"。 他所要"體恤"的，原來只是他所控制下的企業。不但享有當時商人夢寐以求的"概免內地沿途厘稅"的優惠，還享有"十年專利"的特權。其他各色人等，不得自行設廠，否則就有"壅滯"之過。另一位重臣張之洞，傾向于企業官辦，在漢陽鐵廠的興辦過程中，主觀臆斷，白白耗時費力。他們個人的喜好、素質，左右了企業的命運。

一些官僚還視企業為私利之源。"凡有所需，非以勢勒，即以術取"；"公司辦有盈余，地方官莫不思薦人越俎代謀"。 在輪船招商局，"當道所薦著，非科甲則不士、不農、不工、不商向無歷練之人，以期掛名文案，得支乾修。或圖船上坐倉之職，事由副手代理，彼則坐地分肥。或為分局幫辦，時與當道酬應，于局事無裨，而糜費愈多"，"凡得一官一差者，即有追隨謀食之人絡繹不絕，無以位置，其苦況難言，為他國未有者也"。 大大小小的官僚們，不能像追求利潤的商人那樣關心企業的命運，卻為一己之利而緊盯企業，隨時從中漁利。在洋務派控制下的企業尚且如此，何況其它。

由此可見，清政府以洋務派實施新政，洋務派獲利最大；一些封建官僚也從中漁利。這既不完全合乎最高統治者"中興"滿清王朝的利益目標，更違背了廣大商人、企業家和投資者的利益要求。

二 自強新政的推行與困境

新式是新政的支柱。它如何組織、運作，直接關系到新政的物質基礎是否牢固，還關系到新生的資本主義的成長能否順利。恰恰在這些基本上，清政府的措施暴露出很多問題；新政也逐步陷入困境。

軍用工業直接服務于"制器"的目標。在冠以"局"稱的軍工中，眾多的工人被組織在機器周圍，程度不同地采用了雇傭勞動形式。江南制造總局中的"華徒學匠，按日點工給價"； "內地工匠、小工，則人無定數，視工務之緩急為衡，價有等差，較技藝之優劣，多寡不等，加減不一"。 金陵制造局中，"役匠工食系按技藝之優劣為準，以定支數之多寡，稽其勤惰，隨時增減。如遇急需之件，日作不足，繼以夜工，亦系按工加給工資"。 天津機器局中，"中外役匠，量才給值，高下懸殊"。 這樣的企業，已帶有近代工廠制度的色彩。

不過，完全官辦的軍用工業，在總體上仍然帶有濃厚的封建性。這些機器局的創辦、投資和經營管理，都由清政府和主管官員負責，產權完全由官方支配；生產的產品不經過市場交換，而由清政府調撥給各地和各省使用，不具備商品性質；局廠一般由所在地的地方官主持，形同封建衙門。這種企業，不是獨立的商品生產者，雖包含近代工廠制度的因素，仍不成其為近代式的"工廠"、"企業"。于是，這些"企業"大多效率低下，糜費是其通病。

民用工業是為"求富"而興辦的，有官辦、官商合辦和官督商辦等組織形式，以官督商辦為主。官督商辦本身并沒有確切的定義，更無明確的規定。輪船招商局籌辦之初，朱其昂、朱其詔兄弟擬定的招商章程，計劃由機器局兼造商船，每只船按造價定出股份，由商局分招散商認領，船成之后，再由商局租用，以解決機器局經費不足的迫切問題；要求招商局如同外國的公司，除卻官廠習氣；商人按商定的價格承租商船；無人承租的商船，"準由商局承領各口攬載以開其先"；"輪船機器一切，由商局隨時監督，以集精思而防損壞"；商局還負責提供港口設施、報關手續等方面的服務。 可見，招商局主要是為機器局和商人提供服務，同時兼搞營運的商業組織。按這個設想，衙門式的局廠部分市場化了；商人可以獨立經營，并享受種種服務。這個方案，既能體現國家對民間的投資活動給予倡導和扶持，又不必由國家直接插手經營活動，是有其合理性的。但卻遭到官方的冷遇，無由實現。后來實際實行的官督商辦，主要是由李鴻章定的調子，即所謂"由官總其大綱，察其利病，而由該商等自立條議，悅服眾商"； "商為承辦"、"官為維持"， 等等。

