【摘要】有關社會事業建設的憲法條款，可稱為“社會憲法”或“民生憲法”，憲法從而成為公共服務根本法、“惠民根本法”。對各國民生憲法文本進行實證研究發現，社會事業建設并非現代社會才存在、才提出的問題，而是近代國家所固有的一項任務。如今約有70%的國家憲法規定了社會事業建設，其規范類型分為政策性規定和權利規定，基本內容涵蓋教育、就業、社會保障和文化，從憲法結構上看主要分布在總則、基本權利一章或設立政策專章。絕大多數憲法對社會事業建設條款的可司法性沒有明確規定，這是其效力問題被爭論不休的文本根源。在憲法中規定社會事業建設，并在實踐中給予其更有力的憲法保護，是各國致力于改善民生的一個重要選擇。我國民生憲法的文本質量處于世界先進水平，關鍵是全面貫徹實施，以憲政來保障和改善民生。

【關鍵詞】民生憲法；社會憲法；社會事業；憲法政策；社會權

城邦（國家）不僅為生活而存在，實在應該為優良的生活而存在。[1]

——亞里士多德

想象始終從屬于觀察被一致承認為任何健全科學思辨的首要基本條件。[2]

——孔德

引言：問題與方法

如今，憲法已與社會事業結下不解之緣。[3]現代憲法無論在理論上還是實踐中，都在“國家法”（即組建國家、規范政權）的基礎上增添了“社會法”（即保護社會、改善民生）之屬性。憲法從國家法向社會法轉變，從文本上看，就是從不規定或極少規定旨在擴大公民福利的社會事業建設，向較多規定這些內容的轉變。[4]憲法中有關社會事業建設的條款，被德國學者稱為“社會憲法”（Sozialverfassung）。[5]鑒于社會事業之核心問題乃民生，故筆者以為亦可稱之為“民生憲法”。[6]那么，各國的民生憲法之具體圖景如何，我們是否能從中尋求一些規律并獲得新的啟發？

“一個希望受到應有的信任的理論，必須建立在有普遍意義的事實之上。”[7]正像所有科學研究的課題一樣，我們還需要對憲法進行更多“經驗上的研究”。[8]“少一點‘我認為’，多一點‘我發現’”，“定量化是當代社會科學研究的重要趨勢之一。……定量研究問題雖然僅屬于研究方法問題，但它實際上已經成為中國社會科學與國外現代社會科學的最主要差距之一。”[9]“在實證研究中，單純依據資料的整理和分析而不必刻意追求得出結論，照樣也可以在學術上作出貢獻。”[10]在上述方法論的“教唆”下，筆者嘗試對民生憲法開展文本實證研究，以統計數據來展現社會事業建設入憲的歷史和現狀，[11]為學界同仁提供研究資料；并細致梳理各國民生憲法之文本規范，以希促進我們對憲法之社會法屬性、社會事業建設之立憲技術的深入體認；同時，嘗試解答統計數據所直觀反映之問題，將其結論以及隱藏于數據尚未被本文察覺的問題，一并求教于各位方家。

一、國家的社會事業建設任務：入憲的歷史和歷史地入憲

國家舉辦社會事業以保障民生，這對一般的史家來說，基本上是一個現代史上的章節，但事實上它早在近代思想家和革命家的代表作中成為一個話題。例如，被視為自由主義始祖的洛克認為，受到死亡威脅的人的生存權是“迫切和優先的權利”，為此，富足有余的人應該減少其獲得“充分滿足”的權利，這是“根本的自然法”的要求。[12]參加了美國獨立革命和法國大革命的民主主義思想家潘恩在其名著《人權論》中提出，救濟窮人的經費“不具有施舍性質，而是一種權利”。他還提出了包括免稅、救濟金、教育、就業等內容在內的社會改革計劃，以期保障窮人的權利。[13]法國大革命著名領導人之一羅伯斯庇爾寫道：“給予貧困者以必要的幫助，是富人對于窮人的神圣義務。”[14]

顯然，社會事業建設是近代政法哲學已開始考慮的問題，并且，這一考慮不僅僅停留在經典著述里，還步入了作為法律體系頂端的憲法典中。縱觀歷史，最早規定社會事業建設的憲法是1791年法國憲法，其第一篇《憲法所保障的基本條款》中規定了公共救助和公共教育問題。[15]1793年法國憲法的序言是羅伯斯庇爾起草的“新人權宣言”，其第21-23條分別規定了公共救助、教育和社會保障。1814年挪威憲法第一次規定了就業問題。[16]1874年瑞士憲法第一次規定了文化問題。[17]同時，瑞士憲法第27條第1、4款規定了教育，第34條詳細規定了社會保險、社會救濟和勞動保障等內容。我們看到，盡管社會事業理論和實踐體系之成熟，經歷了從慈善事業漸進成為社會救濟事業，再發展到積極的福利事業，并最終形成為社會事業的過程，[18]但在近代早期憲法中均已涉及到這些內容。

可見，幾乎是在近代憲法誕生的同時（1971年法國憲法是歐洲大陸第一部、世界第二部成文憲法），社會事業建設就在憲法中占據了一席之地。因而我們說，社會事業建設問題、民生問題并非現代社會才存在、才提出的問題，而是近現代國家所固有的一項任務。

然而，這項任務的重要性程度卻呈現出明顯的歷史階段性特征，如下表：[19]

1787-1916年 1917-1944年 1945-1966年 1967-2004年 統計樣本總計 現行憲法總計 所統計的 憲法數 8 9 51 82 150 140 規定社會事業建設的憲法數 4 8 25 69 106 98 比例 50% 88.9% 49% 82.1% 70.7% 70%

不同歷史時期社會事業建設立憲（民生憲法）之數量及比例

由上表可見，總體來講，如今在憲法中規定社會事業建設的做法，在世界范圍來看，約占70%，[20]屬于大多數，可說是一個具有普遍性的憲法現象。當然，這一普遍性是人類歷史步入現代之后才始出現的。對此，學界早有解釋，筆者在此粗略地復述為：在近代，解放個性、張揚自由、充分發揮社會的自我調控機能才是國家生活中的主要矛盾，所以近代憲法還不具備大量規定社會事業建設、成為“社會法”所需的經濟基礎和思想土壤。

而本文發現的問題是，由于以往研究成果未做定量統計，所以沒有注意到上表反映出民生憲法的明顯的階段性特征——波浪式的反復，見下圖：

對此現象，本文嘗試從政法思想及制度之影響的角度做出以下分析：

（1）1917年之前較少規定社會事業建設，是因為“夜警國家”、“自由法治國”哲學占統治地位；1917年開始大量規定社會事業建設，是因為“福利國家”、“社會法治國”思潮興起。這已是憲法學常識，此不贅述。

