關(guān)鍵詞: 經(jīng)濟危機/宏觀調(diào)控/反思

內(nèi)容提要: 宏觀調(diào)控法是經(jīng)濟法的重要組成部分，也是經(jīng)濟法學(xué)界的研究熱點。在當(dāng)前的經(jīng)濟危機背景下，應(yīng)當(dāng)對宏觀調(diào)控的歷史演變、調(diào)控目標(biāo)的法律保障、調(diào)控的法律責(zé)任等基本理論問題進一步深入研究，才能更有效對地應(yīng)對經(jīng)濟危機。

一、宏觀調(diào)控的必然與新自由經(jīng)濟主義的失敗

（一）政府宏觀調(diào)控的演變

在西方國家，把對宏觀經(jīng)濟總量的調(diào)節(jié)作為市場經(jīng)濟體制的有機組成部分，是由凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》提供理論依據(jù)的。凱恩斯理論的社會根源和時代背景在于1929—1933年間的有史以來最嚴(yán)重的一次資本主義國家的經(jīng)濟危機和美國應(yīng)對危機的羅斯福“新政”。

1929—1933年間的經(jīng)濟危機在深度上超過了以往任何一次危機，而且范圍廣泛，持續(xù)時間長。表現(xiàn)為生產(chǎn)大幅度下降、貿(mào)易空前萎縮和失業(yè)人數(shù)猛增，范圍席卷工農(nóng)業(yè)和商業(yè)、金融市場、資本市場等領(lǐng)域。在1932年，整個資本主義世界的工業(yè)生產(chǎn)比1929年下降1 /3以上，危機期間，資本主義國家總失業(yè)人數(shù)達到4500萬人。1932年，羅斯福在總統(tǒng)競選中提出了國家“調(diào)節(jié)”經(jīng)濟的競選綱領(lǐng)， 1933年3月初，羅斯福就職以后，為了對付嚴(yán)重的經(jīng)濟困境和危機，馬上要求國會授予其“緊急全權(quán)”，并宣布對經(jīng)濟實行國家宏觀調(diào)控執(zhí)行“新政”。“新政”的主要內(nèi)容，有關(guān)于貨幣金融方面的“緊急銀行法”、“存款保險法”、“黃金法”等；有關(guān)于調(diào)節(jié)工業(yè)的“全面產(chǎn)業(yè)復(fù)興法”和關(guān)于調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)方面的農(nóng)業(yè)調(diào)整法等。“新政”的推行，即國家對經(jīng)濟的干預(yù)，對解救美國經(jīng)濟危機，促使經(jīng)濟復(fù)蘇，確實起到了一定的作用。在西方經(jīng)濟史上，“新政”是資產(chǎn)階級經(jīng)濟思潮從自由經(jīng)營論向政府干預(yù)論轉(zhuǎn)變的一個里程碑。

