作者：戚仁德 錢 坤 王光宇

摘要分析世行項目以農(nóng)民為中心的項目運(yùn)管模式，以期對國內(nèi)項目的選項、運(yùn)管等提供參考。 關(guān)鍵詞世界銀行;農(nóng)業(yè)科技項目;運(yùn)管模式 世界銀行(簡稱世行)是目前全世界范圍內(nèi)資助項目最多、投資金額最大、政策性很強(qiáng)的發(fā)展金融機(jī)構(gòu)。自1945年IBRD(國際復(fù)興開發(fā)銀行，世行的組成部分之一)成立以來，世行在世界各地組織實施了各種項目，總結(jié)和積累了一套項目設(shè)計、項目管理和項目后期評價的理論與方法，其中很多經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)和借鑒。2002年財政部在陜西、安徽、湖南和黑龍江4省啟動了利用世行貸款實施的農(nóng)業(yè)科技示范推廣項目(以下簡稱世行農(nóng)業(yè)科技項目)，經(jīng)過近10年的努力，項目取得了豐碩的成果。 1項目理念 1.1公眾參與是世行項目的基本理念之一 農(nóng)民參與是世行的重要理念之一，世行也是以農(nóng)民為中心的主要表現(xiàn)形式之一。世行認(rèn)為公眾參與是實現(xiàn)項目目標(biāo)的重要保證，對于改善社會公平、扶貧和加強(qiáng)環(huán)境管理等至關(guān)重要，也是確保發(fā)展中國家長期可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，早在1981年，世行就將“公眾參與”作為一項世行政策予以實施;1990年世行成立1個參與式發(fā)展學(xué)習(xí)小組;1994年，世行發(fā)布參與式發(fā)展報告，明確提出“參與是這樣一個過程，項目利益相關(guān)群體能夠通過它影響、共同控制涉及他們的發(fā)展介入、發(fā)展決策和相關(guān)資源”;1996年，世行出版《世界銀行參與手冊》，指導(dǎo)在項目周期中如何具體落實各項工作。自此，世行在其貸款項目中對“公眾參與”都提出明確的要求，并將“參與式發(fā)展”的理念貫穿于項目建設(shè)的始終。世行農(nóng)業(yè)科技項目充分體現(xiàn)了世行的“公眾參與”這一理念[1]。 1.2帶動農(nóng)戶增收是世行農(nóng)業(yè)科技項目立項的前提 保護(hù)弱勢群體、縮小貧富差距、促進(jìn)社會公平也是世行始終堅持的理念之一。世行農(nóng)業(yè)科技項目的根本宗旨是通過示范與推廣先進(jìn)實用的農(nóng)業(yè)技術(shù)，促進(jìn)各地優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化，帶動農(nóng)民增收[2]。項目規(guī)定，每個子項目要保證至少50%的財政資金投向受益農(nóng)戶。安徽省立項的17個子項目，不論是何種模式，立項的基本前提就是項目實施后要能帶動農(nóng)民增收。“企業(yè)(公司或合作社)+農(nóng)戶”是安徽子項目的主要模式，對該種模式選項時，不僅要看公司的實力和經(jīng)營狀況，而且要看公司是否愿意為農(nóng)民提供技術(shù)、信息和市場等服務(wù)，更要看公司和農(nóng)戶之間是否建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制;對于毛集、南陵等“政府與農(nóng)民互動”的項目模式，選項時不僅要看項目建設(shè)是否以農(nóng)民為中心，政府是否為廣大農(nóng)戶提供技術(shù)服務(wù)和適用技術(shù)培訓(xùn)，而且要看農(nóng)民在項目中是否能實現(xiàn)預(yù)期的增收目標(biāo)。因此，安徽的各子項目特別注重扶持廣大農(nóng)戶(特別是貧困戶)，以農(nóng)戶為重點(diǎn)扶持對象，重點(diǎn)為農(nóng)戶提供技術(shù)、信息和市場服務(wù)，不僅中央財政資金(世行貸款)用于支持農(nóng)戶的比例超過50%，而且地方財政配套資金也加強(qiáng)對農(nóng)民的支持，雖然部分子項目的投資有所調(diào)整，但始終沒有違反這一規(guī)定。