（2）現在的問題是，社會事業建設立憲為什么在經歷1917-1944年間的高峰之后，于1945-1965年間又出現大幅回落？這是因為，第一，上述統計數據不包含1945-1966年間制定的、如今已失效的一批社會主義憲法，主要是“東歐八國”和“東亞四國”的憲法，[21]它們都規定了社會事業建設。若將這批憲法計算進來，這一時期的民生憲法比例則接近60%，比例回落的幅度便減小了。第二，在資本主義世界，1945-1966年間民生憲法比例回落，緣于法西斯國家踐踏人權的惡行使得“二戰”結束后一段時間內新自然法學思想興起，“福利國家”所必然要求的國家權力擴張遭受懷疑和反思，故而很多國家的新憲法放棄了對社會事業建設的規定，典型就是1949年聯邦德國基本法將1919年魏瑪憲法中列舉的社會權全部刪去，只規定“社會國”作為一條基本原則。

（3）還應注意的是，盡管1945-1966年間比1917-1944年間在比例上有大幅回落，但在憲法總數大增的情況下，規定社會事業建設的憲法依然占到總數的一半。筆者認為這里的原因在于，新自然法學畢竟不同于古典自然法學，它交錯著個人本位與社會本位兩種傾向，而以社會本位傾向為主導。[22]“福利國家”思想非但未因質疑而退出歷史舞臺，反而還在1948年誕生的《世界人權宣言》中站住了腳根。《世界人權宣言》對經濟、社會和文化權利的列舉，對一些國家制憲產生了巨大影響。[23]

（4）到了1966年之后，在憲法總數繼續上升的情況下，社會事業入憲的比例大幅上升，這恐怕首先得歸功于1966年底通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》。這部國際人權法領域中的豐碑性文件雄心勃勃地旨在促進全人類皆得享尊嚴的生活，它的理念和規范直接影響著各國立憲者的思緒。

二、政策與權利：民生憲法之兩種規范類型

細察前文所舉之法國、瑞士等近代的民生憲法例不難發現，這些條文并非法律規則，也不是法律原則，而是一種政策性規定，筆者稱之為憲法政策，以對應于憲法規則和憲法原則。[24]在現代憲法中，政策是一種較為普遍的規范類型，其標志性用語有如“促進”、“鼓勵”、“提倡”、“推行”等，這些用語與憲法規則條款中的“有權”、“必須”、“不得”、“禁止”等詞語形成鮮明對比。

民生憲法以規則的形式出現始于20世紀，立憲者用規定公民權利的方式來體現社會事業建設的內容。1917年墨西哥憲法除了有社會事業建設的政策規定之外，還第一次以權利規則規定了社會保障和就業：“任何人均有得到健康保護的權利”、“任何家庭均有權享有體面和尊嚴的住房”（第4條第3、4款）；“任何人均有從事尊嚴的、對社會有益的勞動的權利”（第123條第1款，該條還詳細規定了休息權、最低工資、勞動保障等內容）。[25]1919年德國魏瑪憲法第一次以權利規則規定了文化：“藝術、科學及其學理為自由”（第142條）。1936年蘇聯憲法第一次以權利規則規定了教育：“蘇聯公民有受教育的權利。”（第121條第1款）

從內容來看，規定社會事業建設的憲法政策意味著國家對公民負有“生存照顧”[26]之義務，這一義務可推導出或者說對應著公民生存和發展所需的一系列權利——也即法學界所稱的“社會權”[27]，或與時俱進地稱之為“民生權（利）”[28]。因此，筆者將這類以發展社會事業、促進公民福利為直接目的的憲法政策稱為“權利型憲法政策”。[29]權利型政策和社會權就是自現代憲法以來，世界上并存的兩種社會事業建設立憲規范類型。這樣，也就有了兩種形式的民生憲法——政策型民生憲法和權利型民生憲法。[30]

那么，哪種類型更受各國立憲者的親睞呢？請看下表：

1787-1916年 1917-1944年 1945-1966年 1967-2004年 總計 （所占比例） 所統計的憲法數 8 9 51 82 150 無規定（既無權利型政策又無社會權的憲法數） 4 1 21 13 39 （26%） 采用權利型政策的憲法數（不論有無社會權） 4 8 25 69 106 （70.1%） 單獨采用權利型政策的憲法數（無社會權） 4 3 3 4 14 （9.3%） 既有權利型政策 又有社會權的憲法數 0 5 22 65 92 （61.3%） 單獨采用社會權的憲法數（無權利型政策） 0 0 5 0 5 （3.3%） 采用社會權的憲法數 （不論有無權利型政策） 0 5 27 65 97 （64.7%） 注： 1、有自由權，但既無社會權、又無權利型政策（即沒有規定社會事業建設）的憲法有28部。 2、既無自由權、又無社會權、也無權利型政策的憲法有8部。 3、有“指引式”權利規定，[31] 其指引的《世界人權宣言》規定了社會權，但無權利型政策的憲法有4部（有“指引式”權利規定的憲法共6部）。

不同歷史時期憲法中社會事業建設條款（民生憲法）之規范類型統計

由上表可見，（1）有權利型政策而無社會權的憲法數量很少，但比有社會權而無權利型政策的憲法多，這表明如果只采用一種規范類型來規定社會事業建設的內容，這種規范類型是政策，而不是權利（規則）。（2）有社會權而無權利型政策的憲法極少，比既無權利型政策又無社會權的憲法數量還少，這說明憲法一旦規定社會事業建設，基本上就會同時采用權利規范和政策規范。事實上，有些憲法在社會權之后緊接著規定促進該項權利實現的政策，1936年蘇聯憲法是這種立憲例的典型，[32]1945年之后的東歐八國社會主義憲法基本都仿此模式。

憲法學界對政策入憲之利弊存在爭論，[33]站在贊成之立場上，本文要提出的問題是，憲法規定社會事業建設，采用政策規范好，還是權利規范好？根據上述實證數據，社會事業建設立憲的最初選擇是政策規范，更多選擇則是政策規范與權利規范并用。從1917年開始，一些國家的立憲者將國家的社會事業建設責任“翻譯”成一種權利賦予公民（即選擇權利規范），但從總體來看，無論是單獨采用政策規范還是單獨采用權利規范的憲法都是少數，絕大多數憲法是混合采用，具體分兩種情形：一是同領域并用，即在教育、就業等某一領域既規定政策又規定權利；二是跨領域并用，即在甲領域（如教育）中規定政策，在乙領域（如就業）中規定權利。就某一特定領域（如教育）而言，跨領域并用實質上只是單獨采用。

