關(guān)鍵詞: 宏觀調(diào)控/績(jī)效評(píng)估/宏觀調(diào)控法/行政問(wèn)責(zé)/法制建設(shè) 內(nèi)容提要: 改革開(kāi)放30年來(lái)，“宏觀調(diào)控”日益成為“中國(guó)模式”的重要組成。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控的關(guān)鍵在于制度建設(shè)與創(chuàng)新。績(jī)效評(píng)估、法制建設(shè)、行政問(wèn)責(zé)是宏觀調(diào)控制度建設(shè)與創(chuàng)新的主要任務(wù)。績(jī)效評(píng)估應(yīng)以政策程序?yàn)樵u(píng)估內(nèi)容、以程序成本為評(píng)估方法、以地方政府為評(píng)估對(duì)象；法制建設(shè)應(yīng)從宏觀調(diào)控法和績(jī)效管理法兩個(gè)進(jìn)路出發(fā)；行政問(wèn)責(zé)應(yīng)以科學(xué)評(píng)估和法治調(diào)控為前提。由此形成的“三位一體”的制度體系仍要以宏觀調(diào)控法治化為終極取向。 面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)在通脹與增長(zhǎng)之間的艱難徘徊、以及國(guó)際金融風(fēng)暴的愈演愈烈，中央政府毅然啟動(dòng)了新世紀(jì)以來(lái)的第二輪宏觀調(diào)控。相對(duì)于2003一2004年首輪調(diào)控而言，本輪所處的環(huán)境更為復(fù)雜、條件更為困難、爭(zhēng)議更為激烈。從改革開(kāi)放30年的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控不僅在于政策的選擇、更在于政策的施行。本文試圖就宏觀調(diào)控的績(jī)效評(píng)估、法制建設(shè)、行政問(wèn)責(zé)等問(wèn)題展開(kāi)討論，相信此種討論既可為當(dāng)下調(diào)控建言獻(xiàn)策，亦可為“中國(guó)模式”拾薪添火。 一、宏觀調(diào)控的績(jī)效評(píng)估 作為典型的中國(guó)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理術(shù)語(yǔ)，“宏觀調(diào)控”有別于日常的政府經(jīng)濟(jì)管理行為[1]，對(duì)其進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估顯然也應(yīng)與一般意義上的政府績(jī)效評(píng)估相區(qū)別。關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐不勝枚舉，但迄今為止尚未有直接針對(duì)宏觀調(diào)控進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估，此中難處一方面在于作為“例外行動(dòng)”的宏觀調(diào)控自身的復(fù)雜性，另一方面則在于評(píng)估內(nèi)容、方法與對(duì)象的模糊性。 （一）評(píng)估內(nèi)容：實(shí)體與程序之辨 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控行為當(dāng)然具備實(shí)體與程序的雙重屬性，調(diào)控實(shí)體主要指具體的政策選擇，調(diào)控程序主要指具體的政策實(shí)施。關(guān)于調(diào)控實(shí)體的績(jī)效評(píng)估本質(zhì)上屬于目標(biāo)績(jī)效評(píng)估，也即對(duì)政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間關(guān)系的考察[2]，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)此已經(jīng)有著較為充分的討論，例如丁伯根法則、政策損失函數(shù)等政策評(píng)價(jià)的技術(shù)方法[3]。暫時(shí)不考慮評(píng)價(jià)技術(shù)設(shè)計(jì)的目標(biāo)選擇問(wèn)題，對(duì)調(diào)控實(shí)體績(jī)效評(píng)估的理解并不困難，而且基本屬于學(xué)院派的理論討論和政策爭(zhēng)議，并不是嚴(yán)格意義上的政府績(jī)效評(píng)估范疇。 