這次大危機對傳統(tǒng)自由經(jīng)營論的一個重要理論基礎(chǔ)薩伊定律是一次沉重的打擊。薩伊把以貨幣為媒介的商品交換歸結(jié)為物物交換，認(rèn)為商品既然是以商品來購買的，一種商品的出售（供給）也就是對另一種商品的購買（需求） ，就是說，供給會創(chuàng)造需求。后來，這個論斷被推演為總供給和總需求是恒等的“薩伊定律”。它從根本上否定了普遍意義的生產(chǎn)過剩危機，只承認(rèn)由于經(jīng)濟局部或偶然失調(diào)、均衡受到破壞，經(jīng)濟危機則被認(rèn)為是從均衡破壞到均衡恢復(fù)之間的過渡性衰退。既然市場對資源的配置始終能保證社會總產(chǎn)品的供求平衡，那么，最好最自然的制度，就是國家不要干預(yù)經(jīng)濟的自由競爭制度。因此當(dāng)經(jīng)濟危機爆發(fā)時，根本用不著政府干預(yù)，只須依靠市場供求關(guān)系的自動調(diào)節(jié)，輔之以溫和的信用調(diào)節(jié)，就會恢復(fù)均衡，但這次大危機證實了不僅總需求不是恒等于總供給，而且兩者會形成嚴(yán)重失衡。凱恩斯依此否定了“薩伊定律”，以“需求不足”來解釋危機，認(rèn)為要填補總需求和總供給之間的缺口，使兩者實現(xiàn)“充分就業(yè)”的均衡，必須由國家干預(yù)經(jīng)濟，增加總需求。他主張，“對于消費傾向，國家要部分通過賦稅制度，部分通過利息率的漲落，和部分通過其他手段來施加引導(dǎo)的作用。”對于投資誘導(dǎo)，除了利息率外，還需要“某種程度的全面的投資社會化”，即擴大政府投資。凱恩斯強調(diào)政府調(diào)控經(jīng)濟總量的必要性，認(rèn)為只有國家的積極干預(yù)，才能擺脫危機，使資本主義不致在危機中滅亡。同時，他也一再聲明，他并不否認(rèn)古典學(xué)派市場配置資源的理論。“我們不反對它所分析的私人的利己動機如何決定生產(chǎn)何種產(chǎn)品，以何種比例的生產(chǎn)要素來進行生產(chǎn)，以及如何把產(chǎn)品的價值在生產(chǎn)要素之間加以分配。”他總結(jié)與古典學(xué)派的異同時說：“除了由中央控制的必要性來實現(xiàn)消費傾向和投資誘導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)以外，我們沒有比過去提出更多的理由使經(jīng)濟生活社會化”[1]。可見，正是凱恩斯把政府對經(jīng)濟總量的調(diào)節(jié)引入市場經(jīng)濟中，使之成為市場經(jīng)濟的一個重要的有機組成部分，從而形成現(xiàn)代化市場經(jīng)濟體制的[2]。

二戰(zhàn)后，凱恩斯主義在發(fā)達資本主義國家盛行，政府對經(jīng)濟和金融系統(tǒng)實行嚴(yán)格管制，為保證低失業(yè)率而對宏觀經(jīng)濟的主動調(diào)控，國家制定大量社會福利政策，國際貿(mào)易和資本流動受國家和國際機構(gòu)的控制。隨著資本主義經(jīng)濟在20 世紀(jì)70 年代“滯漲”狀態(tài)的出現(xiàn)，凱恩斯主義受到?jīng)_擊，新自由主義形式的資本主義取代了原來國家管制的資本主義形式。

所謂新自由主義是承襲新古典經(jīng)濟學(xué)自由思想并作為凱恩斯國家干預(yù)主義的對立物而產(chǎn)生的保守主義經(jīng)濟思潮。它是在20 世紀(jì)70 年代以米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman， 1912 - 2006）貨幣主義為代表的各個新自由主義學(xué)派乘凱恩斯主義因受“滯脹”的沉重打擊而“失靈”之機，企圖重新恢復(fù)新古典學(xué)派的自由放任政策的思想理論體系。1979 年以后，新自由主義在英國首相撒切爾夫人和美國總統(tǒng)里根、小布什的積極倡導(dǎo)和推行下影響廣泛，到1990年更發(fā)展成為“華盛頓共識”（1990 年，美國國際經(jīng)濟研究所在華盛頓召開有關(guān)拉美經(jīng)濟調(diào)整與改革的研討會，在拉美國家經(jīng)濟采用和將要采用的政策上取得共識） 。這個“共識”共有10 條政策要求，其中雖然有如加強財經(jīng)紀(jì)律，壓縮財政赤字，降低通貨膨脹等具有一定合理性的內(nèi)容，但從整體來看，其核心是要實行全盤私有化，市場化和自由化，其中包括金融自由化，以進一步加強資本的剝削和掠奪，其結(jié)果勢必加劇資本主義固有的基本矛盾和貧富兩極分化的發(fā)展，從而為當(dāng)前國際金融危機和經(jīng)濟危機埋下了深深的隱患。

（二）新自由主義與本次經(jīng)濟危機的關(guān)聯(lián)

新自由主義形式的資本主義的特征有： （1）放松對經(jīng)濟和金融的管制，允許自由市場的存在。（ 2）政府不再對宏觀經(jīng)濟進行積極調(diào)控，追求低通脹率而非低失業(yè)率。（3）社會福利急劇減少。（4）大型企業(yè)和政府打擊、削弱工會力量，勞動市場格局改變，資方完全控制勞方。（5）自由、殘酷的競爭取代了有節(jié)制的競爭。（6）商品、服務(wù)和資本在不同國家之間相對自由的流動。[3]