那么，（1）對于最初立憲選擇是政策而非權利的問題，本文認為這或許反映了立憲者對社會福利之權利性質持猶豫態度（盡管潘恩早就主張其乃一種權利）。（2）對于跨領域并用來說，立憲者是選擇政策還是權利，其背后的主要原因很可能在于對該項社會事業建設作為法規范之實施可期待性的判斷。詳言之，對于普通民眾而言，規則的實施可期待性總是高于政策（盡管社會權的效力在學理和判例上皆存疑，但其畢竟具有規則之形式）。因此，如果對于某一領域的建設無速成之把握，立憲者一般就會選擇政策規范，這既可表明國家將盡力為民服務的決心，又可避免因財力有限等因素導致政策目標難以實現從而對憲法權威的損害。（3）同領域并用的做法，則顯示出對社會事業建設任務濃墨重彩的強調。雖然，無論社會主義的民生憲法還是資本主義的民生憲法，都既有政策規定又有權利規定，但同領域并用的立憲方式則是社會主義憲法的顯著特點。這反映了社會主義國家立憲者對保障和改善民生的豪情壯志（不論其是否理性），他們較少考慮憲法實施的可期待性，而更看重的是憲法對公民的凝聚和動員作用，例如毛澤東在《關于中華人民共和國憲法草案》中說到：“我們現在要團結全國人民，要團結一切可以團結和應當團結的力量，為建設一個偉大的社會主義國家而奮斗。這個憲法就是為這個目的而寫的。”[34]

三、民生憲法的主要內容及其規定之繁簡

綜合各國憲法的規定情況，教育、就業、社會保障（包括社會救濟和社會保險）以及文化是民生憲法的基本內容。從時間、空間兩個維度來考察上述四方面的立憲情況如下：[35]

教育 就業 社保 文化 規定權利型政策的憲法數 權利型政策 社會權 權利型政策 社會權 權利型政策 社會權 權利型政策 社會權 不同時期 1787-1916年 （統計8部） 3 0 1 0 3 0 1 0 4 1917-1944年 （統計9部） 7 1 5 4 6 3 2 0 8 1945-1966年 （統計51部） 21 13 9 24 21 10 11 3 25 1967-2004年 （統計82部） 67 49 42 61 67 56 59 37 69 總計 （統計153部） 98 63 57 89 97 69 73 40 106 不同地域 歐洲 （統計34部） 28 14 14 21 23 21 21 13 30 亞洲 （統計37部） 28 21 21 24 30 20 27 13 32 北美洲 （統計17部） 10 7 8 10 10 8 8 4 10 南美洲 （統計11部） 9 9 7 11 11 9 8 5 11 非洲 （統計33部） 14 8 3 17 12 8 4 2 14 大洋洲 （統計8部） 1 0 0 0 1 0 1 0 1 總計 （統計140部） 90 59 53 85 87 66 69 37 98

不同時空憲法中社會事業建設條款（民生憲法）之內容及其規范類型統計

上表反映出：

第一，在內容方面（即不論以政策形式規定還是以權利形式規定），（1）以時間維度的考察結論是：各國憲法對社會保障的規定是最多的；其次是教育，再次是就業，但都相差不大；規定最少的是文化，且與社保、教育、就業的規定數量差距較大。（2）從空間維度來看，歐、亞國家的憲法也呈現出上述規律，但其他幾個洲的情況則缺乏規律性。總之，時、空兩個維度的統計數據至少說明了：發展教育和健全社會保障是各國普遍重視的社會事業建設內容。

第二，在規范類型方面，（1）采用政策形式規定得最多的是教育，社保緊隨其后，規定得最少的是就業。（2）采用權利形式規定得最多的是就業，其次是社保，規定得最少的是文化。（3）從政策條款與權利條款的數量對比來看，無論是時間維度還是空間維度都呈現出這樣的規律：就業權利規范多于就業政策規范；而在教育、社保、文化方面，則是采用政策規范多于采用權利規范。

進一步細致考察各國民生憲法的內容，筆者發現，除了就業政策和就業權的內容本身即是具體的之外，在教育、社會保障和文化方面，存在著籠統規定（簡）和具體規定（繁）之分。例如，在教育事業方面，它涉及義務教育、中等教育、高等教育等具體內容，如韓國憲法（1987）規定了義務教育、終身教育兩項具體內容（第31條），而不是籠統規定教育。只作籠統規定的如印度尼西亞憲法（1945）第31條：“政府制訂并實行一種國民教育制度，其辦法以法律規定之。”

在社會保障事業方面，它涉及生存保障（免于饑餓）、健康保障（醫療衛生）、住房保障以及專門針對老、幼、病、殘、婦等的特殊群體保護等具體內容，如厄瓜多爾憲法（1984）在第25、29、30條對上述四項具體內容作了規定，而非籠統規定社會保障。只作籠統規定的如哥倫比亞憲法（1983修正）第19條第1款：“公共救濟是國家的職能。此種救濟應給予那些身體條件不能從事勞動而又缺乏生活資料、無權向其他人要求救濟的人。”

在文化事業方面，它涉及科學技術、文學、藝術等具體內容，如芬蘭憲法（1919）第78條對上述三項具體內容作了規定，而非籠統規定文化。只作籠統規定的如格魯吉亞憲法（1995）第34條第1款：“國家促進文化的發展，為公民創造自由參加文化生活的條件，發掘和豐富特色文化，承認民族和全人類的價值，加深國際文化交往。”

還有不少憲法在同一問題上，既作籠統規定，又作具體規定。例如，荷蘭憲法（1983）第23條既對教育政策作了籠統規定，又具體到了公辦教育、私立教育以及初等教育。烏克蘭憲法（1996）第46條對社會保障作了籠統規定，第47、49、52條又分別規定了住宅、健康、保護兒童等具體內容。巴拿馬憲法（1983修正）第75、76條對文化作了籠統規定，第78、79、80條又分別規定了科學技術、藝術、歷史遺產等具體內容。

在作具體規定的情形中，有些憲法規定的具體事項較為全面，有的則只規定某一個具體事項。以教育政策為例，俄羅斯憲法（1993）第43條具體規定了學前教育、基礎普通教育、中等職業教育和高等教育，愛爾蘭憲法（1937）第42條則只規定了義務教育。