相比之下，調(diào)控程序績(jī)效更應(yīng)成為評(píng)估的核心內(nèi)容，一是因?yàn)檎{(diào)控程序較之調(diào)控實(shí)體更充分地表現(xiàn)了政府公共管理和危機(jī)管理的基本能力；二是由于宏觀調(diào)控的高度專(zhuān)業(yè)性與臨時(shí)性使得實(shí)體評(píng)價(jià)的成本過(guò)高、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，而歷次調(diào)控的基本程序卻相對(duì)穩(wěn)定；三是源于政府集體決策的“公共負(fù)擔(dān)原則”，對(duì)調(diào)控程序的問(wèn)責(zé)比對(duì)調(diào)控實(shí)體的問(wèn)責(zé)更有意義。 （二）評(píng)估方法：成本與收益之議 經(jīng)典的績(jī)效評(píng)估理論本質(zhì)上就是一種成本收益分析方法，政府績(jī)效評(píng)估的大多數(shù)類(lèi)型也屬于此，西方國(guó)家近年來(lái)盛行的標(biāo)桿管理、全面質(zhì)量管理、平衡計(jì)分卡等技術(shù)方法均深刻體現(xiàn)了這一思想。但是，將成本收益分析方法直接引人政府經(jīng)濟(jì)管理、進(jìn)而是宏觀調(diào)控領(lǐng)域，則會(huì)出現(xiàn)一系列困難和悖論。例如，宏觀調(diào)控引致的全社會(huì)福利水平的變化可能并不會(huì)在短期內(nèi)得到完全體現(xiàn)，也即所謂的“管理時(shí)滯現(xiàn)象”，再加之收益的無(wú)法完全貨幣量化的特點(diǎn)，使得績(jī)效評(píng)價(jià)至少在理論上是難以操作的[4]。 客觀地講，政府進(jìn)行宏觀調(diào)控等經(jīng)濟(jì)管理工作確實(shí)要占用一定的社會(huì)資源，無(wú)論是物質(zhì)的、貨幣化的，還是非物質(zhì)的、非貨幣化社會(huì)資源，都是調(diào)控成本的必要組成，績(jī)效評(píng)估目的之一就在于逐步降低“成本/收益”比率，但問(wèn)題依舊在于比率量化的困難。此外，由于‘快策黑箱”的存在，使得實(shí)體績(jī)效較之程序績(jī)效的成本收益分析更為困難，而行政程序?qū)嵤┏杀鞠鄬?duì)容易把握，那么關(guān)鍵就在于調(diào)控程序收益的技術(shù)處理。考慮到調(diào)控中政府自身限制因素的影響[5]，調(diào)控收益可以量化為包括政策實(shí)施時(shí)間、政策分解效果、政策執(zhí)行程序以及主要實(shí)體指標(biāo)及其改進(jìn)情況在內(nèi)的一整套指標(biāo)體系[6]。 （三）評(píng)估對(duì)象：中央與地方之爭(zhēng) 在西方國(guó)家“政府干預(yù)”的理論體系中，主要矛盾體現(xiàn)為政府與企業(yè)間關(guān)系，那么評(píng)估對(duì)象自然為克服市場(chǎng)失靈的政府主體。但是，從歷次宏觀調(diào)控實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)矛盾主要體現(xiàn)為中央政府與地方政府之間的“博弈”關(guān)系，而且調(diào)控程序的實(shí)施成本也主要來(lái)自省級(jí)政府的“政策化解”，由此導(dǎo)致了宏觀調(diào)控績(jī)效評(píng)估對(duì)象問(wèn)題的復(fù)雜化：調(diào)控實(shí)體的問(wèn)題主要出現(xiàn)在中央層面、調(diào)控程序的問(wèn)題主要出現(xiàn)在地方層面。 綜上，由于中國(guó)政府宏觀調(diào)控行動(dòng)的復(fù)雜性與特殊性，實(shí)際上將催生出兩套不同的評(píng)估體系：一是以政策實(shí)體為評(píng)估內(nèi)容、以實(shí)體收益為評(píng)估方法、以中央政府為評(píng)估對(duì)象的學(xué)院派績(jī)效評(píng)估，二是以政策程序?yàn)樵u(píng)估內(nèi)容、以程序成本為評(píng)估方法、以地方政府為評(píng)估對(duì)象的績(jī)效評(píng)估。顯然，第二類(lèi)績(jī)效評(píng)估體系才是本文研究的重點(diǎn)。