新自由主義的實踐與經(jīng)濟危機的關(guān)聯(lián)主要有兩個方面。

一個方面是金融自由化。解除管制是新自由主義的一個重要特征，但沒有國家嚴(yán)密監(jiān)管的金融市場是非常不穩(wěn)定的。經(jīng)濟危機往往會首先從信用、金融危機開始。當(dāng)前經(jīng)濟危機的爆發(fā)點是2007年3月美國住房次貸危機，這與新自由主義鼓吹的金融創(chuàng)新、金融自由化有關(guān)。在上世紀(jì)70年代新自由主義興起后，金融業(yè)的種種抑制和束縛被逐漸削弱和沖破，如1980——1982 年間，美國國會通過了兩個重要法案，解除了對金融機構(gòu)的管制； 2000 年12 月，美國通過了解除對許多復(fù)雜金融衍生品管制的法案。各金融機構(gòu)為求生存和發(fā)展，力圖從金融創(chuàng)新中既擺脫管制又規(guī)避風(fēng)險，于是在股票、債券、匯票、不動產(chǎn)的抵押單等初級虛擬資本的基礎(chǔ)上又創(chuàng)造出新的金融衍生品（Derivatives） ，如股票、債券各類金融資產(chǎn)的期貨、期權(quán)合同，以及更高級的金融衍生品如利率、匯率、股指等各類指數(shù)的期貨、期權(quán)合同。1972 年5 月，芝加哥商品交易所推出7種外匯期貨合同，標(biāo)志著金融衍生品的誕生； 20世紀(jì)80 年代初到90 年代初的10 年之間，在各主要資本主義國家金融衍生品都已出現(xiàn)并獲得快速發(fā)展； 20世紀(jì)90 年代末以后在美國隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，次級住房抵押貸款及其衍生的信用違約互換（Credit Default Swap， CDS） 、打包的房屋抵押債券（Collateralized DebtObligation， CDO） 、抵押貸款支持證券（Mortgage Backed Securities， MBS） ，以及把MBS、CDO 捆綁在一起形成的新指數(shù)ABX等等新的金融衍生品也大量涌現(xiàn)出來。這些金融衍生品的不斷累積和發(fā)展，最終必將釀成國際金融危機的爆發(fā)。

新自由主義的理論家們宣稱，如果沒有國家的管制，金融市場會更有效率，人們就能把有限的資源投入回報率最高的領(lǐng)域。但是他們忽略了一個重要的事實，即沒有管制的市場非常容易發(fā)生危機，而且在新自由主義條件下金融危機會變得更加嚴(yán)重，這是西方一些信崇新自由主義的學(xué)者和實踐家在事實面前也是不否認(rèn)的。例如，美聯(lián)儲前主席格林斯潘2008年10 月23 日在國會作證時就公開承認(rèn)：“我犯了一個錯誤，想當(dāng)然地認(rèn)為，銀行和金融機構(gòu)的自利性能夠在最大限度上保護股東利益和公司資產(chǎn)安全，事實上這是不可能的。”另一個自由主義經(jīng)濟學(xué)家， 2008年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主保羅·克魯格曼（ Paul Krug2man）還指出，美國當(dāng)前這次經(jīng)濟危機是整個近30 年來世界危機的一個延續(xù)。他說，“墨西哥、巴西、阿根廷、泰國、印度尼西亞都已經(jīng)歷過了，現(xiàn)在是美國。”意即近30 年來，無論是拉美和東南亞各國的金融危機，還是當(dāng)前美國的金融危機，都不過是推行新自由主義政策所產(chǎn)生的結(jié)果；澳大利亞總理陸克文也撰文指出，這場危機的“始作俑者就是過去30 多年以來自由市場意識形態(tài)主導(dǎo)的經(jīng)濟政策”。美國著名的國際金融家索羅斯在談到當(dāng)前美國金融危機的原因時說得更清楚：“眼下發(fā)生的事情令人難以置信！ 這是我所說的市場原教旨主義這一放任市場和其自動調(diào)節(jié)理論作用的結(jié)果。危機并非因為一些外來因素，也不是自然災(zāi)害造成的，是體制給自己造成了損失。它發(fā)生了內(nèi)破裂。”[4]