統計發現，各國憲法對教育事業、文化事業進行具體規定，都是采用的權利型政策規范。在社會保障事業方面，權利型政策規范和社會權規范分別都存在籠統規定與具體規定的情況。另外，有些美洲國家的憲法對社會事業建設規定得很詳細，如巴拿馬憲法（1983修正）共用了66個條文（第51-116條）、洪都拉斯憲法（1982）共用了71個條文（第111-181條）。

權利型政策規范的內容繁簡情況見下表：

教育政策 社保政策 文化政策 僅 籠統規定 僅 具體規定 既籠統又具體規定 總數 僅 籠統規定 僅 具體規定 既籠統又具體規定 總數 僅 籠統規定 僅 具體規定 既籠統又具體規定 總數 1787-1916年 2 1 0 3 0 1 2 3 0 1 0 1 1917-1944年 1 1 5 7 1 2 3 6 0 2 0 2 1945-1965年 6 7 8 21 4 9 8 21 5 5 1 11 1966-2004年 4 12 51 67 2 22 43 67 9 27 23 59 總計 13 21 64 98 7 34 56 97 14 35 24 73

不同歷史時期憲法中權利型政策（政策型民生憲法）之內容繁簡統計

從上表可見，（1）規定教育政策、社會保障政策的憲法中，既作籠統規定又作具體規定的憲法占多數；規定文化政策的憲法中，則是僅作具體規定的憲法占多數。（2）在社會保障政策中，僅做籠統規定的情形是最少的。這說明，很多國家的制憲者都不滿足于僅作“國家建立健全社會保障制度”這樣簡單籠統的規定。這無疑是正確的，因為社會保障的內容很豐富，不做具體規定，籠統的社會保障條款就很容易淪為一句空話。

四、專章化之魅惑：文本結構中的權利型政策

以憲法文本結構為考察視野可發現，以社會權規范為載體的社會事業建設當然規定于憲法中公民基本權利一章（篇），但以政策規范為載體的社會事業建設在各國憲法中有著不同的位置。

從內容上講，憲法政策是憲法中國家機關和基本權利這兩大傳統內容之外的第三種內容。從形式上看，一些國家的憲法結構也發生了變化——專門設立了與基本權利、國家機關等部分處于同一結構層次的政策專章，其中就含有社會事業建設條款。最早設立政策專章的是1917年墨西哥憲法，其第六編名稱為“勞動與社會保險”。1919年芬蘭憲法規定的社會事業建設僅有教育和文化，均置于第八章《教育》之中。

但從世界范圍來看，并非所有憲法都設立了政策專章。權利型政策條款在憲法結構框架中有四個“容身之所”：

（1）政策專章。例如上述芬蘭憲法第八章《教育》，以及印度憲法（1949）第四篇《國家政策之指導原則》、科威特憲法（1962）第二部分《科威特社會的基本組成要素》、巴西憲法（1969）第三編《經濟和社會秩序》和第四編《家庭、教育和文化》等。

（2）基本權利專章。例如日本憲法（1946）第三章《國民的權利與義務》、西班牙憲法（1978）第一章《基本權利和義務》、海地憲法（1987）第三編《公民的基本權利和義務》等。基本權利專章若有分節的，又有兩種情形：（1）以專節規定權利型政策，例如西班牙憲法第一章第三節《社會和經濟政策的指導原則》；（2）以專節規定社會權，其中含有權利型政策，這種立憲例不少，例如委內瑞拉憲法（1961）第三章《公民的義務、權利及保障》之第四節《社會權利》，土耳其憲法（1982）第二編《基本權利和義務》之第三章《社會、經濟權利和義務》等。

（3）總則。例如瑞士憲法（1874）第一章《總則》、圭亞那憲法（1980）第一部分《總則》之第二章《政治制度的、經濟制度的和社會制度的原則和基礎》、馬來西亞憲法（1984修正）第十二章《總則及其他》、保加利亞憲法（1991）第一章《基本原則》等。

（4）序言。據目前所掌握的資料，這種情況僅5部憲法：法國1793年憲法、中非憲法（1961）、乍得憲法（1962）、馬達加斯加憲法（1975）、巴布亞新幾內亞憲法（1975）。

從時間、空間兩個維度來考察權利型政策條款在憲法文本中的位置情況如下：

教育政策 社保政策 文化政策 僅 籠統規定 僅 具體規定 既籠統又具體規定 總數 僅 籠統規定 僅 具體規定 既籠統又具體規定 總數 僅 籠統規定 僅 具體規定 既籠統又具體規定 總數 1787-1916年 2 1 0 3 0 1 2 3 0 1 0 1 1917-1944年 1 1 5 7 1 2 3 6 0 2 0 2 1945-1965年 6 7 8 21 4 9 8 21 5 5 1 11 1966-2004年 4 12 51 67 2 22 43 67 9 27 23 59 總計 13 21 64 98 7 34 56 97 14 35 24 73

不同時空憲法中權利型政策條款（政策型民生憲法）之文本位置對比

從上表反映出，

第一，盡管“二戰”后，憲法中設立政策專章的做法有所增加，但它并沒有像權利型政策入憲那樣，成為一個大多數的現象。在社會主義憲法中也只有古巴（1976）、朝鮮（1972）和越南（1992）三部設立了政策專章。所以無論姓“資”姓“社”，將社會事業建設寫入權利專章都是主流的做法。

第二，權利型政策條款在憲法文本中位置不是唯一的，即有些憲法在兩個或幾個部分中都有規定，分三種情形：（1）同時見于權利專章和政策專章，如墨西哥憲法（1917）[36]；（2）同時見于總則和權利專章，如俄羅斯憲法（1993）[37]；（3）同時見于總則、權利專章和政策專章，如古巴憲法（1976）[38]。南美洲國家的憲法規定權利型政策的位置最為單一。而位置不單一的情況在亞洲國家的憲法中最多，有11部憲法在兩個部分規定有權利型政策。