由官方定下的這些"原則"，含含糊糊，沒有明確的法律作保障，在執行中常常因人、因時、因地而變，不確定性相當大。從表面上看，官與商互相利用，各得其利，應該是利益共享的"雙贏"結果。然而，究竟是利益共享，還是利益沖突，主要取決于大權在握、能左右招商結局的官方的態度；要求上至李鴻章這樣的督撫大員，下至官方派駐企業的督辦、會辦們，能夠顧全大局，不謀私利，協調好官商關系，按市場規則行事。同時，"承辦"商是否具備企業家的精神和素質，也事關重大。換言之，沒有法律的普遍權威來規范雙方的行為，使官督商辦企業前景堪憂。

例如，這些企業中，普遍存在多重領導、責任關系，責、權、利關系十分混亂，產權不明晰。企業內部的經營、管理人員，是由矛盾著的兩方組成的。一方是官方委派的督辦，代表上級督撫行使"鈐制"之權，同時他們也利用這一職位謀取私利；另一方是"承辦"的商人，他們既是官方認可的經理人員，也是企業的大股東。他們較為關心企業的效益，但也有損害其他股商權益的行為。在這個矛盾的經營管理集團之上，是掌握大權的洋務派大官僚。他們受中央政府（皇帝）的委托來實施新政，主持企業的興辦及其它經濟活動。無論是督撫級的洋務大官僚，還是官方督辦、民間大商人，他們都各有各的利益需求，使企業的嚴重受阻。當督撫們決定將企業的實際經營權交給大商人時，企業的效益一般要好一些；當企業的實際經營權落入官方督辦之手時，企業的效益便大受。不過，那些大商人有時也不正當地謀取私利。徐潤等人就曾挪用招商局款投機，給企業造成不小損失。這些，都是當時無明確的法律來規范官商雙方行為的惡果。顯然，官督商辦這種工業組織形式，已難以為繼。

上述官辦、官督商辦"企業"，與"浚餉源"和"稍分洋商之利"直接相關，較受清政府、洋務派的"重視"，牢牢控制在他們手中。民間私人資本，一般只能靠參股等方式，實現其投資于新式工業的愿望。那些完全商辦的私營企業，則不受清政府的重視；清政府一般是任其自生自滅，不予扶持，也無力扶持。尤其令那些艱苦創業的民間企業家寒心的是，當企業經營遇到障礙時，清政府的官僚往往袖手旁觀，甚至大潑冷水。例如，廣東南海的繼昌隆繅絲廠在僑商陳啟源的經營下，發展較快，帶動了當地的機器繅絲業的發展。但是，一些守舊的繅絲手工業者不斷制造事端，嚴重影響絲廠的正常發展。 地方官卻不分是非曲直，強令所有絲廠"克日齊停工作"，派兵查封各家絲廠，理由是"沿海各省制辦機器均系由官設局，奏明辦理，平民不得私擅購置"。 如此簡單、粗暴的處理措施，沉重打擊了當地的機器繅絲業，致使多家絲廠陸續遷走。又有外國人山東礦業發展不起來的原因說："不知者以為因民間惑于風水之故，然我則謂大半皆為官長所誤。蓋華官性最畏葸，而心又貪婪，若令礦務一興，工匠必多，工匠既多，頗易滋事，官甚畏之。如開辦后礦苗既旺，官又思欲分肥，多方剝蝕，設法侵漁，以致半途而廢者甚多。"某銀礦、鉛礦"類皆旋開旋止，徒費經營。僅存某煤礦未停，亦以捐稅太重，挑費太巨，勢漸不支。他如兗州有土人私開銀鐵各礦，非不得手，奈屢為官長所阻止。故以礦務而論，東地富商甚伙，固不必官長集資開辦，無如動輒必為官長掣肘，遂至有利難圖。" 洋務派大企業動輒十年、二十年的"專利"權，對私人自由投資設廠的積極性也有不利影響。因此，要想在官辦、官督商辦的形式之外卓有成效地興辦私人企業，無疑是有相當難度的。