另外一方面是相對嚴(yán)重的貧富分化。從世界銀行提供的數(shù)據(jù)可以看出，世界最富國家與最窮國家人均收入差距，在新自由主義剛興起時期的1973 年為44： 1，到2000 年擴大為227： 1，即27 年間貧富差距擴大了15. 5倍。美國近年來兩極分化加劇情況更為明顯，據(jù)美國密歇根大學(xué)社會研究中心2007 年8 月4 日公布的一項調(diào)查：美國最富有的2%人口的凈資產(chǎn)1984—2005 年翻了一番，而最窮的1 /4人口的凈資產(chǎn)同期不增反減。[5]兩極分化日益發(fā)展的情勢下，由于極少數(shù)最富人的邊際消費傾向很低，使得社會平均消費傾向愈益下降，從而社會產(chǎn)品必然會出現(xiàn)相對過剩，導(dǎo)致經(jīng)濟危機。

二、完善宏觀調(diào)控制度，減少危機對經(jīng)濟發(fā)展的不利影響

我國經(jīng)濟法體系中的宏觀調(diào)控概念源于西方宏觀經(jīng)濟學(xué)，但宏觀調(diào)控法的稱謂卻是我國特產(chǎn)。在我國，宏觀調(diào)控一詞最早出現(xiàn)于1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》之中。1992年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出要轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系，宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟總量的基本平衡，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導(dǎo)國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，推動社會全面進步。1993 年的憲法修正案作出“完善宏觀調(diào)控”的明文規(guī)定后，宏觀調(diào)控成為了使用頻率越來越高的概念，宏觀調(diào)控法也成為經(jīng)濟法的重要研究內(nèi)容。

宏觀調(diào)控的手段是宏觀政策，主要是貨幣政策與財政政策。政府控制貨幣供應(yīng)總量、稅收與財政政策。財政政策是短期宏觀調(diào)控的主要手段，財政手段采取的具體形式有：增加對商品和服務(wù)的購買力（例如，公共工程） ，或者增加轉(zhuǎn)移支付（例如，擴大社會保障福利或失業(yè)補貼） ，或者減稅。在經(jīng)濟衰退、復(fù)蘇期間，為保持經(jīng)濟富有生機，政府削減所得稅；在經(jīng)濟繁榮期間，政府采用增加所得稅手段限制總需求，調(diào)節(jié)以國內(nèi)消費與投資為主的社會總需求。貨幣政策由中央銀行制訂并負(fù)責(zé)實施。貨幣政策可以對總需求總供給產(chǎn)生間接的影響，在廣泛的范圍內(nèi)，財政政策對總需求總供給產(chǎn)生的任何影響，貨幣政策同樣也能做到，或者使之恢復(fù)原狀。貨幣政策發(fā)揮作用的途徑很多，比如：改變居民、企業(yè)、政府獲得信貸的可能性和成本，升高或降低它們的現(xiàn)有資產(chǎn)和債務(wù)的價值，影響各種經(jīng)濟活動者對上述所有變量的預(yù)期。同時，也要強調(diào)經(jīng)濟計劃的作用。經(jīng)濟計劃是指社會按照預(yù)先確定的目標(biāo)，運用各種力量和形式調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟的運行過程，它既是一個經(jīng)濟和社會發(fā)展的預(yù)測工具，同時又是一個協(xié)調(diào)諸經(jīng)濟決策的工具。經(jīng)濟計劃是一種以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，并和市場相結(jié)合的調(diào)節(jié)機制，這種調(diào)節(jié)機制不是對市場機制的否定，而是針對市場機制的功能缺陷起補償作用的。

為應(yīng)對危機，應(yīng)強化宏觀調(diào)控制度，依法規(guī)劃和調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，根據(jù)經(jīng)濟危機的現(xiàn)實，實施擴大內(nèi)需的財政政策，積極拉動內(nèi)需；實施放松信貸的貨幣政策，全面擴大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資。根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)模經(jīng)濟要求，運用利率、稅率、匯率和價格政策等經(jīng)濟杠桿，引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)資源合理配置。及時發(fā)布各類與企業(yè)經(jīng)營密切相關(guān)的宏觀調(diào)控政策及其貫徹情況的反饋信息，從而引導(dǎo)企業(yè)決策行為。完善社會分配制度，化解社會矛盾，實現(xiàn)社會公平，共渡難關(guān)。 三、依靠宏觀調(diào)控法，保障宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)