第三，除了大洋洲之外，其他五大洲的憲法都呈現出相同的狀況：權利型政策規定于權利專章多于政策專章。但權利型政策見于總則或者序言的現象缺乏規律性。

那么，如何看待政策專章的設立？

上述統計分析表明，權利型政策條款在憲法中位置不是唯一的。這種在文本結構中的“多位置性”，恰是權利型政策條款與憲法原則條款、國家機關條款、基本權利條款相比的一個鮮明特征。進一步看，只有不到30%的憲法設立了政策專章，大多數憲法都選擇在公民基本權利一章中、與社會權一起來規定權利型政策。或問，對于已成為憲法中第三大內容的政策條款，為什么大多數憲法沒有在形式上也賦予其獨立的地位？本文認為可能的原因大概如下：（1）由于憲法政策分為管制型政策和權利型政策，權利型政策條款又常常與社會權條款相伴相隨，這樣就導致管制型政策條款與權利型政策條款難以集中在一起，所以政策專章就無法設立。（2）法律結構不單是法律形式或法律技術問題，它同立法意圖密切相關。[39]為何許多憲法將權利型政策與社會權規定在一個條文？這是因為自從社會權規范出現在憲法中之后，權利型政策就成為實現社會權的一種專門途徑。把這二者放在一起規定，更能體現立憲目的。[40]順便一提的是，權利型政策與社會權相伴而行，這也從憲法文本結構方面為“權利型政策實質是憲法權利（社會權）”的觀點[41]找到又一個依據。（3）較少憲法設立政策專章，恐怕也與憲法政策的司法實施難題有關（此點之展開，詳見下文）。綜上，除了有利于使人們迅速找到憲法中的政策條款這一優點之外，政策專章化很難說是一個合理的文本結構設計趨勢。

五、留下的難題：關于可司法性的文本態度

社會事業建設入憲了，民生憲法誕生了、壯大了，但這些規范是否與傳統的憲法規則一樣具有可司法實施性或曰可裁判性（justiciablility）？對此，憲法上有無專門的明確規定？經統計發現，只有極少數憲法對此有專門規定，其中包括肯定可司法性與否定可司法性兩種截然不同的立憲選擇。

專門規定社會權和權利型政策條款可予司法實施的是圭亞那憲法（1980），它在規定了就業權和就業政策、文化權和文化政策，以及免費醫療權、適當住房權、免費受教育權、社會救濟權之后，第39條規定：“國會、政府、法院和其他一切公共機關有義務在本章規定的原則的指導下履行其職責。國會對任何法院法庭實施本章規定的原則或任何原則，都可作出規定。”

有的憲法專門規定社會權和權利型政策條款不可司法實施，具體來看，有三種情形：

（1）單純規定不可司法實施。斯里蘭卡憲法（1978）第六章規定了教育、社會福利、兒童和青年保護政策等內容，但第29條規定：“本章各條并不授予或不硬性規定法定權利和義務，并且不得在任何法院或法庭上應用；也不得在任何法院或法庭上提出關于同上述條文不一致的疑問。”此類立憲例還有：愛爾蘭憲法（1937）第45條[42]、孟加拉國憲法（1979修正）第8條第2款。

（2）規定不可司法實施的同時規定立法實施。這又有兩種表達方式：1明確規定立法實施的義務：印度憲法（1949）第四篇規定了就業權、受教育權、社會保障權及其相應政策，第37條規定：“本篇所含條款不通過任何法院實施，但本篇所述原則，系治理全國家之根本，國家在制定法律時有貫徹此等原則之義務。”這類立憲例還有馬耳他憲法（1974修正）第二章第22節。2明確規定依據法律才能予以司法實施：西班牙憲法（1978）第53條第3款規定：“公共權力的正式法律、司法實踐和行為都應承認、尊重和保護第三節（第三節為“社會和經濟政策的指導原則”——筆者注）所承認的原則。僅在例行司法權限中并根據闡述這些原則的法律，才可援引這些原則。”

（3）不完全否定可司法性。巴布亞新幾內亞憲法（1975）序言第二部分“國家目標與指導方針”中規定了教育、文化、公共健康等政策，正文第25條第1款規定：“除去本條第3款和4款所述的情況，國家目標和指導方針的規定都是非司法性的。”[43]

總的來看，對社會事業建設條款的可司法性專門作出肯定或否定之規定的，一共不過十部憲法，絕大多數憲法對此不作規定。這或許是因為予以明確規定的兩難境地：若規定具有可司法性，則面臨實施可期待性的問題；若規定不具司法性，則不免讓人失望沮喪。回到本文上一節末尾討論的問題，設立政策專章卻又對政策條款之司法性問題不置可否的做法，會因政策條款被集中規定在一起所形成的顯眼地位而更引發質疑和困惑。這成為較少立憲者選擇設立政策專章的又一緣由。[44]

民生憲法本身未明定可司法性，是其效力問題被爭論不休的文本根源。這不是本文要解決的課題，簡單地說，如今學界對此問題有兩點基本看法：1、憲法和人權的理論與實踐表明，權利型政策和社會權不能通過司法實施的觀點已經過時；2、權利型政策和社會權的實施途徑是多樣的，不應總盯著“司法化”。[45]盡管在當下討論民生憲法實施（包括司法實施）的理論和實踐依然是個難題，但已有越來越多的學者和官員正在積極努力地探索如何將“憲法中政策”（policiesinconstitutionaltext）變為“憲法性政策”（constitutionalpolicies，即有憲法效力的政策），從而使政策憲法化不致淪為憲法政策化。

尾論：從民生憲法到憲政民生

1912年，法國公法學大師萊昂·狄驥寫道：“現代公法制度背后所隱含的原則，可以用這樣一個命題來加以概括：即，那些事實上掌握著權力的人……負有使用其手中的權力來組織公共服務，并保障和支配公共服務進行的義務。”[46]雖然目前使用“公共服務”一詞的憲法文本還是極少數，但各國憲法對公共服務理念的貫徹，卻已通過本文前述種種情況得以展現和證實，因為教育、就業、社會保障、文化等社會事業正是當今人們所談公共服務的基本內容。憲法中的社會事業建設規定即是國家之公共服務義務的總根據，民生憲法就是公共服務根本法，是“惠民根本法”。本文為人們更多地了解和認識民生憲法提供了一個窗口，它展現了社會事業建設憲法化的幾個重要的規范層面。人們接下來當然要關心的問題是，憲法化及其程度對于提高民生幸福指數究竟能起到多大作用？對此，筆者尚無力做出評估，暫且借用一位學者對福利權的研究結論予以回應：雖然加強憲法對于福利權的陳述與福利國家的發達程度之間似乎并不存在某種嚴格的關聯性，但福利權在憲法中的不同地位，導致各國社會保障的政治過程和政策結果具有不同的特征。當存在憲法權利和司法審查時，憲法實施監督機關將更有效地對社會保障政策作出反應。[47]換言之，在憲法實施及其監督的動力和機制皆正常的情況下，民生憲法有助于更好地實現民生。這就是以憲政來保障和改善民生。所以，可以肯定的是，在憲法中規定社會事業建設，并在實踐中給予其更有力的憲法保護，是各國人民致力于改善民生的一個重要選擇。