總之，清政府以官辦、官督商辦等形式組織機器工業，耗費了大量的人力、物力，卻效果不佳。本來，按照民間商人、士大夫的理解，"官督商辦"應該是對他們有利的一種制度。因為"全恃官力，則巨費難籌；兼集商資，則眾擎易舉。然全歸商辦，則土棍或至阻撓，兼倚官威，則吏役又多需索。必官督商辦，各有責成。商招股以興工，不得有心隱漏；官稽查以征稅，亦不得分外誅求。則上下相維，二弊俱去"。 顯然，這樣的官督商辦與清政府推行的官督商辦，不能同日而語。前者要求，官的職責以征稅為主，稽查的目的就是為了征稅。后者明令，官方的職責有督察、操其權、鈐制等權力；官方完全處于主導地位。例如，"之紡紗織布局，若云官辦，實則招集商股；若云商辦，則有總辦、幫辦、提調名目"。"商民雖經入股，不啻途入人，即歲終分利，亦無非仰他人鼻息，而局費之當裁與否，司事之當用與否，皆不得過問"。"雖年終議事亦仿泰西之例，而股商與總辦分隔云泥，亦第君所曰可，據亦曰可，君所曰否，據亦曰否耳"。 毋庸諱言，當時從總體上改革傳統經濟制度的條件并不具備，一些私營企業條件很差，多為業主或簡單合伙性質的小企業。因此，只有政府主持的大企業，才有條件建立起較規范的企業制度--現代股份公司制；從而實現對傳統經濟的局部改造，初步建立起現代經濟的微觀基礎。當時參與洋務企業的股商，都很強調"仿西人公司成例"、"仿西法"，對現代企業制度頗感興趣。倘若清政府和具體主持民用工業的洋務派官僚能因勢利導，在這些由國家控制的大企業中試行新的經營管理體制，逐步建立較為完善的現代企業制度，那么，這些企業就有可能實現高效率，至少也可以避免陷入糜費的泥潭，從而為國家干預經濟提供較成功的范例。但是，事與愿違。新式企業誕生后，經過封建官僚的"鈐制"、督察，變得面目全非，遠離現代企業的標準。有關這方面的成果已很豐富，這里就不多說了。

支撐新政的新式工業得不到順利發展，主持新政實施的洋務派集團又難當大任，凡此種種，都使新政日益遠離圖強、求富的目標，陷入困境。而新政的困境還不盡于此。

例如，洋務新政始終都遭到頑固派的責難和阻撓；西太后出于權力之爭的需要，幾次掀起打擊洋務派的政潮；在許多問題上，清政府也是舉棋不定。李鴻章就曾抱怨道："自同治十三年海防議起，鴻章即瀝陳煤鐵礦必須開挖，電線、鐵路必應仿設，各海口必應添洋學格致書館以造就人才。其時文相（文祥）目笑存之，廷臣會議皆不置可否，王孝鳳（王家璧）、于蓮舫（于凌辰）獨痛詆之。曾記是年冬底赴京叩謁梓宮，謁晤恭邸（奕訢），報陳鐵路利益，請先試造清江至京，以便南北運輸。邸意亦以為然，謂無人敢主持；復請其乘間為西宮言之，渠謂兩宮亦不能定此大計，從此遂絕口不談矣。" 洋務派與頑固派之間的爭論，也是相當激烈的。設同文館之爭、制造輪船之爭和興筑鐵路之爭，洋務派并不都是占上風的。

清政府、洋務派致力于興辦"機船礦路"，但在支撐傳統封建經濟的主體--農業上，卻無所作為。他們未能利用農民革命后鄉村封建勢力遭到削弱、而西方經濟又步步侵入的"變局"，逐步改革土地所有制，減輕農民負擔，為農業商品化掃除障礙。除了口頭上表示勸導農民種植桑茶等經濟作物外，基本未采取什么實際措施。結果，面臨地主老財反攻倒算和西方經濟沖擊的雙重打擊，小農經濟毫無起色。孫中山先生感嘆道："我國家自欲行西法以來，惟農政一事未聞仿效，派往外洋肄業學生，亦未聞有入農政學堂者。而所聘西儒，亦未見有一農學之師。此亦籌富強之一憾事也。" 的貧困，無疑加重了新政的困境。