宏觀調(diào)控的目標(biāo)反應(yīng)了宏觀調(diào)控的正當(dāng)性與合理性，它應(yīng)當(dāng)是與市場經(jīng)濟失衡直接相關(guān)的總需求、總供給等經(jīng)濟總量問題，是為市場對資源的優(yōu)化配置創(chuàng)建總供求平衡的條件。《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》把我國宏觀調(diào)控的主要任務(wù)規(guī)定為：“保持經(jīng)濟總量的平衡，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導(dǎo)國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。”可以說，這就是我國政府宏觀調(diào)控的整體目標(biāo)。而在當(dāng)前，宏觀調(diào)控的目標(biāo)就是應(yīng)對經(jīng)濟危機，減少危機帶來的不利影響。

那么宏觀調(diào)控的目標(biāo)與宏觀調(diào)控法的價值取向是否同一呢？ 有學(xué)者認(rèn)為“宏觀調(diào)控法的價值取向，則是宏觀調(diào)控本身的價值取向在法律上的反映，抑或說宏觀調(diào)控法的價值取向就是為了保障宏觀調(diào)控的科學(xué)性、安全性、效應(yīng)性以及權(quán)威性，最終達到社會總量的積極平衡”[6]。本文認(rèn)為，宏觀調(diào)控目標(biāo)決定著宏觀調(diào)控法的最終價值取向，但宏觀調(diào)控與宏觀調(diào)控法的價值形式是不同的。“宏觀調(diào)控法以防止宏觀調(diào)控中的主觀恣意、政府失靈和調(diào)控失敗為宗旨，以保障宏觀調(diào)控關(guān)系的規(guī)范、科學(xué)和高效運行為目標(biāo)，它本身不能替代具體的宏觀調(diào)控行為而直接克服市場失靈，不能直接促成市場的安全、效率與可持續(xù)發(fā)展。之所以會產(chǎn)生上述兩個目標(biāo)的混淆，根本原因在于人們沒有嚴(yán)格區(qū)分法律與其對象之間的界線，也沒有嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟學(xué)與法學(xué)的研究目的及其分野。從這些分野來看，宏觀調(diào)控法主要是一種規(guī)范法、程序法（宏觀調(diào)控程序）和權(quán)力制約法”[7]。

宏觀調(diào)控法的價值取向總體上是規(guī)范政府宏觀調(diào)控行為，實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。

在宏觀調(diào)控政府能力的理論分析中，總存在著一種“政府萬能論”的潛意識，認(rèn)為政府作為社會經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)者，其行為完全受社會利益支配，掌握充分的信息，能夠通過各種現(xiàn)代化的分析手段對客觀存在的諸種問題及擬采取政策手段的結(jié)果進行準(zhǔn)確的預(yù)測和周密的考慮，能夠針對經(jīng)濟運行中可能發(fā)生的各種情況采取適當(dāng)?shù)膶Σ撸莆罩鞣N調(diào)節(jié)經(jīng)濟的手段，因而只要政府準(zhǔn)備進行調(diào)控，就能主動地采取調(diào)控措施，而一旦進行調(diào)控，實施調(diào)控，就能達到預(yù)期目標(biāo)[8]。如著名經(jīng)濟學(xué)家庇古曾指出，外部效應(yīng)問題是市場本身無法克服的內(nèi)在缺陷，如果政府始終恪守守夜人的職責(zé)，它將始終構(gòu)成市場有序運行的一種威脅，將政府視為完美解決市場外部性問題的當(dāng)然選擇。

公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人布坎南在對庇古的分析進行批判時指出：庇古在剖析市場失靈和呼吁國家干預(yù)的同時未能清楚地意識到，一個可供選擇的政治解決方案也會帶來外部效應(yīng)問題。顯然，根據(jù)布坎南的分析，政府的宏觀調(diào)控也是存在一種類似于“市場失靈”的外部效應(yīng)問題的，這實際上也是公共選擇理論對政府失靈的原因分析。由于信息不足，濫用權(quán)力、腐敗尋租、體制不健、管理不善等諸多方面的原因及調(diào)控主體的部分理性[9]，政府在資源配置上可能是低效的甚至是無效的，這被稱為政府失靈，“政府失靈”則構(gòu)成了規(guī)范政府宏觀調(diào)控的根本原因。

