外延擴(kuò)張的城市化

90年代末以來城市化的提速，既反映了工業(yè)高度化后城市化與工業(yè)化相匹配的客觀要求，更主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)的城市規(guī)模的外延擴(kuò)張。到1998年，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的Z省人均GDP超過2000美元，工業(yè)化水平超過60％，35個(gè)設(shè)市城市以占全省0.5％的土地創(chuàng)造了80.4％的國民生產(chǎn)總值，但城市化水平僅為33.5％。從1999年開始，Z省經(jīng)濟(jì)發(fā)生從小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)和專業(yè)市場向產(chǎn)業(yè)升級、企業(yè)集中于園區(qū)及城市迅速擴(kuò)展的重大轉(zhuǎn)型。

這一輪城市化突顯兩個(gè)重要特征：

政府主導(dǎo)。為了推進(jìn)城市化，地方政府一方面不斷修訂城市規(guī)劃，從1998年至今，S縣和Y市分別作了3次城市規(guī)劃修編，將城市規(guī)劃面積分別擴(kuò)大了30～40平方公里。另一方面就是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中扮演主要角色，包括興建市政設(shè)施、交通、水利、廣場、辦公大樓等。S縣為建設(shè)新城投入了140～150億元，每年建設(shè)資金達(dá)60億元左右。J市政府自2000年以來在城市建設(shè)方面總投資為233億元，每年建設(shè)資金達(dá)58億元。Y市政府1997～2003年投入城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施資金達(dá)近50億元， 僅2003年就達(dá)18億元之多。

外延擴(kuò)張。Z省規(guī)劃部門統(tǒng)計(jì)，2004年，全省33 個(gè)縣級市以上的城市在建面積為1509平方公里。2000年至2004年五年間，城市面積擴(kuò)張平均每年達(dá)126.4平方公里，是前五年的3.4倍。具體表現(xiàn)為：一是征新地。Y市于1988年建市時(shí)只有11.05平方公里，到2000年城市面積拓展為27平方公里，2002年為38平方公里，2003年為45平方公里，2004年遇到宏觀調(diào)控，為50平方公里。平均每年向外擴(kuò)張5平方公里。二是劃新區(qū)。2001年，J市撤縣建區(qū)，全市面積由原來的293平方公里猛增到2045平方公里。三是建新城。2000年S縣從老城區(qū)搬出，在原先僅占地1500畝的開發(fā)區(qū)上建新城。2004年已達(dá)23平方公里，配備面積達(dá)38平方公里，城市規(guī)劃控制面積已達(dá)100平方公里，縣城面積年均增長17.7％。

城市擴(kuò)張的財(cái)政效應(yīng)

地方政府對城市擴(kuò)張的熱衷，其中一個(gè)主要原因是：它可以使地方政府財(cái)政稅收最大化。從調(diào)查反映的情況來看，發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政的基本格局是：預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入。城市擴(kuò)張主要依托于與土地緊密相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財(cái)政就是一個(gè)“土地財(cái)政”。

由城市擴(kuò)張帶來的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展，成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。在S縣，2001～2003年，由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收（含營業(yè)稅和企業(yè)所得稅）分別為16155萬元、20054萬元和26875萬元， 是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè)，2002年分別比上年增長92％和25.7％；2003年分別比上年增長13.9％和51.6％。

土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源。地方政府財(cái)政預(yù)算外收入一般由行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和土地出讓金三部分構(gòu)成。相比之下，土地出讓收入的地位處于舉足輕重的地位。2003年S 縣的土地出讓金收入為19.2億元，占預(yù)算外收入的69.3％；J市的土地出讓金收入為20億元，占預(yù)算外收入的58％；Y市的土地出讓收入15億元，占預(yù)算外收入的60％。

與土地相關(guān)的收費(fèi)成為地方政府各部門改善福利的重要途徑。這些部門收費(fèi)大體分三類。一是土地部門的收費(fèi)，如耕地開墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。二是財(cái)政部門的收費(fèi)，如土地使用費(fèi)、土地租金。三是其他部門收費(fèi)，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門，它們收取土地從征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關(guān)費(fèi)用。這些收費(fèi)十分龐雜，透明度低，難以查清，但數(shù)額不菲，僅2003年S縣土地部門的收費(fèi)總量就達(dá)2.1億元。

在S縣、J市和Y市，去除難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的土地收費(fèi)， 土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40％，而出讓金凈收入占預(yù)算外收入的60％左右。幾項(xiàng)加總，從土地上產(chǎn)生的收入就占到地方財(cái)政收入的一半以上，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。

地方政府收入對土地及土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張的過度依賴，既有現(xiàn)行稅制設(shè)置的原因，也有政府收入從土地上征稅難且數(shù)量微的客觀現(xiàn)實(shí)。