另一無所作為的方面，就是中外經濟關系的調整。例如，中外之間的不平等條約、"國中之國"的租界和海關稅務司，深深嵌入中國的國內制度，在當時的中外格局下，外部條件竟然演變成內部因素，清政府的任何一項經濟政策都得考慮它們；加上西方船堅炮利的威脅，中外之間的經濟、關系日益不平等。洋商享有值百抽五、子口半稅的種種特權，還有上述制度的保護，而華商卻不得不忍受厘金和需索的榨取，苦不堪言。面對中外商人之間權利的不平等，可供選擇的對策主要有兩種。其一是廢除不平等條約，取消洋商的特權；其二是給予華商同樣的權利，或給予額外的補貼、優惠，以便雙方平等競爭。在當時險惡的國際環境中，前者風險太大，難以實施。較為可行的是后者，清政府大力扶持華商，給予同等甚至更優厚的特權，以便在競爭中戰而勝之，挽回利權。這是一個既不損害外商權益、又有利于民族商人發展壯大的較有效率的政策措施。當時有人議論："華商、洋商一律以值百抽二十為斷，……一征之后任其所之，不復重征。而遂將厘卡概行裁撤。……在國家可省無窮之耗，在商民可免到處之征，實于公私兩便。" 但因為種種原因，不合理的中外經濟關系一直得不到調整。清政府不愿廢除厘金制度，是不愿放棄到手的財源；各地方當局也從中分肥；大小官僚更借厘金中飽私囊。時人揭露說：厘金"其實資軍餉者十之二三，飽私囊者十之七八，是以候補人員百計鉆營視為利藪，而大憲亦藉以此項差使調劑屬員，幾若有其舉之莫敢廢焉矣。況多設一局即有一局之開銷，多立一卡即有一卡之費用，上至總辦、委員，下至司事、巡丁，一切薪水、工食，其果取諸厘乎仰不取諸厘乎?此中耗費不問可知"。 宣稱"尤必富在民生"的洋務派首腦李鴻章，也支持厘金制度，說什么"百廢俱舉，亦必酌留厘局以滋益之。自古加賦則為苛虐，征商未為弊政"。 為國計，為官計，清政府都不能廢除這一"困商之虐政"。如此，又何以"分洋商之利"!

三 民間的不滿與士大夫的批評

新政所暴露出的嚴重，遭到民間人士的批評；官僚集團內也提出過修補措施。但從總體上看，清政府的政策未能及時轉變，虛擲了寶貴時光。甲午一戰，富強的設想完全落空！

面對自強新政中矛盾重重的局面，參與的商人們并不就此低頭，仍要努力減少或擺脫官方的"鈐制"，按西式企業制度和市場規則來經營企業。前述在招商局籌辦之初，朱其昂兄弟欲將招商局辦成官商中介和商業營運兼行的民營企業試圖減少官方的控制。這個設想當然落空了。當1873年輪船招商局第一次改組時，入局主持工作的徐潤、唐廷樞等人強調"商務由商辦之"；"似宜俯照買賣常規，庶易遵守"。 1877年唐廷樞奉李鴻章之命去開平煤礦主持籌辦工作，他接受股商的要求，在招商局章程中承諾"仍照買賣常規"，"請免添派委員，并除去文案、書差名目，以節糜費"。 另一位企業家經元善，始終強調要按經商之道經營企業。他在參與上海機器織布局的籌辦活動中，表示要公開招集商股，在海內外分設36處收股點；聲明"萬一股分不齊，事機中綴，先收五成銀兩并息，均由本局如數奉還"；強調"芟除官場浮華習氣"，董事由"股分人公舉"，"凡有公事，邀請咨商"。 他們的"在商言商"式的努力，對新式民用企業的是起了積極作用的。

但商是敵不過官的。結果，原來對洋務企業寄予厚望的商人、股民，大都"望影驚心，談虎色變"， 對興辦新式企業的態度也變得消極起來。1887年，鐵路公司到天津招股，竟"沒有一個人附股"。 1889年，李鴻章派人到天津為漠河金礦招股，響應者寥寥無幾。 當初那種人人爭購，"以得股為幸"的局面已難以再現了。徐潤、唐廷樞離開招商局后，一些與他們有聯系的股東也相繼提款、退股。清政府的行為，無疑阻礙了資金向資本主義產業的流動。

總之，民間商人、實業家和投資者，無論是試圖抗爭也好，消極觀望也罷，都難以改變于其不利的局面。結果，有投資欲望但又無力獨立設廠、又不愿附股于洋商的商民們，一般只得投資于洋務企業，受官方的鈐制、侵奪而無可奈何。在官方控制的范圍內，私人資本難以自由進退。進則擺脫不了官方的控制、遏抑；退又不甘心置身于求富之外或附股于洋商。由于缺乏完全的投資自由（甘心附股于洋商者除外），投資者難以進行有效的反控制。