就當今中國而言，改善民生在現代化建設任務中的地位日益凸顯。中國憲法中的社會事業建設條款早已對此埋下伏筆。建設服務型政府，提高公共服務水平，保障和改善民生，是全面貫徹實施憲法的必然要求。從文本來看，我國現行憲法涉及教育、就業、社保和文化事業建設，內容全面，既有政策規定又有權利規定，與外國憲法相比，其文本質量是先進的。好的文本須有好的實施，保障和改善民生應納入憲政框架予以謀劃和推進。例如發展教育事業，前述統計數據表明，憲法教育政策的規定總量在各類民生政策中是最多的，這為我國“在黨和國家工作全局中，必須始終堅持把教育擺在優先發展的位置”之決策在比較憲法學上提供了論據。在此政策之下有一系列支撐措施，其中很重要的一項是財政投入。[48]那么，中央政府對教育的財政投入是否應成為一個憲法議題，由全國人大在審查和批準預算與預算執行情況時給予嚴格監督？諸如此類的問題昭示我們，充分發揮憲法作為“惠民根本法”的作用，以更大的決心和更高的智慧從憲法層面來推動社會事業發展和民生改善，是一個亟需我國理論界和實務界積極應對的重要課題。

總之，民生憲法文本的發達，呼喚民生憲法實踐的深入；民生憲法實踐的到位，必可塑造一個民生殷實的社會、一個憲政民生的國家。筆者愿意相信這樣的憲法理論和歷史趨勢。

【注釋】 [1][古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965年版，第137頁。 [2][法]奧古斯特·孔德：《論實證精神》，黃建華譯，商務印書館1996年版，第13頁。 [3]社會事業是指為了維系社會團結和公正、保證社會可持續發展，進而促進人的全面發展，由國家機關或其他組織利用國有資產向社會全體成員或特定群體提供的、與民生密切相關的各種公益性支持與服務活動的總和。“社會事業”一詞雖源于西方，但在我國也很常見。早在1944年，商務印書館出版了言心哲先生的《現代社會事業》一書。2006年，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“加強社會事業建設”寫入二級標題予以高度強調，由此引發了國內學界討論研究社會事業建設的新高潮。但是，對社會事業的含義進行明確界定的文獻卻很少。上述關于社會事業的解釋，主要參考并綜合了下列論文對這一概念的界定：洪大用：《關于加快社會事業發展若干問題的思考》，載《新華文摘》2007年第2期；王愛學：《社會事業在加快轉變經濟發展方式中的作用分析》，載《江淮論壇》2010年第6期；王勇：《當前我國社會事業發展存在的突出問題及對策》，載《理論界》2011年第5期。 [4]這個轉變，學界早已將其作為人類進入現代史后憲法發展之新趨勢進行了理論闡述。例如張知本：《憲法論》（1933年），殷嘯虎、李莉勘校，中國方正出版社2004年版，第40-44頁。另可參見當代德國憲法學家迪特爾·格林（DieterGrimm）對這一歷史轉變所作的深刻闡析。——[德]迪特爾·格林：《現代憲法的誕生、運作和前景》，劉剛譯，法律出版社2010年版，第31-38頁。 [5]參見張千帆主編：《憲法》，北京大學出版社2008年版，第41頁。 [6]“民生憲法”這一稱謂不僅比“社會憲法”更讓人對其要義一目了然，而且也契合當下中國政法實踐的大背景，更易為官民雙方所接受。另，從憲法學角度思考民生問題的代表性論文有：鄭磊：《民生問題的憲法權利之維》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2008年第6期；路常青：《對民生問題的憲法拷問》，載《黑龍江社會科學》2009年第1期；龔向和、鄧煒輝：《國家保障民生義務的憲政分析》，載《河北法學》2009年第6期；朱應平：《論憲法政策對民生的保障》，載《求是學刊》2010年第6期；苗連營：《民生問題的憲法學思考》，載《國家檢察官學院學報》2010年第3期，等。 [7]《愛因斯坦文集》（第一卷），許良英等編譯，商務印書館1976年版，第106頁。 [8]這里所謂“經驗上的研究”即指“憲法文本的研究”。——[荷]亨克·范·馬爾塞文、格爾·范·德·唐：《成文憲法——通過計算機進行的比較研究》，陳云生譯，北京大學出版社2007年版，第330頁、15頁。 [9]白建軍：《法律實證研究方法》，北京大學出版社2008年版，第1頁、12頁。 [10]林來梵：《從憲法規范到規范憲法》，法律出版社2001年版，第55頁。 [11]作為統計樣本的憲法文本共150個，其中大多為現行憲法，另包括歷史上重要的憲法和憲法性文件：法國1789年人權宣言、法國1791年憲法、法國1793年憲法、1867年奧地利關于國民一般權利的國家基本法、德國1919年憲法（魏瑪憲法）、1918年蘇俄憲法、蘇聯1936年憲法、蘇聯1977年憲法、民主德國憲法（1974年修正）。統計樣本主要來自《世界憲法全書》（姜士林等主編，青島出版社1997年版。該書未收錄非洲國家憲法）和《世界各國人權約法》（董云虎、劉武萍主編，四川人民出版1994年版。該書不是憲法的全文匯編，而是對各國憲法中與人權、公民權有關的條款的匯編。33個非洲國家憲法條文，以及柬埔寨、尼泊爾的憲法條文來自該書）。此外，蒙古1992年憲法中譯本、阿富汗2004年憲法中譯本來自“中國憲政網”（中國人民大學憲政與行政法治中心主辦）。本文進行舉例說明時，擯棄僅聚焦歐、美、日、俄等發達國家憲法的做法，而是盡量在世界范圍內選用立憲例，以求廣泛性。比例計算保留至一位小數。 [12][英]洛克：《政府論（下篇）》，葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館1964年版，第118頁。 [13][美]潘恩：《潘恩選集》，馬清槐等譯，商務印書館1981年版，第308、313頁。歷史學家湯普森（E.P.Thompson）認為潘恩的《人權論》第二部分樹立起了20世紀社會立法的導航標。參見龔向和：《作為人權的社會權》，人民出版社2007年版，第23頁。 [14][法]羅伯斯比爾：《革命法制和審判》，趙涵輿譯，商務印書館1965年版，第137頁。 [15]其條文為：“應行設立或組織一個公共救助的總機構，以便養育棄兒、援助貧苦的殘廢人，并對未能獲得工作的壯健貧困人供給工作。”“應行設立和組織為全體公民所共有的公共教育，一切人所必需的那部分教育應當是免費的，此類教育機構應按王國區劃的配合漸次分布之。”（1791年法國憲法的第一篇未設置“條”。） [16]挪威憲法第110條：“為每一個有勞動能力的人創造能夠自食其力的條件是國家義不容辭的責任。” [17]瑞士憲法第27條第3、5、6款：“鼓勵影片生產和在電影領域開展的文化活動”、“鼓勵成年人從事體操和體育運動”、“鼓勵科學研究”。 [18]梁鴻、徐進：《社會事業、公共財政投入與經濟增長：一個內生框架》，載《東南學術》2008年第3期。 [19]歷史年代分段理由：1917年——1917年墨西哥憲法頒行，最早出現社會權規范；1945年——“二戰”結束，民族獨立國家紛紛開始制定憲法；1967年——1966年底，聯合國大會通過《經濟、社會和文化權利國際公約》；2004年——統計樣本中最近的一部憲法（阿富汗憲法）的頒行年份。 [20]夏正林博士對168個國家的憲法進行了統計，其中肯定了國家應對公民有實體性積極作為（作者稱之為“社會權”，與本文所講社會事業建設的內涵基本相同）的憲法約占77.3%（夏正林：《社會權規范研究》，山東人民出版社2007年版，第250頁）。這與本文統計150部憲法所得的約70.7%的結論基本一致。 [21]具體為：阿爾巴尼亞1946年憲法、南斯拉夫1946年憲法、保加利亞1947年憲法、民主德國1949年憲法、匈牙利1949年憲法、波蘭1952年憲法、羅馬尼亞1952年憲法、捷克斯洛伐克1960年憲法、朝鮮1948年憲法、中國1954年憲法、越南1959年憲法、蒙古1960年憲法。 [22]徐愛國等：《西方法律思想史》，北京大學出版社2002年版，第294頁。 [23]這一點是受馬爾塞文研究各國憲法與《世界人權宣言》對社會權之規定對應程度的啟發。參見[荷]亨克·范·馬爾塞文、格爾·范·德·唐：《成文憲法——通過計算機進行的比較研究》，陳云生譯，北京大學出版社2007年版，第226頁以下。 [24]著名法學家李龍先生認為，憲法規范是由規則、原則、國策、概念和程序性、技術性規定構成的。——李龍：《憲法基礎理論》，武漢大學出版社1999年版，第128頁。關于“憲法政策”的提法，華東政法大學朱應平教授有使用，見其論文《論憲法政策對民生的保障》，載《求是學刊》2010年第6期。臺灣學者習慣使用“憲法基本國策”，例如陳新民：《憲法學釋論》，臺北三民書局2005年修正5版。筆者在參編憲法學教科書時提出，憲法的內容由三種規范類型構成：憲法規則、憲法原則和憲法政策。——參見鄧聯繁主編：《憲法學》第二章，中南大學出版社2008年版。 [25]順便指出，自民國以來，通說講1919年德國魏瑪憲法是體現社會法治國理念的第一部憲法。例如王世杰、錢端升指出，受益權的觀念不是“一戰”后的產物，“不過詳列積極權利的憲法則尚以1919年的德國憲法為首創。”（王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國政法大學出版社，第127頁）但事實上最早的是1917年墨西哥憲法。這兩部憲法都對教育和就業作了規定；在社保方面，魏瑪憲法只用一個條文規定社會保險，墨西哥憲法設專章規定之；魏瑪憲法規定了發展藝術和科學，墨西哥憲法未予規定。 [26]可參見陳新民：《公法學札記》，中國政法大學出版社2001年，第52頁及以下。 [27]德國聯邦憲法法院就從聯邦憲法中的“社會國政策”中引申出社會權。參見朱應平：《論憲法政策對民生的保障》，載《求是學刊》2010年第6期。另，社會學界也有內涵指向相同的“社會權”概念：英國著名社會學家MarshallT.H在CitizenshipandSocialClass（1949）一書中提出了公民權三維度——civilrights（市民權）、politicalrights（政治權）和socialrights（社會權），這是公民權社會學的一個基本的、經典的分析框架。可參見陳鵬：《公民權社會學的先聲——讀T.H.馬歇爾<公民權與社會階級>》，載《社會學研究》2008年第4期。 [28]已有政治學學者使用“民生權”的提法，參見陳紅太：《中國應選擇什么類型的民主發展模式》，載《中國特色社會主義研究》2011年第2期（該文認為，民權包括民生權和民主權）。有法學學者指出，“民生”是中國式的權利話語模式，是社會權在政治學和社會學領域的表征。——袁立：《傳承與嬗變：社會權可訴性的多重面相》，載《中南民族大學學報（人文社會科學版）2011年第2期。 [29]還有一類憲法政策以實現特定的社會控制目標和社會秩序為直接目的，可稱為“管制型憲法政策”。參見拙文：《服務型政府視野下的權利型憲法政策導論》，載江必新主編：《行政規制論叢》（2010年卷），法律出版社2011年版，第94頁。權利型憲法政策是社會學和公共行政學上“社會政策”概念的核心內容之一。 [30]夏正林博士也做了一種“規范類型”的分析，但他劃分類型的標準是規范的效力。他認為，體現社會權價值的憲法規范（他稱之為“社會權規范”，不同于本文從規范形式角度所講的社會權規則）主要包括規則與原則兩種類型，前者是確定的憲法權利，是主觀權利；后者是不確定的憲法權利，不能被直接主張（但其中包含的必要的最低限度的社會權是能被直接主張的）；此外還有政策，它是無法律拘束義務的規范。——參見，夏正林：《社會權規范研究》，山東人民出版社2007年版，第4章第3節（第151頁以下）。 本文將社會事業建設憲法規范類型分為政策和規則，而未包括原則，是因為本文的劃分標準不是規范的效力，而是規范的形式。從規范形式上看，各國憲法對社會事業建設的規定，都是以確定具體政策目標的形式所作的，而不是以樹立抽象價值準則的形式所作的。