因此，規(guī)范政府宏觀調(diào)控、克服政府宏觀調(diào)控失靈就是宏觀調(diào)控法的外在價值。具體而言，宏觀調(diào)控法對宏觀調(diào)控的保障作用表現(xiàn)在確保宏觀調(diào)控行為的法治化和程序化。

“在市場經(jīng)濟條件下，政府所進行的宏觀調(diào)控是必要的，但并非萬能的、無所不包的，更非任意的，它必須確定在市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)上而為彌補市場缺陷必須的限度內(nèi)”[10]。對于政府，一方面法律須確認(rèn)政府的宏觀調(diào)控權(quán)，即以立法的形式賦予政府以宏觀調(diào)控權(quán)。但是， 如果缺乏法律的制約和監(jiān)督機制，政府的宏觀調(diào)控權(quán)就有被濫用的危險，“如果市場越界，政府很容易加以抵制，如果政府越界，市場就無能為力”[11]。因此另一方面法律又必須對具有過度運用權(quán)力傾向、存在自身利益和偏好的擴張性的政府行為進行控制，防止政府權(quán)力使用不當(dāng)而損害市場主體利益，妨礙市場機制對資源的基礎(chǔ)性配置作用。因此宏觀調(diào)控法又是限定政府的調(diào)控權(quán)限范圍，防止政府調(diào)控失靈的法律措施。

在宏觀調(diào)控行為實施過程中，宏觀調(diào)控法還要關(guān)注調(diào)控行為的程序性問題。宏觀調(diào)控權(quán)的行使是否適當(dāng)與程序直接關(guān)聯(lián)，包括宏觀調(diào)控權(quán)的取得、行使主體的確定、行使的程序和宏觀調(diào)控權(quán)的執(zhí)行等方面。宏觀調(diào)控法律程序是法治化了的宏觀調(diào)控程序，是指由法律所規(guī)定的，宏觀調(diào)控過程中，調(diào)控主體必須遵守或履行的法定的時間、空間和程式。宏觀調(diào)控法律程序具有其它法律程序一切特征即由時間、空間和儀式要素構(gòu)成，具體而言，包含宏觀調(diào)控決策法律程序、宏觀調(diào)控執(zhí)行法律程序、宏觀調(diào)控監(jiān)督法律程序、宏觀調(diào)控后果處理程序等。“在社會生活中，為了形成一定的結(jié)果或狀態(tài)，人們伴隨著一段時間經(jīng)過的活動過程是必要的。這就是廣義的程序”[12]。要形成一定的結(jié)果或狀態(tài)，人們就得遵循一定的程序，程序的重要性不言自明。法律程序在已有的制度實踐中的作用主要體現(xiàn)為以下幾個方面：其一是對于恣意的限制；其二是作為理性選擇的保證等。[13]宏觀調(diào)控法律通過設(shè)計科學(xué)程序以給決策主體遵循，可以限制宏觀調(diào)控決策主體主觀武斷、濫用權(quán)力。

在應(yīng)對經(jīng)濟危機、處理危機中更必須按照法定原則的要求，依法行為。在這次危機中，盡管情勢緊急，但各個法治較為發(fā)達的國家，都能依法調(diào)控。例如，美國政府提出的7000 億美元的救市方案，就不是由美國政府直接作出預(yù)算支出決定，而是經(jīng)過了國會的反復(fù)審議通過才予以實施的。依據(jù)程序法定原則的要求，所有的危機事項的解決，即使是應(yīng)急性的，也要按照法定的應(yīng)急程序辦理；同時，非應(yīng)急的事項的處理，則應(yīng)該按照法定的一般程序進行。