清政府的種種措施，引起社會上的廣泛議論。當時進步的士大夫們，即早期改良派，通過有限的傳播工具揮筆吶喊，表達其不滿與要求。尤其是在對洋務企業的幻想逐漸破滅后，其批評更加尖銳。

有切身體會的鄭觀應一針見血地指出，官督商辦政策的病根是"官奪商權難自主"，結果"名為保商實剝商"。 進而，思想家們意識到，清政府及洋務派之所以總也抑制不住"奪商權"、"剝商"的強烈沖動，根子在于與民爭利的觀念根深蒂固，所謂"富在民生"、"商戰"等豪言（曾國藩曾說過"泰西以商戰二字立國"；張之洞也講過"以工商立國"），都服從于練兵、制器和浚餉源的急切目標。從而一切工商活動和商民都盡量納入官方的控制之下。這實際上仍是封建的"抑商"和"商為四民之末"等陳腐的觀念。而思想家心目中的"重商"、"工商立國"，不僅要求重視近代工商產業，更應重視其主體－－商人、企業家和眾多的投資者。鄭觀應認為商人"實握四民之綱"；"商足以富國，豈可視為末務"；應該"守我利權，富我商民"。 他要求政府"當與地爭利，勿與民爭利"。 薛福成要求"興我貿易，藏富于民"。 王韜認為"商富即國富"，主張西方"恃商為國本"，"利皆公之于民"。 被稱為洋務思想家的郭嵩燾也指出："西洋之富專在民不在國家也。" 當然，對清政府的批評并不表明思想家們就反對國家對工商業的扶持。那時，他們尚未認識到他們所需要的國家實際上是資產階級性質的國家；他們幻想清政府能放棄虐商之政，負起保商之責。他們首先要求清政府放棄控制新式產業的政策。王韜早在七十年代中期民用興辦的初期，就主張"官辦不如民辦"，"若開掘煤鐵五金諸礦，皆許民間自立公司。……又如制造機器、興筑鐵路、建置大小輪船，其利皆公之于民"。 馬建忠主張"以商人糾股設立公司為根本"。 薛福成主張除礦務宜官辦、民辦并舉，其它如販運、制造都應"招集商股自成公司"。 進一步，他們要求清政府轉變職能，搞好護商之政。鄭觀應要求清政府像西方那樣"皆聽商民自為籌畫，而所以保護之者，不過因商之所利而利之，所欲與聚，所惡勿施，言則聽，計則從而已，非必事事賴國家為之經理遙制也"；政府完全是為商民提供服務的機構，經營則"一切聽商自主"。 在他們看來，政府應該作的，如獎勵工商，引進專利制度；裁并厘金，改革稅制；修改不平等條約；設立商部，頒定商律；等等。希望以此來通商惠工。更進一步，他們還要求改革封建政教，設議院，辦學堂，學習西方的富強之本。

甲午戰爭爆發后，民族危機空前嚴重。商人、實業家和思想家們，更加強烈地要求放開商辦、設廠救國、以商為戰，直至變法維新，建立適合資本主義發展的、經濟制度。鄭觀應刊行14卷本《盛世危言》，突出強調"商戰"的重要性，要求清政府努力"將平時所立和約于國計民生有礙者，均可刪改"； "亟宜一變舊法，取法于人，以收富強之實效"； "俯順商情，……凡通商口岸、內省腹地，其應興鐵路、輪舟、開礦、種植、紡織、制造之處，一體準民間開設，無所禁止，或集股，或自辦，悉聽其便"。 《盛世危言》５卷本也被江蘇布政使推薦給光緒皇帝；光緒命總理衙門印刷兩千部發給大臣閱看。鄭觀應的主張，對清政府的政策可能會有。改良派首領康有為發起"公車上書"，要求光緒帝變通舊法，富國為先，并提出富國六法，建議設官銀行、鐵路興筑"一付于民"、機器制造和輪船航運"縱民為之，并加保護"、整頓礦務、自鑄銀錢、設立郵政。又進一步要求"以民為本"，行養民之法，務農、勸工、惠商、恤窮、教民，振興商務。還要求革除內弊。 這些主張后來又寫入《上清帝第三書》 ，到了光緒帝手中。康有為后來參與百日維新，對清政府的政策有了直接影響。