即使是流向企業(yè)(公司或合作社)的資金，目的也是為了提高企業(yè)的帶動農(nóng)戶能力，而不是為了增強(qiáng)企業(yè)自身的競爭力，并明確要求企業(yè)必須與受益農(nóng)戶建立合理、可行的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，為農(nóng)戶提供多種技術(shù)服務(wù)。如淮北肉鴨子項目幫助農(nóng)戶建設(shè)養(yǎng)殖小區(qū)，也為企業(yè)建設(shè)技術(shù)服務(wù)站，但企業(yè)必須為養(yǎng)殖戶提供足夠的服務(wù)，包括以低于市場價20%的價格為農(nóng)戶統(tǒng)一提供合格鴨苗、以成本價為養(yǎng)殖戶提供飼料和防疫藥品、免費(fèi)為養(yǎng)殖戶提供技術(shù)培訓(xùn)、訂單收購養(yǎng)殖戶成品鴨等。 2項目實施 2.1立項前充分聽取農(nóng)民意見，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán) 世行項目在管理上的一個顯著特點(diǎn)就是前期準(zhǔn)備工作十分充分，既重視對項目本身的評估，又十分注重對項目建設(shè)者(項目承擔(dān)單位和項目區(qū)農(nóng)民)的考察。世行農(nóng)業(yè)科技項目自2002年7月開始選項，各子項目在選項之初，就多次深入農(nóng)戶、調(diào)查走訪、召開座談會，宣傳世行科技項目的建設(shè)意義和目標(biāo)，了解項目區(qū)農(nóng)民群眾的需求，廣泛征求農(nóng)戶的意見和建議，確定項目參與的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)農(nóng)民的自愿原則而選擇參與[3]。如歙縣有機(jī)茶子項目，不僅將項目目標(biāo)(將傳統(tǒng)茶葉生產(chǎn)改造成有機(jī)茶生產(chǎn))、農(nóng)戶的遴選標(biāo)準(zhǔn)(擁有的茶園符合有機(jī)茶基地立地條件，家庭人均純收入低于全縣當(dāng)年人均純收入或家庭婦女勞動力人數(shù)占60%以上的農(nóng)戶等)、農(nóng)戶承擔(dān)的義務(wù)(按項目技術(shù)要求進(jìn)行茶園改造)、農(nóng)戶享受的權(quán)利(轉(zhuǎn)換期前2年內(nèi)每年享受525元/hm2的補(bǔ)貼、享有無償技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù))、茶園驗收標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容在項目區(qū)公示，而且將相關(guān)內(nèi)容以合同形式明確下來，并將最后所選擇的受益農(nóng)戶張榜公示，確保項目區(qū)農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。世行農(nóng)業(yè)科技項目中留有10%的資金作為創(chuàng)新基金，安徽省創(chuàng)新基金項目的選項，在總結(jié)第1輪選項經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，堅持公開、公平、公正和透明、高效的原則，不僅在《安徽日報》等媒體上及時發(fā)布選項公告，公開選項標(biāo)準(zhǔn)、選項程序、資金使用要求、建設(shè)內(nèi)容和申報程序等，積極開展社會化申報工作，而且在各候選項目區(qū)也如實公布相關(guān)信息，然后再組織專家進(jìn)行認(rèn)真評審，初選出創(chuàng)新基金項目。該種以農(nóng)民為中心的選項方式獲得國家農(nóng)發(fā)辦和世行專家的充分肯定和較高評價。 