四、吸取教訓(xùn)，強化宏觀調(diào)控法律責(zé)任

在這次經(jīng)濟危機中，相比歐美國家，美國次貸危機對我國金融業(yè)的直接影響有限。美國1999年實施的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，標(biāo)志著美國金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營進入了混業(yè)經(jīng)營，但是美國立法機構(gòu)和金融監(jiān)管機構(gòu)對混業(yè)經(jīng)營所帶來的風(fēng)險認(rèn)識不足，這具體表現(xiàn)在其對次級貸款證券化過程中監(jiān)督不足；在危機顯現(xiàn)后，監(jiān)管機構(gòu)的危機意識不強，使得次貸危機發(fā)展成為目前席卷全球的金融海嘯，美國政府在金融危機發(fā)生前期的猶豫態(tài)度使其錯過了解決這次危機的最佳時機。雖然之后在美國政府的努力下，一系列救援法案和措施都陸續(xù)被通過，但市場情況已經(jīng)劇烈惡化。我國應(yīng)吸取美國政府在這次金融危機中的教訓(xùn)，未雨綢繆，建立起一個有效的危機應(yīng)急機制，強化宏觀調(diào)控法律責(zé)任，在危機發(fā)生時政府各部門能在最短時間內(nèi)有效調(diào)動社會資源，將危機帶來的損失減少到最低程度。

目前，關(guān)于宏觀調(diào)控法律責(zé)任眾說紛紜。比如有學(xué)者將宏觀調(diào)控法律責(zé)任看作是行政、刑事和民事責(zé)任的綜合[14]；有的認(rèn)為宏觀調(diào)控法律責(zé)任是傳統(tǒng)各部門法律責(zé)任的綜合并且以行政責(zé)任為主[15]；有的認(rèn)為宏觀調(diào)控法律責(zé)任就是行政法律責(zé)任，因為宏觀調(diào)控行為不外乎是抽象行政行為與具體行政行為[16]；有的認(rèn)為宏觀調(diào)控決策行為（不包括執(zhí)行行為）實際上是一種“國家行為”，從而只有政治責(zé)任而沒有法律責(zé)任[17]。有的認(rèn)為宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任是指宏觀調(diào)控法律關(guān)系中的調(diào)控主體違反宏觀調(diào)控法律設(shè)定的強行性義務(wù)，所導(dǎo)致的否定式法律后果，該否定式法律后果即行為人應(yīng)承擔(dān)的宏觀調(diào)控法律責(zé)任；行為人可以自行主動承擔(dān)法律責(zé)任，如果需要強制實現(xiàn)該宏觀調(diào)控法律責(zé)任，則為宏觀調(diào)控法律制裁。[18]

“責(zé)任”一詞在現(xiàn)代漢語中表示雙重含義：一是指分內(nèi)應(yīng)做的事；二是沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的過失。美國法學(xué)家邁克爾·D ·貝勒斯認(rèn)為：“對于我們研究的法律領(lǐng)域來說，‘責(zé)任’有兩個中心觀念，即能力責(zé)任和因果責(zé)任。對能力責(zé)任的承認(rèn)是作為理性人來尊重的一部分。”因而責(zé)任的雙重含義中，前一種含義表示責(zé)任的積極方面，具有肯定性；后一種含義表示責(zé)任的消極方面，具有否定性。但它們兩者又是相互聯(lián)系的。法律責(zé)任雖然是責(zé)任中的一種，但其本身不具有責(zé)任中的積極含義，它屬于消極責(zé)任[19]。

關(guān)于“法律責(zé)任”的概念，法理學(xué)界總體上有三種觀點：第一種把法律責(zé)任界定為法律的否定性評價，這種論點看到了法律責(zé)任的不利性，但法律的否定性評價不一定就意味著要實際承擔(dān)法律責(zé)任；第二種把法律責(zé)任界定為法律上的不利后果，不當(dāng)使用權(quán)利或職權(quán)同樣會引致要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，法律責(zé)任的實質(zhì)是違反了義務(wù)或不當(dāng)行使權(quán)利或職權(quán)而應(yīng)付出的法律成本。這種觀點看到了法律責(zé)任的不利性，即行為人如果不遵循法律的指引，其預(yù)期的利益將因得不到法律的保護而為此付出代價。第三種把法律責(zé)任界定為一種特殊意義上的義務(wù)。張文顯教授認(rèn)為：“法律責(zé)任是由特定法律事實所引起的對損害予以賠償、補償或接受懲罰的特殊義務(wù)，亦即由于違反第一性義務(wù)而引起的第二性義務(wù)”[20]。此種理解將法律責(zé)任與第一義務(wù)間做了一個明確的區(qū)分，在義務(wù)——責(zé)任的思維進路上做出了有益的嘗試。