四 政策轉變機遇的喪失

甲午戰前，清政府內部對自強新政的種種，并非毫無察覺。頑固派從極端守舊的立場出發，也道出了諸如糜費、中飽等實情。大理寺少卿王家璧反對購買和制造輪船的理由之一，就是"杜浮冒之門"。 翰林院編修丁立鈞也說："廣購外洋船炮，創設機器各局，歲糜數百萬帑金，以供千百委員中飽之用，以廣外洋銷售鋼鐵木植雜物之路。" 內閣學士徐致祥則說："自南北洋設有機器局，福建設有船政局，十余年來，糜費帑項不下二三千萬，迭次邊釁，終歸無用。過此以往，故轍依舊，不求變計，實積隱憂。"

洋務派官僚對官方直接插手經營的弊病，也非一無所知。李鴻章曾擔憂："若官自辦，恐有法無人，不可持久"；商務"不能由官任之，輪船商務牽涉洋務，更不便由官任之也。" 左宗棠也承認："以官經商，可暫不可久"，"一經官辦，則利少弊多，所鑄之器不精，而費不可得而節。"

對新政中的問題，清政府也有過修補措施。例如，為限制軍用的用費，清政府于1883年改變過去由各局開單向戶部實報實銷的辦法，實行由各局事先細開項目價格報銷。 這一帶有"預算"性質的措施，似乎能夠形成對企業的財政硬約束。但是，只要那些機器局仍靠行政撥款維持生產、脫離市場、企業制度也不完善、不能成為真正的商品生產者，那么，問題也就得不到根本性解決。僅在行政性措施上轉圈子，是沒有出路的。又如，徐潤等人挪用招商局款造成損失，主要是企業制度不完善、市場制度不健全的結果，本應因勢利導加解決。但李鴻章的辦法是派官僚出身的盛宣還取代買辦出身的徐潤，并未觸及病根。此外，一些洋務派官僚還曾提議興修鐵路，以擴大自強新政的規模，最后因意見不統一而作罷。

至于開議院，廢科舉，觸動祖宗成法，更是不敢實行。

第二次鴉片戰爭后，清政府以妥協退讓、"外須和戎"為代價，有過相當一段的所謂"中外和好"時期。自強新政就是在這一時期實施的。到19世紀80年代中期，新政已暴露出許多問題，民間也議論紛紛。此時，清政府理應不失時機地轉變政策，一方面認真整頓軍用，另一方面盡可能地減少官方控制和直接插手新式工業的做法，大力扶持民間資本的，至少也應放手讓私人（包括官僚、地主、買辦、工商業者及其他一切有產者）自由地投資于產業，從而轉變為資本家；甚至嘗試改革"政教"，創造良好的制度環境，以便在工業化的初期，就能走上合理的國家干預之路。然而，清政府明知新政弊端叢生，也未采取有效措施，更不敢中斷新政，處于無所作為的狀態。而西太后的萬壽慶典仍在緊鑼密鼓地籌辦；頤和園中也正大興土木。如果不是列強環伺，清政府這樣也能茍且相當長的時間。不幸，侵略中國的戰爭危險正步步逼近。甲午戰爭的炮聲即將響起。

日本工業化的歷程幾乎與中國同時起步。19世紀80年代，日本政府在上加緊"殖產興業"，毅然采取扶植民間私人資本的措施，加快了其工業化的步伐。更有甚者，日本奉行"脫亞入歐"政策，效法西方殖民者，在其工業化的關鍵時期（也是中國工業化的重要時期），一直圖謀侵略中國和朝鮮，以便為其工業化"加油"。十年磨一劍。1894年，日本發動侵略中、朝的甲午戰爭，中國失敗，陷入深重的危機。從國際競爭的角度來看，洋務運動時期是中國工業化和早期現代化奠基的關鍵時期。錯過這個契機，就時不再來！

從當時的歷史條件看，改革制度的時機并不成熟。從現代化進程或制度演進的角度看，此一時期最急需的是創造條件，讓經濟活動中的微觀主體--投資者、廠商、資本家等，從傳統的官僚、地主、商人，以及近代的買辦中分離出來，成長起來；同時為現代市場經濟機制（包括企業制度）的形成創造條件，讓新生的資本家階級有發展的空間。這樣就有了推進現代化的經濟基礎。這就要求清政府放手讓一切有著投資欲望的有產者，自由地投資于他們愿意進入的產業中，保障他們的財產權利；制定相關，促成現代市場經濟制度的完善化，不設置任何障礙。但恰恰在這兩個方面，清政府的經濟政策有重大缺陷，從而導致發展機遇的喪失。