2.2“社會評估”促進(jìn)項目采取相關(guān)措施，保證農(nóng)民公平受益并參與項目設(shè)計和實施過程 社會評估是世行項目的必備程序之一。2003年7月，由中山大學(xué)中國族群研究中心專家組成的社會評估組，應(yīng)用參與式社會評估的方法，深入到安徽各子項目區(qū)，通過與各級項目辦、參與項目的公司、項目所在地村民及項目參與農(nóng)戶等不同人群座談，了解項目準(zhǔn)備情況，廣泛征集建議，制定出各立項子項目以及項目整體的“農(nóng)民受益人參與綱要”，以吸引、保證農(nóng)民積極參與到項目的設(shè)計、實施、監(jiān)督和評價的過程中，對保證項目區(qū)農(nóng)民公平受益和促進(jìn)其積極參與項目建設(shè)發(fā)揮了積極作用[4]。如社會評估開展的入戶調(diào)查，所選擇的訪談對象包括一定比例的婦女和貧困戶，重點(diǎn)征詢農(nóng)戶參與項目的經(jīng)歷、對項目的認(rèn)識度以及如何提高項目參與程度的真實看法，了解項目實施中存在的困難以及提出的建議等，通過對婦女和貧困戶的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、參與項目的經(jīng)歷、建議等的關(guān)注，充分體現(xiàn)了項目以農(nóng)民為中心的理念。 2.3堅持以農(nóng)民為項目實施主體，充分體現(xiàn)其主體地位 任何一項管理措施都是通過人的行為活動實現(xiàn)，因此，參與人的積極性與項目預(yù)期目標(biāo)息息相關(guān)。世行農(nóng)業(yè)科技項目涉及千家萬戶，為了讓廣大農(nóng)戶直接參與和關(guān)心項目建設(shè)，充分尊重農(nóng)戶的意愿，調(diào)動其參與的積極性，各子項目始終把農(nóng)民作為平等的合作伙伴，強(qiáng)調(diào)、吸引更多農(nóng)戶廣泛參與。在項目前期準(zhǔn)備階段，盡可能讓農(nóng)戶參與項目的規(guī)劃設(shè)計，特別是面向農(nóng)戶的投資方案都能讓農(nóng)戶知曉，推廣的技術(shù)方案盡可能根據(jù)農(nóng)民的生產(chǎn)需求來確定[5]。項目實施階段，對分散于一家一戶、技術(shù)要求不高的工程采取社區(qū)參與的方式進(jìn)行建設(shè)，由縣級項目辦以公開透明的方式選擇社區(qū)組織，簽訂社區(qū)參與項目建設(shè)合同，下達(dá)社區(qū)與受益農(nóng)戶參與項目書，社區(qū)再與受益農(nóng)戶簽訂合同。通過合同把受益農(nóng)戶與項目承建單位放在平等的位置上。社區(qū)引導(dǎo)農(nóng)民參與項目建設(shè)，嚴(yán)把材料關(guān)、安全關(guān)和質(zhì)量關(guān)，協(xié)調(diào)解決施工中出現(xiàn)的各種矛盾與問題。工程竣工后，社區(qū)組織農(nóng)戶代表、建設(shè)單位共同對工程進(jìn)行逐戶逐項驗收，施工單位憑驗收移交表到縣項目辦辦理報帳手續(xù)。這種社區(qū)參與的方式，能充分發(fā)揮基層民主，調(diào)動廣大群眾參與項目建設(shè)與管理的積極性，既可節(jié)省費(fèi)用，又提高建設(shè)效率，同時，農(nóng)戶全程參與，建設(shè)過程公開透明，更能得到群眾的認(rèn)可，給項目管理帶來很多方便。

2.4技術(shù)推廣以農(nóng)民參與為核心，充分體現(xiàn)農(nóng)民的需求 技術(shù)推廣是世行農(nóng)業(yè)科技項目的重要組成部分，但世行農(nóng)業(yè)科技項目的科技推廣方式與國內(nèi)科技項目存在顯著差異。過去，國內(nèi)科技推廣多是一種單向、自上而下的過程，對技術(shù)的選擇也常是一種由上往下、層層下達(dá)的過程，缺少基層農(nóng)民的主動參與，缺乏農(nóng)民對技術(shù)應(yīng)用的選擇與反饋，這種培訓(xùn)常表現(xiàn)為“滿堂灌、一言堂”，培訓(xùn)內(nèi)容由專家和技術(shù)員主觀決定，但所選擇的技術(shù)并不一定是農(nóng)民真正需要的，致使效果不佳。