本文認(rèn)為第二種觀點更為符合人們對法律責(zé)任的一般心理意識，但有時法律責(zé)任在于對于應(yīng)盡而未盡義務(wù)的補救和實際履行。因此，對于法律責(zé)任的理解恐怕應(yīng)綜合理解為一種不利后果和特殊義務(wù)。基于此，本文認(rèn)為宏觀調(diào)控法律責(zé)任是宏觀調(diào)控主體違法進行宏觀調(diào)控行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果和補救責(zé)任。而違法宏觀調(diào)控行為主要包括宏觀調(diào)控不作為、宏觀調(diào)控程序違法行為和宏觀調(diào)控決策失誤行為。

宏觀調(diào)控不作為是指宏觀調(diào)控決策主體違反宏觀調(diào)控法的規(guī)定，在經(jīng)濟總量失衡時不行使或者怠于行使其依法享有的宏觀調(diào)控權(quán)，不為市場配置資源創(chuàng)造總供求均衡條件的行為狀態(tài)。對于宏觀調(diào)控不作為的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)實際履行責(zé)任，即在事實上作出行使宏觀調(diào)控決策權(quán)的行為，予以補救，以防止可能的或者現(xiàn)實的危害持續(xù)甚至擴大。宏觀調(diào)控程序違法行為是指宏觀調(diào)控主體在宏觀調(diào)控過程中不遵守宏觀調(diào)控法定程序而任意進行宏觀調(diào)控的行為。宏觀調(diào)控決策失誤行為是指調(diào)控主體在宏觀調(diào)控決策過程中，因違法或嚴(yán)重失職導(dǎo)致宏觀調(diào)控決策產(chǎn)生重大失誤而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。值得注意的是，不能對宏觀調(diào)控主體調(diào)控能力作過高的、理性化的設(shè)定，超越限制因素和約束條件隨心所欲地要求宏觀調(diào)控主體行使宏觀調(diào)控權(quán)實施絕對理性化的調(diào)控行為。那么對于調(diào)控主體在盡其有限能力的范圍內(nèi)進行的調(diào)控行為，盡管宏觀調(diào)控并未能取得有效的調(diào)控效果，也不能要求調(diào)控主體承擔(dān)法律責(zé)任。對于宏觀調(diào)控決策失誤行為的法律責(zé)任中“我國應(yīng)該借鑒、引進西方責(zé)任政府下的宏觀調(diào)控決策失誤責(zé)任，建立我國的以引咎辭職、彈劾為主要內(nèi)容的宏觀調(diào)控決策失誤責(zé)任。這是宏觀調(diào)控的新型責(zé)任”[21]。在我國，責(zé)任追究形式中已建立了引咎辭職和罷免制度，應(yīng)當(dāng)作為宏觀調(diào)控主體未盡法定義務(wù)的責(zé)任追究方式。引咎辭職是指“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，由本人主動提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為。引咎辭職明顯是自我追究責(zé)任的一種形式”[22]。罷免是指對政府官員在其任職期限屆滿之前，由選民或原選舉單位以投票方式撤免其職務(wù)的一種制裁方式與責(zé)任形式。罷免政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員是我國國家權(quán)力機關(guān)的一項重要職權(quán)，也是追究政府宏觀調(diào)控決策失誤責(zé)任的一項重要制度。

注釋:

[1]凱恩斯：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，北京：商務(wù)印書館， 1999年，第391 - 392頁。

[2]湯在新：《為宏觀調(diào)控正名》，《經(jīng)濟學(xué)家》， 2006年第1期。

[3][美] 大衛(wèi)?科茨，程恩富譯：《金融性危機的根由：自由主義的資本主義——中美兩位經(jīng)濟學(xué)家的對話》，《理論參考》， 2008年第11期。

[4]丁冰：《新自由主義不是當(dāng)前國際金融危機的主要原因嗎》，《馬克思主義研究》， 2009年第4期。

[5]轉(zhuǎn)引自：丁冰，《新自由主義不是當(dāng)前國際金融危機的主要原因嗎》，《馬克思主義研究》， 2009年第4期。

[6]沈剛毅：《試論加強我國宏觀調(diào)控法制建設(shè)》，《現(xiàn)代法學(xué)》， 2000年第6期。

[7]胡光志：《宏觀調(diào)控法研究及其展望》，重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版） ， 2008年第5期。