例如愛爾蘭憲法（1937）第45條第1款“國家應竭力通過有效地維護社會秩序，使公正和博愛充滿國家生活的一切組織，來促進全體人民的幸福”、俄羅斯憲法（1993）第7條第1款“俄羅斯聯邦是社會國家，其政策目的在于創造保障人的體面生活與自由發展的條件”，這類規定屬于原則；愛憲第45條第2款“國家特別應指導其政策，以保證（一）全體公民不分男女皆可獲得生活資料，并可通過其職業獲得合理供給家庭所需的資料……”、俄憲第7條第2款“在俄羅斯聯邦，保證人的勞動與健康，規定有保障的最低勞動報酬額，保證國家對家庭、母親、父親、子女、殘廢人和老年人實施幫助，發展社會服務體系，建立國家養老金、補助金以及其他社會保障”，這類規定屬于政策。由于政策和原則的效力問題素有爭議，再加之夏正林博士業已發現“在許多國家的憲法文本中，對社會權價值的敘述并沒有區別政策與原則的不同效力，甚至沒有區別政策原則和基本權利”（《社會權規范研究》第167頁），甚至在措辭上都將“政策”和“原則”捆綁起來（例如印度、愛爾蘭、西班牙等國憲法中采用的“國家政策之指導原則”、“社會政策指導原則”、“社會和經濟政策的指導原則”等語詞）等因素，所以，基于形式的規范類型框架比基于效力的規范類型框架更加清晰、簡明和周延。 [31]所謂“指引式”權利規定，是指除了在憲法序言中宣告承認某權利宣言關于基本權利的規定之外，整個憲法中再無關于基本權利的具體規定（或者僅提到個別權利），例如《馬里共和國憲法》（1960）序言第三段：“馬里共和國莊嚴重申1948年12月10日《世界人權宣言》所確認的關于人和公民的權利和自由。”詳見敖雙紅，蔣清華：《公民基本權利的規定方式和限制方式》，載《湖北警官學院學報》2005年第5期。 [32]例如第121條第1款：“蘇聯公民有受教育的權利”，第2款：“這種權利的保證是：在教育和生活、生產相聯系的基礎上實行八年制普及義務教育；廣泛發展中等一般技術教育，各種職業教育，中等專業和高等教育，盡力發展夜校和函授學校，對各種教育都實行免費的國家的助學金制度；各地學校用當地語言講課；在工廠、國營農場和集體農莊中對勞動者進行免費的生產教育、工藝教育、農藝教育。” [33]筆者對此爭論做了梳理，可參見鄧聯繁主編：《憲法學》，中南大學出版社2008年版，第63-64頁。 [34]《毛澤東文集》（第6卷），人民出版社1999年版，第329-330頁。 [35]進行空間維度的統計分析時，對于手頭資料中含有一國歷史上多部憲法文本的，只統計其中最近的一部憲法（如法國1958年憲法），這類憲法絕大多數是現行憲法。 [36]墨西哥憲法第一編第一章《個人權利保障》中規定了教育政策，第六編《勞動與社會保險》對社會保險作了詳細規定。 [37]俄羅斯憲法第一章《憲法制度的原則》中籠統規定了社會保障政策，第二章《人和公民的權利與自由》中具體規定了社會保險、住房、醫療衛生以及教育政策。 [38]古巴憲法第一章《國家政治、社會和經濟基礎》中籠統規定了就業、教育、文化和社保政策，第四章《教育和文化》中具體規定了教育政策和文化政策，第六章《權利、義務和基本保障》中具體規定了社會保險、社會救濟、醫療衛生等政策。 [39]劉作翔主編：《法理學》，社會科學文獻出版社2005年版，第323頁。 [40]例如，1936年蘇聯憲法是將權利型政策與社會權規定在一起的典型。對此，斯大林在《關于蘇聯憲法草案》中指出，這是蘇聯憲法的特點之一，它不限于規定公民的形式權利，而把重點放在保障這些權利的問題上，放在實現這些權利的手段的問題上。這體現的是“社會主義的民主主義”，而非“通常的”“公認的”一般民主主義。——《斯大林選集》（下卷），人民出版社1979年版，第402頁。 [41]筆者在《服務型政府視野下的權利型憲法政策導論》一文中已提出這個觀點。參見江必新主編：《行政規制論叢》（2010年卷），法律出版社2011年版，第95頁。 [42]需指出的是，愛爾蘭憲法第45條所規定的不可司法實施性只針對該憲法第十三章《社會政策指導原則》規定的就業、社會保障等政策內容，規定在第十二章《基本權利》中教育政策的實施不適用第45條之規定。 [43]巴布亞新幾內亞憲法第25條第3款規定：“如果我們能夠恰當地理解、運用、行使或實施某一法律或法律賦予的某一權力（無論這一權力是立法權、司法權、行政權、管理權還是其他權力），能夠像貫徹國家目標與指導方針那樣去貫徹議會和本憲法的意圖，則我們在凡是能這樣做的地方都應當這樣去做。”第4款規定：“本條第1款不適用于調查委員會或根據第三章第二節（領導法典）規定專門建立的其他機構的司法權限，它們在所有有關案件中都應該充分考慮國家目標與指導方針。” [44]而恰有文章提出，政策專章化的做法為憲法適用過程中如何運用政策條款提供了便利。但該文對此觀點并未做出充分論證。——汪強：《中國憲法中社會政策條款研究》，碩士論文，華東政法學院，2007年，第45頁、46頁。 [45]這方面的主要著作有：龔向和《作為人權的社會權》（人民出版社2007年版）、胡潔敏《福利權研究》（法律出版社2008年版）、柳華文主編《經濟、社會和文化權利可訴性研究》（中國社會科學出版社2008年版）、黃金榮《司法保障人權的限度——經濟和社會權利可訴性問題研究》（社會科學文獻出版社2009年版），以及新近的代表性論文：聶鑫《憲法社會權及其司法救濟——比較法的視角》（載《法律科學》2009年第4期）、侯宇清《論南非憲法法院對社會經濟權利的保護》（載《求索》2010年第11期）、袁立《中國社會權可訴性的行政法之路》（載《中共南京市委黨校學報》2010年第2期）和《中國社會權司法保護路徑的建構》（載《南通大學學報·社會科學版》2011年第3期）等。 [46][法]萊昂·狄驥：《公法的變遷：法律與國家》，鄭戈、冷靜譯，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第446頁。 [47]參見胡潔敏：《福利權研究》，法律出版社2008年版，第79頁。 [48]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》強調始終堅持把教育擺在優先發展的位置，并指出，教育投入是是公共財政的重要職能，要優化財政支出結構，統籌各項收入，把教育作為財政支出重點領域予以優先保障。《綱要》明確提出：“提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，2012年達到4％。”