世行農(nóng)業(yè)科技項目的科技推廣主要采用參與式培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)把農(nóng)民作為推廣的主體，采用自下而上的推廣方法，對技術(shù)的選擇和決策由廣大農(nóng)民的充分參與而共同做出，是以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，農(nóng)民根據(jù)生產(chǎn)需要或自己遇到的技術(shù)問題而主動尋求、學(xué)習(xí)并采用技術(shù)，有關(guān)技術(shù)部門或?qū)＜覄t根據(jù)農(nóng)民的需求提供咨詢服務(wù)。該培訓(xùn)模式的重點(diǎn)是了解農(nóng)民的技術(shù)需求，不僅針對性更強(qiáng)，而且能幫助農(nóng)民去發(fā)現(xiàn)、分析、解決面臨的問題，提高農(nóng)民的科技素質(zhì)和能力，并最終使農(nóng)民具備科學(xué)決策能力[6]。在具體培訓(xùn)方法上，世行農(nóng)業(yè)科技項目也采取許多新模式，如南陵縣的水稻IPM子項目，借鑒FAO倡導(dǎo)的農(nóng)民田間學(xué)校(FFS)的方法，將農(nóng)民分成不同的興趣小組，提高農(nóng)民參與學(xué)習(xí)的積極性，可充分挖掘他們的知識和技能，發(fā)揮其相互間的傳播和拓展能力，特別是發(fā)揮當(dāng)?shù)亍澳苋恕钡妮椛鋷幼饔谩?3項目監(jiān)測評價 監(jiān)測評價是世行項目的重要組成部分，世行所倡導(dǎo)的監(jiān)測方法為參與式監(jiān)測，主要由受項目影響人(公眾)對項目的實施情況進(jìn)行監(jiān)測，就監(jiān)測所發(fā)現(xiàn)的問題提出建議，制訂行動方案，并激勵各方執(zhí)行。為客觀評價世行農(nóng)業(yè)科技項目的實施效果，及時發(fā)現(xiàn)實施中出現(xiàn)的問題，安徽各子項目在項目啟動之后，分別在項目區(qū)和非項目區(qū)選擇典型農(nóng)戶，根據(jù)其收入情況確定評價基線，再根據(jù)收入變化評價項目目標(biāo)完成情況。如歙縣有機(jī)茶子項目，在項目區(qū)和非項目區(qū)分別選擇30個典型農(nóng)戶，按中低收入分2組，每組分15戶，統(tǒng)一印制了《項目監(jiān)測農(nóng)戶收支情況登記簿》和《項目建設(shè)過程記錄本》，由農(nóng)戶記錄自家參與項目建設(shè)的各環(huán)節(jié)和內(nèi)容，并逐日登記家庭收支情況，特別是茶葉生產(chǎn)的收支情況，逐月匯總。通過讓參與項目的農(nóng)戶與自己未實施項目前比較，再與當(dāng)?shù)匚磪⒓禹椖康霓r(nóng)戶比較，由農(nóng)民自己客觀評價項目實施效果。公眾參與是監(jiān)測過程不可分割的一部分，這種方式能及時評估項目變化并從中獲得經(jīng)驗，這種監(jiān)測不僅與項目效果的檢測有著緊密關(guān)系，同時也能增強(qiáng)農(nóng)民的主人翁感與責(zé)任感，增加項目透明度，提高項目的社會效益，促進(jìn)項目整改等[7]。 綜上所述，世行農(nóng)業(yè)科技項目從前期準(zhǔn)備到建后評價，始終堅持以農(nóng)民為中心，將農(nóng)民的利益放在首位。我國很多農(nóng)業(yè)類項目(如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目、農(nóng)業(yè)科技示范推廣等)的工作重點(diǎn)在農(nóng)村、受益主體是農(nóng)民、管理主體也是農(nóng)民。因此，可以借鑒世行農(nóng)業(yè)科技項目“以農(nóng)民為中心”的理念與做法，采取“全程參與式”的實施，進(jìn)一步將農(nóng)民參與項目實施變成他們的自覺行動。 4